金路祖華談考前重要申論熱點(diǎn)（17）當(dāng)前征地拆遷存在的問(wèn)題、成因及對(duì)策

近年來(lái)，隨著城市建設(shè)及郊區(qū)城市化建設(shè)快速發(fā)展，征地拆遷項(xiàng)目不斷增多，其規(guī)模不斷擴(kuò)大。越來(lái)越多的土地被征用、房屋被拆遷，隨之而來(lái)的征地拆遷糾紛也不 斷增多。由于該類糾紛的存在其一定的復(fù)雜原因，對(duì)其處理的法律依據(jù)也有一定困難，所以由此產(chǎn)生大量群體上訪事件，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　一 、當(dāng)前征地拆遷存在的問(wèn)題

　　近年來(lái)土地征用、房屋拆遷工作是穩(wěn)定、有序進(jìn)行的，但由于各方面的原因，還存在著一些不可忽視的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要有：

　�。ㄒ唬� 征地?cái)?shù)量大。黨中央、國(guó)務(wù)院從我國(guó)國(guó)情出發(fā)和基于國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略考慮，把保護(hù)土地及耕地作為一項(xiàng)基本國(guó)策。國(guó)家對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格的管制制度，對(duì)農(nóng)用 土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序，實(shí)行"占一補(bǔ)一"的耕地占用補(bǔ)償制度。但近幾年來(lái)，有些地方"一窩風(fēng)"的建開發(fā)區(qū)，不論項(xiàng)目有無(wú)或多少，先"圈" 地再說(shuō)，導(dǎo)致糧田荒蕪、土地閑置；有的地方征地帶有很大的隨意性，先用后征或邊用邊征；有的地方在招商時(shí)對(duì)土地爭(zhēng)相壓價(jià)，惡性競(jìng)爭(zhēng)，使土地資源流失。各類 開發(fā)區(qū)遍地開花，使我國(guó)耕地銳減：我國(guó)耕地從1996年的19.51億畝減少到2002年的18.89億畝，已低于國(guó)家土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的到2010 年全國(guó)耕地保有量的19.2億畝，對(duì)我國(guó)糧食安全已亮起了"紅燈"。

         （二）補(bǔ)償政策較亂。一是在農(nóng)村，征地補(bǔ)償政策不一的問(wèn)題非常突出。不同時(shí)期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，不同地區(qū)不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更不了樣；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村，甚 至于同一個(gè)村的同類地塊也不一樣，造成農(nóng)村基層干部工作難做，農(nóng)民群眾思想難通的困難局面。二是在城鎮(zhèn)，居民房屋拆遷的補(bǔ)償政策更亂。有些地方在不同時(shí)期 以政府行政規(guī)章和文件的形式出臺(tái)針對(duì)不同建設(shè)項(xiàng)目的不同標(biāo)準(zhǔn)的居民房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。造成區(qū)與區(qū)、街道和街道，甚至同一條街道上同類房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一 樣的情況，引發(fā)了不少糾紛。三是農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣。農(nóng)民與城市居民進(jìn)行比較，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部位也是引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。

         （三）利益分配矛盾復(fù)雜。補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的征地補(bǔ)償費(fèi)用成為當(dāng)事人爭(zhēng)奪的目標(biāo)。排擠他人的分配額，使自己獲得更多的補(bǔ)償金，是造成基層群 眾自治權(quán)出現(xiàn)偏差的主要原因，例如基層村委會(huì)依《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，其處理的差距很大：有的規(guī)定不 能享有分配權(quán)，有的規(guī)定在一定條件享有分配權(quán)，也有規(guī)定享有分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小等等，于是沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村 民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，很難使當(dāng)事人服判息訴，從而導(dǎo)致群體上訪事件，甚至越級(jí)上訪的發(fā)生。

　�。ㄋ模┕ぷ鞣椒ê�(jiǎn)單。 正常的征地拆遷工作是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、重塑城市形象、改善人民群眾工作和居住環(huán)境的好事，是符合廣大人民群眾根本利益的。但是涉及到廣大被征地的農(nóng)民和被拆遷的 居民的切身利益，特別是有相當(dāng)數(shù)量的弱勢(shì)群體存在一定的困難。但是在征地拆遷工作中，有的地方工作方法簡(jiǎn)單，如在拆遷之前不進(jìn)行必要的公示，就隨意在房子 上寫上很大的"拆"字，甚至不簽拆遷協(xié)議就停水?dāng)嚯�、上房揭瓦，�?yán)重影響拆遷的正常生活；有的工作人員把思想暫時(shí)不通的拆遷戶稱為"刁民"，把確有困難的 群眾稱為"釘子戶"；有些地方把拆遷工作交給"拆遷公司"，甚至隨意出動(dòng)警力；有的地方搞株連，象前段時(shí)間出現(xiàn)的"嘉禾事件"可謂惡劣之極了。

　　二 、當(dāng)前征地拆遷問(wèn)題的成因

　�。ㄒ唬� 政績(jī)觀的偏差。在一些地區(qū)，GDP是衡量干部政績(jī)的最重要的指標(biāo)，GDP的增長(zhǎng)率影響到干部的升遷。有的地方行政官員為了在有限的任期內(nèi)早出"政績(jī)"，不 顧本地實(shí)際情況，置長(zhǎng)遠(yuǎn)利益于不顧，違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，殺雞取蛋、竭澤而漁，只管自己"政績(jī)"顯赫，而不管群眾的承受能力，盲目地大量地搞征地拆遷，使資 源過(guò)量消耗和嚴(yán)重浪費(fèi)。加之保護(hù)耕地的意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)視我國(guó)人地矛盾突出的國(guó)情，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱潮中認(rèn)為，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須多上新項(xiàng)目，而上新項(xiàng)目不得不 大量占用耕地。在資金短缺、科技水平落后的情況下，土地幾乎成了有的地方擴(kuò)大投入、增加產(chǎn)出的唯一選擇。于是出現(xiàn)了很多開發(fā)區(qū)"開"而不"發(fā)"，"圈"而 不"用"，過(guò)分征用土地的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響廣大人民群眾的根本利益。

　�。ǘ�）政策法��(guī)及地方性規(guī)定不夠銜接。我國(guó)法律對(duì)國(guó)家征用土地及私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定，如國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，遵 循"等價(jià)有償"的原則，對(duì)拆遷程序、評(píng)估、補(bǔ)償?shù)确矫孀髁吮容^原則的規(guī)定，在這個(gè)文件實(shí)施之后，各省條例作了修訂，但有的市、縣卻未作相應(yīng)修訂，這樣就使 有些地方法規(guī)存在一些與國(guó)務(wù)院和省條例不相銜接的地方。又如由于受種種條件的限制，城市環(huán)境改善后原先劃定的土地級(jí)別不能隨之調(diào)整，使得拆遷補(bǔ)償價(jià)格與實(shí) 際市場(chǎng)價(jià)格不符，一些土地級(jí)別低的地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格因市場(chǎng)調(diào)節(jié)因素明顯高于土地級(jí)別高的地區(qū)，但拆遷區(qū)位補(bǔ)償仍低于土地級(jí)別高地區(qū)。至于各地鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定 不一致，那就更是法律所鞭長(zhǎng)莫及的了。

         （三）歷史遺留問(wèn)題解決乏力。那些因歷史原因或城市管理不到位造成的，既無(wú)合法產(chǎn)權(quán)和土地使用證明，也無(wú)其他合法建房手續(xù)的房屋，還有已被規(guī)劃主管部門認(rèn) 定的違章建筑，在拆遷中其合法性待定，但大多數(shù)無(wú)證照房屋都是困難群眾的安身之所，對(duì)無(wú)證照房屋的補(bǔ)償，沒有政策依據(jù)，拆遷主管部門不能視為有證房屋補(bǔ) 償，其實(shí)際補(bǔ)償與有證房屋差距較大。還有雖然土地多年前已被征用，但房屋一直沒有拆遷，這部分已經(jīng)成為居民的拆遷戶，是按照農(nóng)民拆遷還按照城市居民拆遷， 這直接關(guān)系到被拆遷戶的根本利益。另外，還有違反規(guī)劃用地、用地手續(xù)不全、欠交土地出讓金和規(guī)費(fèi)、施工資料不全、無(wú)法竣工驗(yàn)收、非法補(bǔ)辦用地手續(xù)等一些遺 留問(wèn)題亟待解決。

        （四）、保障措施不夠配套。主要是就業(yè)、交通、生活、醫(yī)療、教育等措施不夠配套，引起群眾上訪增多。例如在就業(yè)保障方面：按照現(xiàn)行政策，征地拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)為 居民，領(lǐng)取了勞動(dòng)力安置費(fèi)，就視同安置就業(yè)，有的人因?yàn)轭I(lǐng)不到待業(yè)證，同時(shí)由于文化、技能等方面處于弱勢(shì)，找工作很難。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面：現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 政策，投保年限必須交費(fèi)滿15年，距離退休時(shí)間不足15年的就不能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌，這就意味著男45歲、女35歲以上就不能參加社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌。在子女就 學(xué)方面：各區(qū)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)生上學(xué)都有免繳有關(guān)費(fèi)用的優(yōu)惠政策，拆遷戶子女原來(lái)學(xué)校和新購(gòu)房學(xué)校所在地往往不一致，對(duì)學(xué)生入學(xué)有不同的規(guī)定，被拆遷人 在購(gòu)房期間，因辦理戶口和房產(chǎn)證需要一段時(shí)間，這期間拆遷戶子女上學(xué)就成問(wèn)題，且其子女上學(xué)必須交納一定的贊助費(fèi)或借讀費(fèi)用。

 三 、解決征地拆遷問(wèn)題的對(duì)策

　　征地拆遷是一項(xiàng)政策性、群眾性都很強(qiáng)的工作，必須按照"三個(gè)代表"的要求，始終把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，堅(jiān)持執(zhí)法為民，依法行政，用發(fā)展的辦法解決問(wèn)題，將征地拆遷工作推向法制化、規(guī)范化的軌道。

   （一）樹立正確的政績(jī)觀。何謂正確的政績(jī)觀？十六大報(bào)告指出：貫徹"三個(gè)代表"重要思想，關(guān)鍵在堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，核心在堅(jiān)持黨的先進(jìn)性，本質(zhì)在堅(jiān)持執(zhí)政為 民。所以立黨為公、執(zhí)政為民，就是我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具有的政績(jī)觀。樹立正確的政績(jī)觀，必須深懷愛民之心、恪守為民之責(zé)、善謀富民之策、多辦利民之事， 誠(chéng)心誠(chéng)意為人民謀利益，把中央的方針政策同本地區(qū)、本部門的具體實(shí)際有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把改革的力度、發(fā)展的速度和群眾可承受的程度協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，充分考慮城 市建設(shè)的速度和人民群眾的承受程度，做到干一任的工作，想幾任的事情，切忌使現(xiàn)在的"政績(jī)"成為后人的包袱，切忌做那些花哨一時(shí)、貽害一世的事情。我們作 決策、定思路、想問(wèn)題、做工作要常思是否做到"權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀"，是否在為人民群眾辦好事、辦實(shí)事、謀利益。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，少 數(shù)地方不切實(shí)際地加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯驼��?jī)工程，超越了人民群眾的承受能力，損害了人民群眾的利益，從根本上講就是一種扭曲的政績(jī)觀 在作怪。

    （二）完善相關(guān)地方性立法，促進(jìn)依法行政。在征地拆遷工作中，各級(jí)地方政府努力做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，而 且政府及其有關(guān)部門確實(shí)也出了不少力，做了不少事。但是為什么有些地方、有些群眾還是有意見呢?最關(guān)鍵的一條就是要依法行政，建設(shè)法治和服務(wù)型政府。其一 是要規(guī)范征地、拆遷工作的主體，不能盲目動(dòng)用行政權(quán)力進(jìn)行拆遷。其次是規(guī)范行政行為（包括抽象行政行為）。 地方政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本地區(qū)的地方性法規(guī)，制定行政規(guī)章，對(duì)本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)予以規(guī)定。為了進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償工作，做到有 法可依，各地要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定 ，結(jié)合本地實(shí)際情況制定相應(yīng)的操作性較強(qiáng)的《安置拆遷補(bǔ)償辦法》已經(jīng)迫在眉睫。同時(shí)， 要教育和監(jiān)督行政工作人員在征地拆遷工作中，規(guī)范具體行政行為，做到征地規(guī)范化、拆遷合法化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化。

    （三）妥善處理征地拆遷遺留問(wèn)題，堅(jiān)持執(zhí)法為民。拆遷安置中的歷史遺留問(wèn)題，情況復(fù)雜，處理難度大，所以要引起各級(jí)黨委、政府的高度重視，并采取有力措施 加以解決。在處理征地拆遷遺留問(wèn)題之前，要進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查摸底，對(duì)問(wèn)題的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考慮，以贏得工作的主動(dòng)權(quán)。針對(duì)歷史遺留問(wèn)題的不同情 況，制定方案，落實(shí)措施，實(shí)行目標(biāo)管理，突出重點(diǎn)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行包干負(fù)責(zé)，獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)。對(duì)于部分拆遷群眾提出的合理要求，如適當(dāng)提高農(nóng)村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì) 確有實(shí)際困難的"一籍多戶"進(jìn)行照顧等等，要在政策上適當(dāng)傾斜。此外，要保持拆遷安置工作的延續(xù)性，切實(shí)落實(shí)對(duì)被拆遷群眾的承諾，勤政為民，真正做好被拆 遷群眾的"公仆"。

   （四）加大拆遷安置法律政策宣傳的力度。在多年來(lái)的拆遷安置工作中，我們積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，其中重要的一點(diǎn)就是對(duì)拆遷安置法律政策的宣傳。首先，要在 每項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)的拆遷征用地之前召開動(dòng)員大會(huì)，向被拆遷村組和拆遷戶發(fā)放大量的宣傳資料，是一項(xiàng)有益的必不可少的工作。其次，要加強(qiáng)相關(guān)法律政策宣傳工 作。對(duì)參與拆遷安置工作的干部要進(jìn)行相關(guān)法律政策的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，尤其對(duì)被拆遷范圍內(nèi)的村組黨員和干部進(jìn)行更深層次安置補(bǔ)償法律政策的學(xué)習(xí)和宣傳，利用他們 的幅射作用，教育和提高全體被拆遷安置群眾的政策法律素質(zhì)。對(duì)可能出現(xiàn)和已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是對(duì)基層黨員干部發(fā)現(xiàn)和提出的政策問(wèn)題，有針對(duì)性地加以認(rèn)真 負(fù)責(zé)地解釋和說(shuō)明。實(shí)踐證明，只要我們及時(shí)做好拆遷安置相關(guān)法律政策的宣傳工作，就能夠得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾都可得到預(yù)防和解決。

　�。ㄎ澹┩咨铺幚碚鞯夭疬w的信訪問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾。凡涉及征地拆遷的信訪問(wèn)題，各地區(qū)各有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人都要以高度的政治責(zé)任感，切實(shí)做好拆 遷信訪工作，及時(shí)了解民情，充分考慮民意，努力改善民生。 要認(rèn)真排查、梳理拆遷中的不穩(wěn)定因素。要高度重視拆遷信訪工作，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，堅(jiān)持關(guān)口前移，重心下移，組織專門力量，集中進(jìn)行排查，對(duì)已發(fā)生群體 上訪和有可能發(fā)生圍堵黨政機(jī)關(guān)、阻斷交通等集體上訪的拆遷項(xiàng)目，要重點(diǎn)排查，力爭(zhēng)從最基層和源頭上發(fā)現(xiàn)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題和隱患，及時(shí)化解矛盾。對(duì)已 經(jīng)發(fā)生的以及排查出來(lái)的矛盾和問(wèn)題，制定工作方案，排出時(shí)間表，千方百計(jì)把不穩(wěn)定因素解決在基層，解決在內(nèi)部，解決在萌芽狀態(tài)。

　　（六）提供良好的配套措施，維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、交通、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等配套設(shè)施存在的問(wèn)題，進(jìn)行規(guī)劃彌補(bǔ)，提供更多的社 會(huì)保障和配套措施，加強(qiáng)對(duì)拆遷群眾的幫扶工作。一是提供就業(yè)保障。預(yù)防因被征地拆遷戶不能就業(yè)，"坐吃山空"。從實(shí)際情況出發(fā)，在就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)、提供就業(yè) 機(jī)會(huì)等方面，為其提供條件。二是拓寬社保渠道�？梢詫⒁淮涡匝a(bǔ)償細(xì)化為老年生活保險(xiǎn)補(bǔ)償、兒童讀書保險(xiǎn)補(bǔ)償和最低生活標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)�，由相�?yīng)的機(jī)構(gòu)定期發(fā)放， 切實(shí)解決被拆遷戶的實(shí)際生活困難。三是解決跨區(qū)域拆遷戶子女就學(xué)問(wèn)題。教育部門可以加強(qiáng)協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的辦法，妥善解決跨區(qū)購(gòu)房拆遷戶子女就近上學(xué)問(wèn)題， 確保拆遷戶家庭的子女能夠及時(shí)就近按同等條件入學(xué)。

     (七)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹立政府良好形象。征地拆遷工作利國(guó)富民，對(duì)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快城市化進(jìn)程意義重大。同時(shí)，拆遷、安置、補(bǔ)償涉及到被拆遷群眾的直接 利益，也是被拆遷群眾最關(guān)心、最實(shí)際、最容易引發(fā)各種矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題，這些都對(duì)政府工作提出了很高的要求，從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了政府部門工作作風(fēng)的好壞和工作水 平的高低。在拆遷安置補(bǔ)償過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)在一定程度上促使工作水平的提高。我們保持優(yōu)良的工作作風(fēng)，就會(huì)得到廣大被拆遷群眾的理解和支持，使這 項(xiàng)工作有序推進(jìn)；反之就會(huì)遭到部分拆遷群眾的抵觸，使工作受阻。為此我們要牢記"五心"，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，打造誠(chéng)信政府形象。即在拆遷安置工作中，接待群眾咨詢 要熱心；調(diào)查補(bǔ)償情況要細(xì)心；聽取群眾意見要耐心；核實(shí)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要公心；善后安置要關(guān)心，從而樹立起人民政府的良好形象，獲得廣大人民群眾的支持和擁 護(hù)