金路首席培訓(xùn)師李祖華

推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型是貫徹落實(shí)黨的十七大報(bào)告提出的“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的重要體現(xiàn)。最近，黨的十七屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“深化行政管理體制改革是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內(nèi)容。”就我國(guó)情況而言，政府轉(zhuǎn)型既是經(jīng)濟(jì)改革的深化，也是新時(shí)期政治體制改革的重要起點(diǎn)。當(dāng)前，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，需要明確以下幾大理念。
　　■理念之一:政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能
　　一般來說，世界各國(guó)都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”承擔(dān)了調(diào)解社會(huì)經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系職能。隨著19—20世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，“市場(chǎng)失靈”的問題受到普遍重視，這些國(guó)家的政府逐步擴(kuò)大了宏觀調(diào)控、調(diào)解收入分配、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)以及解決信息不對(duì)稱等問題的職能。1960年代中期以后，經(jīng)濟(jì)滯脹問題凸現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)帶來的“政府失靈”問題成為新的焦點(diǎn)，結(jié)果引發(fā)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。至此，這些國(guó)家的政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移性支出以及有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。
　　從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的簡(jiǎn)要描述中可以看出，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能。而政府轉(zhuǎn)型的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)功能的良性互動(dòng)。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。
　　與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的過程相比，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型盡管在調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系上表現(xiàn)出共性，但轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全面控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府轉(zhuǎn)型所面臨的初始問題是“政府失靈”而不是“市場(chǎng)失靈”問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型是由不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，到通過擴(kuò)大公共服務(wù)來調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系；而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型則是通過縮小政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，在培育和發(fā)展市場(chǎng)的同時(shí)，向主要提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這樣，在政府轉(zhuǎn)型過程中往往會(huì)出現(xiàn)不同的“矯枉過正”情形，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更有可能發(fā)生政府“干預(yù)過度”的問題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家可能產(chǎn)生“市場(chǎng)扭曲”的問題。
　　就我國(guó)的情況來說，經(jīng)過30年的改革開放，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步形成，但在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象依然存在。從政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)，也抑制了市場(chǎng)活力，增加了社會(huì)公共服務(wù)成本。從體制方面看，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。
　　■理念之二:必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向
　　公平正義是人類社會(huì)進(jìn)步的基本價(jià)值取向，是堅(jiān)持“以人為本”發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。因此，在建設(shè)公共服務(wù)體系和和諧社會(huì)過程中，政府轉(zhuǎn)型必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向。
　　需要指出的是，在我國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，“效率優(yōu)先、兼顧公平”曾經(jīng)被作為分配制度改革的基本原則提出，近年來開始受到不少質(zhì)疑。對(duì)此應(yīng)該作具體分析。一是要考慮到改革的初始背景是分配領(lǐng)域中的平均主義窒息了社會(huì)活力，而且平均主義只強(qiáng)調(diào)結(jié)果均等，否認(rèn)不同個(gè)人、群體的貢獻(xiàn)，實(shí)際上是不公平的。二是當(dāng)時(shí)提出的效率與公平具有不同指向，效率是與市場(chǎng)資源配置機(jī)制相聯(lián)系的，選擇了市場(chǎng)也就選擇了效率；而“兼顧公平”主要是為避免因市場(chǎng)效率引致分配結(jié)果差距過大，其內(nèi)涵與今天我們一般說的社會(huì)公平正義有很大不同。三是當(dāng)時(shí)改革主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府轉(zhuǎn)型主要在微觀“搞活”經(jīng)濟(jì)方面，分配差距過大以及其他社會(huì)公平缺失問題還沒有充分顯現(xiàn)。因此，我們今天面臨的問題與當(dāng)初的改革原則本身沒有必然聯(lián)系，但由于政府轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后以及實(shí)踐中存在對(duì)改革原則的扭曲或片面理解，致使人們?cè)诠�平與效率問題上產(chǎn)生了較大的分歧。
　　根據(jù)改革進(jìn)程的深化與社會(huì)認(rèn)識(shí)水平的提高，應(yīng)該說，社會(huì)發(fā)展中的公平與效率問題不是非此即彼的選擇問題，選擇的側(cè)重只是隨著主要矛盾的變化才出現(xiàn)的，最終則是要實(shí)現(xiàn)二者的平衡，從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與和諧。十七大報(bào)告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”，反映了黨在公平與效率關(guān)系上認(rèn)識(shí)的深化。需要明確的是，政府與市場(chǎng)的功能是不同的。市場(chǎng)運(yùn)行必然以效率為取向，這是市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)屬性；市場(chǎng)運(yùn)行也要求公平(競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、秩序的公平)，但市場(chǎng)本身并不能完全提供這種公平。政府雖然在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率方面有重要作用，但這種作用主要是通過市場(chǎng)環(huán)境的改善而間接實(shí)現(xiàn)的，不是政府直接追求微觀效率。政府在價(jià)值取向上必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平與正義，這是政府作為公共權(quán)力受托者的本質(zhì)屬性。30年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅(jiān)持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機(jī)制交給了市場(chǎng)，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。在這個(gè)意義上可以說，市場(chǎng)提供效率，政府維護(hù)公平正義，應(yīng)該是我國(guó)市場(chǎng)深化改革和政府轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。
　　■理念之三:從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變
　　傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來，政府作為公共利益的代表是控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的唯一主體；同時(shí)，由于否定市場(chǎng)，市場(chǎng)也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國(guó)目前已經(jīng)基本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但傳統(tǒng)體制及其理念的慣性依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學(xué)定位。
　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共利益是政府、社會(huì)公眾和市場(chǎng)的共同需求，也是各類主體通過分工與合作共同來維護(hù)的；財(cái)產(chǎn)的公共所有不再是實(shí)現(xiàn)公共利益的唯一選擇，非公有產(chǎn)權(quán)在基本制度規(guī)范下同樣可以實(shí)現(xiàn)公共利益；公共管理無(wú)論在范圍上還是在參與主體方面都具有廣泛的社會(huì)性。在這個(gè)意義上，政府轉(zhuǎn)型不僅要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而且要處理好政府與社會(huì)、公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。這就必然要求我們高度重視政府功能的科學(xué)定位問題。
　　政府功能的科學(xué)定位首先取決于政府轉(zhuǎn)型的方向。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的不同階段，我們先后提出過，政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變。這種情況表明，在政府轉(zhuǎn)型的方向上，社會(huì)存在廣泛的共識(shí)，并且這種共識(shí)在不斷深化。問題在于，如何將這種共識(shí)貫徹到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企業(yè)究竟是以公共服務(wù)功能為主還是以“保值、增值”為主？政府的公共投資是以政府“經(jīng)營(yíng)”為主還是以政府監(jiān)控下社會(huì)經(jīng)營(yíng)為主？公共服務(wù)是“政府提供什么，社會(huì)就消費(fèi)什么”，還是應(yīng)充分反映社會(huì)需求、接受社會(huì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督？等等。這些認(rèn)識(shí)問題不解決，政府轉(zhuǎn)型就會(huì)停留在抽象的口號(hào)上，目前政府職能存在的“錯(cuò)位”、“缺位”和“越位”的現(xiàn)象就難以消除。
　　■理念之四:建立有效的權(quán)力制約與監(jiān)督制度是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵
　　在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府之間、政府部門之間基本不存在獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，雖然黨政干部并非沒有利益追求，但追求機(jī)制主要是取得“上級(jí)”對(duì)自己執(zhí)行決策結(jié)果的認(rèn)可。然而，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，行政性分權(quán)和市場(chǎng)機(jī)制作用的擴(kuò)大，不僅使政府及其部門之間具有了相對(duì)獨(dú)立利益，而且也使權(quán)力與市場(chǎng)“交換”的可能性大大增加。政府及其部門利用經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)為本地區(qū)、本部門謀利的動(dòng)機(jī)日益增強(qiáng)，政府職能轉(zhuǎn)變由原來主要受傳統(tǒng)觀念制約逐步演變?yōu)橹饕�受利益得失的制約。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方和部門利益基本通過與“上級(jí)”討價(jià)還價(jià)方式實(shí)現(xiàn)，那么在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)市場(chǎng)的控制或“干預(yù)”程度則直接決定“獲利”的程度。政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府大幅度減少直接配置資源和控制市場(chǎng)運(yùn)行的權(quán)力，同時(shí)也意味著不同層級(jí)政府及其部門原有利益的損失。在這種情況下，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是要建立和不斷完善對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制。
　　建立和完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，首先是要在權(quán)力運(yùn)行中貫徹法治原則，即堅(jiān)持依法行政。政府依法行政是防止政府濫用權(quán)力、維護(hù)公民基本權(quán)利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府權(quán)力才有可能被限制在合理范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。其次是堅(jiān)持行政公開，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的橫向監(jiān)督機(jī)制。橫向監(jiān)督機(jī)制有利于克服政府層級(jí)之間信息不對(duì)稱的弊端，是公共權(quán)力運(yùn)行真正符合社會(huì)需求的保障。因此，完善政府行政監(jiān)督，不僅要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，而且要形成包括群眾組織、新聞媒體以及公民個(gè)人監(jiān)督在內(nèi)的廣泛社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。第四是加強(qiáng)反壟斷機(jī)制的建設(shè)。轉(zhuǎn)型期的壟斷具有明顯的權(quán)力與市場(chǎng)相結(jié)合的特征，同時(shí)又有與傳統(tǒng)社會(huì)主義相聯(lián)系的國(guó)有經(jīng)濟(jì)理念和所謂資源稀缺性、自然壟斷性等支撐“依據(jù)”，但實(shí)際上在壟斷集團(tuán)的利益驅(qū)使下，往往演變?yōu)榧瘓F(tuán)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本和謀取超額利潤(rùn)的工具。反壟斷的要害在于引入權(quán)利平等的競(jìng)爭(zhēng)者，如果一定要堅(jiān)持壟斷，就必須把壟斷部門置于公開的社會(huì)監(jiān)督之下。