改革養(yǎng)老保險制度 化解地方差異難題
來源：中國網(wǎng)發(fā)布時間：2012-02-17
盡管中國基本養(yǎng)老保險制度建設已經(jīng)取得了重要進展，但基本養(yǎng)老保險制度的完善還需要解決一系列復雜難題，地區(qū)差異就是其中之一。 地區(qū)差異體現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的許多層面。首先，從參保狀況看，除了參保人數(shù)等不可比的絕對指標之外，制度覆蓋率和制度贍養(yǎng)率存在著顯著的地區(qū)差異。特別是制度贍養(yǎng)率（指參保離退休人員人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例），2010年黑龍江和上海分別高達61.60%和59.66%，而廣東和浙江分別只有11.81%和15.12%.
其次，從基金收支狀況看，繳費率、征繳率、基金當期結(jié)余、基金累計結(jié)余、基金支撐能力等眾多方面都存在著顯著地區(qū)差異。
例如，2010年，廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余超過511億元，但海南、西藏、天津、青海等省市自治區(qū)和新疆建設兵團的當期結(jié)余還不足10億元；江蘇、浙江、山東、廣東等4個省份的累計結(jié)余均超過了1000億元，而西藏、青海、海南的累計結(jié)余不足100億。此外，各地在養(yǎng)老金可比工資替代率、歷史債務與空賬程度以及個人賬戶做實進度等其他方面也存在顯著差異。
2009年開始試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也已呈現(xiàn)出地區(qū)差異。例如，2010年，北京、江蘇和山東的累計結(jié)余都超過了50億元，而西藏、寧夏、甘肅和海南的累計結(jié)余都不足1億元；天津領(lǐng)取待遇人數(shù)占參保人數(shù)的比例高達82.65%，而同樣為直轄市的北京卻只有10.53%.2011年開始試點的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度仍然沿用了“中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，實行屬地管理”的老辦法，預計也將呈現(xiàn)比較顯著的地區(qū)差異。
如何看待基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異？應該承認，基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異有其存在的合理性或必然性。從一定的程度上講，它是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀事實在基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域的具體反映。換句話說，只要各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在著顯著差異，基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展必然存在著一定差異。特別是，基本養(yǎng)老保險的制度設計應該考慮社會經(jīng)濟發(fā)展存在地區(qū)差異這一客觀事實。
社會經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差異既是歷史產(chǎn)物，又與國家宏觀政策緊密相關(guān)。比如，在國家放棄重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略之后，傳統(tǒng)的老工業(yè)基地逐漸衰落；隨著改革開放政策的推行，東南沿海地區(qū)必然獲得快速發(fā)展的機遇。在實行分稅制財政管理體制之后，各地之間財政實力的差距必然擴大。在各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距不斷擴大的情況下，各地之間工資水平與消費水平的差距也會擴大，養(yǎng)老金水平差距擴大也是自然而然的事情。各地人口狀況的歷史遺產(chǎn)不同、執(zhí)行計劃生育政策的進度與力度不同等因素，決定了各地人口年齡結(jié)構(gòu)本就存在顯著的差異。中青年勞動力涌向經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，又使得各地人口年齡結(jié)構(gòu)差異更為顯著。這一切，正是基本養(yǎng)老保險存在顯著的地區(qū)差異的主要原因之一。
因此，只要以上情況不發(fā)生改變，就不可能完全消除基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異。
此外，應重視并積極應對基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異問題。因為，基本養(yǎng)老保險制度的制度設計及其具體執(zhí)行上的地區(qū)差異可能包含一些不合理因素，會帶來一系列后果。
例如，無論我們怎么改進轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，都無法徹底消除基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異對勞動力合理流動形成的阻礙。
對于準備跨統(tǒng)籌區(qū)域流動的勞動者而言，即使個人賬戶資金可以自由轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌賬戶中的資金也可以有效地充分轉(zhuǎn)移或得到確認，但不同地區(qū)養(yǎng)老金水平的顯著差異會妨礙他們做出決定。因為即使是低收入勞動者，留在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工作，以當?shù)厣鐣骄べY為基礎計算的基礎養(yǎng)老金也會高很多。
再如，基本養(yǎng)老保險在繳費、養(yǎng)老金水平等方面存在不合理的地區(qū)差異，會產(chǎn)生社會不公。對企業(yè)而言，各地核定繳費基數(shù)和費率不同，繳費負擔也就不同，從而會影響公平競爭。對離退休人員而言，各地之間養(yǎng)老金水平的顯著差異會使他們感到社會不公，從而成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。
還如，在實施“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度時，沒有很好地解決歷史債務問題，造成了各地隱性債務的大小不同以及個人賬戶的空賬程度不同，已經(jīng)成為影響制度可持續(xù)發(fā)展的一個重要隱患。
此外，地方政府的基本養(yǎng)老保險負擔畸輕畸重，會影響制度的有效運轉(zhuǎn)。各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度負擔與財務實力嚴重不對稱。基本養(yǎng)老保險不合理的地區(qū)差異還會提高管理成本，帶來效率損失。
因此，應對基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的正確策略是逐步消除其中不合理因素。這就需要制定一個切實可行的戰(zhàn)略方案。
在近期內(nèi)，應該盡快改進激勵或懲罰機制，促使各地的制度覆蓋率和征繳率都逐漸趨近于100%，真正實現(xiàn)全覆蓋；加大整合力度，提高管理層次，在全國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌；統(tǒng)一規(guī)定繳費率和核定繳費基數(shù)的辦法，促進各地企業(yè)公平競爭；進一步完善各種轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，促進勞動力合理流動。
應針對各地基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率、基金積累狀況與支撐能力的差異，建立恰當?shù)闹醒雽Φ胤綄ｍ椮斦D(zhuǎn)移支付制度。即根據(jù)各地的GDP、人均GDP、財政收入、人均財政收入、被贍養(yǎng)人口總數(shù)、基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率、歷史債務、各地地方財政的投入力度等指標，設計科學的計算公式，從而確定中央財政每年向各地提供的基本養(yǎng)老保險財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，解決地方政府負擔畸輕畸重問題。
從長遠看，除了推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、將公務員養(yǎng)老金制度并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度外，還應對基本養(yǎng)老保險制度進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，簡化制度設計以促進公平并提高效率。
可將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度都統(tǒng)一改革為兩個子計劃，即由稅收支持的非繳費型計劃和繳費型計劃。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的非繳費型計劃所需資金主要來自參保職工所在的單位繳納專項稅，所提供的基礎養(yǎng)老金應該逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一。而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度所需資金主要來自一般稅收，所提供的基礎養(yǎng)老金也應該逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一。繳費型計劃所需的資金主要來自個人繳費，如果政府計劃為個人繳費提供幫助，就應該制定全國統(tǒng)一的政策。
