金路祖華談考前重要申論熱點(diǎn)（2）我國(guó)彩票業(yè)管理存在的問(wèn)題及其原因分析

  我國(guó)自1987年我國(guó)開(kāi)始發(fā)行福利彩票，1994年發(fā)行體育彩票為社會(huì)福利和體育事業(yè)籌集資金以來(lái)，彩票市場(chǎng)發(fā)展很快。福利彩票年銷售額從最初的1740萬(wàn)元增長(zhǎng)到2003年的200億元，體育彩票年銷售額從10億元上升到2003年的201億元。迄今為止，我國(guó)通過(guò)發(fā)行彩票累計(jì)籌集社會(huì)公益金572.5億元。然而，我國(guó)彩票市場(chǎng)在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題，其中最為突出的是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)“惡性競(jìng)爭(zhēng)”和“違規(guī)行為”。這種“惡性競(jìng)爭(zhēng)”行為內(nèi)生于我國(guó)現(xiàn)有的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。因此，從根本上講，我國(guó)彩票市場(chǎng)的長(zhǎng)期良性發(fā)展取決于彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與現(xiàn)有彩票監(jiān)管體制的改革。
一、惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為已經(jīng)成為影響彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問(wèn)題
近幾年來(lái)，在彩票市場(chǎng)快速發(fā)展的同時(shí)，福利彩票與體育彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。有的還相當(dāng)嚴(yán)重，并為影響我國(guó)彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問(wèn)題。
1．2002年的“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”
深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在2001年12月到2002年11月間，利用承銷彩票之機(jī)，以并不很高明的手法先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個(gè)城市作弊20起，操縱大獎(jiǎng)，累計(jì)涉及大獎(jiǎng)金額5800多萬(wàn)元。最后在揚(yáng)州因內(nèi)部矛盾導(dǎo)致事發(fā)，有關(guān)人員被揚(yáng)州中級(jí)人民法院以“非法經(jīng)營(yíng)罪”判刑。但這一案件一直被有關(guān)彩票管理部門低調(diào)處理，直到2004年西安體彩舞弊案暴露后才被媒體重新挖掘出來(lái)。
2．2004年的“西安體彩舞弊案”
2004年3月25日，西安彩民劉亮購(gòu)買即開(kāi)型體育彩票在二次抽獎(jiǎng)時(shí)抽中寶馬車大獎(jiǎng)，但被彩票承銷商楊永明說(shuō)成是用假票兌獎(jiǎng)。劉亮一怒之下爬上廣告抗議，由于媒體的介入而引起全國(guó)矚目和有關(guān)部門的重視。調(diào)查結(jié)果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)劉亮作弊，反而引出了承銷商楊永明在多年彩票銷售中多次作弊的事實(shí)。有關(guān)部門的深入調(diào)查則進(jìn)一步揭露出陜西省體彩中心、西安市體彩中心有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多年對(duì)楊永明的“關(guān)照”和“信任”是導(dǎo)致體彩舞弊的重要原因。
3．2005年體育總局“彩票發(fā)行費(fèi)違規(guī)事件”
2005年國(guó)家審計(jì)報(bào)告披露了國(guó)家體育總局在彩票發(fā)行費(fèi)方面的違規(guī)行為：一是在2003年至2004年兩年見(jiàn)，國(guó)家體育彩票管理中心經(jīng)體育總局同意，向所辦的兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費(fèi)超過(guò)實(shí)際需要，在扣除全部成本費(fèi)用后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。兩公司經(jīng)體育總局批準(zhǔn)，已支出1.3億元購(gòu)買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各�。▍^(qū)、市）體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬(wàn)元；另提取個(gè)人獎(jiǎng)酬金1.31億元。二是在彩票印制過(guò)程中，體育彩票管理中心負(fù)責(zé)人弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購(gòu)，致使彩票發(fā)行費(fèi)在2003年2月至2005年1月流失2，341萬(wàn)元。
二、當(dāng)前我國(guó)彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為的原因
彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)的行為內(nèi)生于彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。當(dāng)前我國(guó)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與不完善的彩票管理體制。
1．不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的根本原因
目前，我國(guó)彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質(zhì)產(chǎn)品，大致可以分成即開(kāi)型彩票，數(shù)字型彩票，樂(lè)透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)大部分是重疊的。
這種雙寡頭同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)奪市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并刺激彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：（1）兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)竟相推出開(kāi)獎(jiǎng)次數(shù)更多、獎(jiǎng)金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來(lái)越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂(lè)方式之一的彩票市場(chǎng)“賭性”越來(lái)越濃；（2）為回避競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時(shí)，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽(yù)；（3）彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機(jī)性中獎(jiǎng)游戲的本質(zhì)特征，片面渲染中大獎(jiǎng)場(chǎng)面。
2．缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管乏力
與蓬勃發(fā)展的彩票市場(chǎng)相比，我國(guó)彩票監(jiān)管制度方面的建設(shè)明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)彩票市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為財(cái)政部。但與此同時(shí)，國(guó)家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國(guó)家體育總局成為實(shí)際上分享了相當(dāng)一部分彩票監(jiān)管權(quán)。
實(shí)踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財(cái)政部門對(duì)于彩票的監(jiān)管，無(wú)論是對(duì)發(fā)行和銷售行為，還是對(duì)彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財(cái)政部除了“停止相關(guān)彩票的發(fā)行”外，沒(méi)有能力推動(dòng)任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對(duì)那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。
3．彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的角色定位，導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空
我國(guó)彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實(shí)中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔(dān)了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責(zé)。并且在公眾的看來(lái)，彩票發(fā)行中心就是一個(gè)監(jiān)督管理部門。然而，由于事實(shí)上彩票發(fā)行中心有自己的獨(dú)立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔(dān)“監(jiān)管”職能。因?yàn)樗�本�?lái)就是一個(gè)企業(yè)化的事業(yè)單位。
同時(shí)，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財(cái)政部門直接對(duì)彩票發(fā)行中心進(jìn)行有效監(jiān)管，因?yàn)樨?cái)政部在制定與福利彩票和體育彩票有關(guān)的政策與規(guī)章需要與兩個(gè)行政部門協(xié)調(diào)方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時(shí)有效的制止。因而不可避免地導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。

三、改革我國(guó)彩票市場(chǎng)監(jiān)管體制的政策建議：
對(duì)于彩票市場(chǎng)出現(xiàn)的上述問(wèn)題，一些專家和媒體要求加快“彩票法”的制定和出臺(tái)。我們認(rèn)為，雖然彩票法是保障我國(guó)彩票市場(chǎng)發(fā)展的一個(gè)重要因素，但當(dāng)務(wù)之急是加快我國(guó)彩票監(jiān)管體制改革，構(gòu)建彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的市場(chǎng)與制度基礎(chǔ)。
1．彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)與其行政主管部門脫鉤，實(shí)現(xiàn)彩票發(fā)行的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
我國(guó)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)隸屬于政府管部門的體制已經(jīng)成為彩票市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管矛盾的焦點(diǎn)，必須加以改革。改革的方向是使各級(jí)福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心轉(zhuǎn)變?yōu)閮纱笕珖?guó)性的彩票發(fā)行企業(yè)。改組后的彩票發(fā)行公司的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)可以是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，有可以是現(xiàn)有的各級(jí)中心利用現(xiàn)有資產(chǎn)共同組成國(guó)有股份公司。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)與民政與體育兩個(gè)行政部門脫鉤，有助于使彩票從“部門彩票”真正成為“國(guó)家彩票”，同時(shí)也有利于監(jiān)管部門對(duì)彩票企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管。
2．將雙寡頭同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整為三寡頭間接競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
消除目前彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)的根本辦法是改變現(xiàn)有的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。所以，在對(duì)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行企業(yè)化改組的同時(shí)，必須進(jìn)行彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
在把目前兩家彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并為一家的做法雖然也可以消除彩票惡性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)激勵(lì)，但由于目前體育彩票和福利彩票都已經(jīng)基本建立了獨(dú)立的發(fā)行銷售網(wǎng)絡(luò)，合并為一家機(jī)構(gòu)發(fā)行必然導(dǎo)致大量人員和資產(chǎn)閑置，而且合并的難度也很大。
相比之下，根據(jù)彩票游戲規(guī)則的差異來(lái)劃分彩票市場(chǎng)，建立三寡頭間接競(jìng)爭(zhēng)的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)即能避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，又能有效降低轉(zhuǎn)換成本的改革方案。具體地說(shuō)，福利彩票發(fā)行中心改組為專門負(fù)責(zé)在全國(guó)發(fā)行樂(lè)透型和數(shù)字型彩票的公司，目前體育彩票中心發(fā)行的各種叫法不一的樂(lè)透體育彩票與數(shù)字體育彩票全部歸福利彩票中心。把體育彩票中心改組為專門負(fù)責(zé)發(fā)行足球彩票猜型彩票的公司。另外可以現(xiàn)有兩家發(fā)行機(jī)構(gòu)發(fā)行的傳統(tǒng)型和即開(kāi)型彩票由新的一個(gè)市場(chǎng)進(jìn)入者發(fā)行。
3．統(tǒng)一彩票監(jiān)管權(quán)力，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別
如果彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)與民政和體育行政管理部門脫鉤，彩票的監(jiān)管職能自然就完全轉(zhuǎn)移到國(guó)務(wù)院規(guī)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)政部了，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革重點(diǎn)是提升現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。
目前的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)是財(cái)政部，但具體的執(zhí)行部門僅僅是綜合司的彩票管理處。這一人員少，級(jí)別低的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯然不適應(yīng)我國(guó)迅速發(fā)展的彩票市場(chǎng)的需要，也不符合彩票監(jiān)管專業(yè)化發(fā)展的要求。因而有必要提升現(xiàn)有彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)的級(jí)別，建立起專業(yè)化垂直領(lǐng)導(dǎo)的彩票監(jiān)管體制。這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可以獨(dú)立，也可以仍放在財(cái)政部系統(tǒng)內(nèi)。
4．建立獨(dú)立、統(tǒng)一的彩票公益金分配機(jī)構(gòu)
彩票監(jiān)管、發(fā)行與公益金的使用相分離，有利于彩票公益金的合理使用和效率的提高。目前我國(guó)彩票公益金的分配和使用是由三個(gè)部門負(fù)責(zé)：財(cái)政部、體育總局和民政部分別負(fù)責(zé)一部分公益金的分配和使用。彩票監(jiān)管部門參與公益金的分配很容易使改革演變?yōu)椤肮�益金分配�?quán)”的爭(zhēng)奪。因此，改革應(yīng)該建立獨(dú)立、統(tǒng)一的公益金分配機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)的法律或規(guī)章使用公益金，監(jiān)管部門的職責(zé)是監(jiān)督其分配和使用是否符合相關(guān)規(guī)定。