第三節(jié)  我國證券市場的監(jiān)管
　　一、我國證券市場的產(chǎn)生和發(fā)展
　　（一）證券市場的產(chǎn)生及發(fā)展
　　我國證券市場是經(jīng)濟體制改革不斷深化和有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。在經(jīng)濟體制改革剛剛起步時，有些地區(qū)為使企業(yè)獲得寶貴的生產(chǎn)發(fā)展資金，開始嘗試突破單一的銀行信用制度，允許一些企業(yè)直接發(fā)行債券、融資券或股票等進行社會集資。國家為了彌補財政赤字，改革單一向銀行透支借貸的傳統(tǒng)體制，在 1981年恢復(fù)了國庫券發(fā)行。1985年，中國人民銀行為了促進金融工具的多樣化，籌措新投產(chǎn)企業(yè)的自有資金，批準中國工商銀行等專業(yè)銀行發(fā)行金融債券。
　　根據(jù)經(jīng)濟體制改革和發(fā)展有計劃商品經(jīng)濟的需要，國家經(jīng)濟體制改革委員會 （以下簡稱“國家體改委”）和中國人民銀行總行于1985年12月聯(lián)合在廣州召開了5城市金融體制改革試點會議，其中一個重要內(nèi)容就是提出開放證券市場，并布置試點工作。1986年以后，國務(wù)院制訂并頒布了一系列有關(guān)證券管理、證券發(fā)行與交易的法規(guī)和政策。這些法規(guī)和政策的頒布，有力地推進了證券發(fā)行與交易市場的發(fā)展。與此同時，證券交易市場也開始形成。1986年8月15日，經(jīng)中國人民銀行沈陽分行批準，沈陽信托投資公司開辦了企業(yè)債券的柜臺業(yè)務(wù)。同年 9月26日，經(jīng)中國人民銀行上海分行批準，上海工商銀行信托投資公司開辦了股票的上市轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)。在這一時期，由于國庫券發(fā)行采取派購方式且不讓轉(zhuǎn)讓流通，致使國庫券信譽不高，在“黑市”轉(zhuǎn)讓的國庫券價格大大低于面值。為了提高國庫券信譽，1988年4月1日中國人民銀行總行會同財政部請示國務(wù)院同意后，在上海等7個城市進行了國庫券轉(zhuǎn)讓試點，迅速提高了國庫券的交易額和市場價格，取得相當顯著的成效。這一改變不僅提高了國庫券信譽，也同時激活了我國的證券市場。與此同時，國家不斷發(fā)行各種形式的債券并允許其進入市場流通，在國務(wù)院有關(guān)辦法和條例的鼓勵下，其他債券品種逐漸增多，一些國有大型企業(yè)開始發(fā)行企業(yè)債券，有些企業(yè)開始試驗發(fā)行股票。
　　1990年11月26日，經(jīng)過中國人民銀行批準和國務(wù)院同意，新中國第一家證券交易所——上海證券交易所正式成立并于1990年12月19日正式營業(yè)。同年，深圳證券交易所開始試運行，它依托電腦網(wǎng)絡(luò)進行場外集中交易，把分布在全國各地的證券機構(gòu)聯(lián)結(jié)起來。1991年7月，深圳證券交易所開始正式營業(yè)。一些公司的股票開始在證券交易所掛牌上市。1992年，中國證券交易系統(tǒng)有限公司及其全國電子交易系統(tǒng)經(jīng)批準成立，并于1993年初開始運行。該系統(tǒng)因?qū)⑼顿Y者身份限定于系統(tǒng)內(nèi)的證券商，其發(fā)展受到較大影響，但依然具有全國性市場的作用。
　　隨著全國證券交易場所的逐步形成，我國證券專業(yè)隊伍也得到發(fā)展。截止 1996年7月，我國證券公司已有近100家，證券兼營機構(gòu)有250多家，證券營業(yè)部發(fā)展到2000家，具有從事證券業(yè)務(wù)資格的會計師事務(wù)所有100多家，律師事務(wù)所270多家，資產(chǎn)評估機構(gòu)110多家，證券從業(yè)人員10萬多人。
　　在證券交易場所和證券專業(yè)隊伍獲得巨大發(fā)展的同時，我國證券品種也有較大變化。證券品種從較早的國庫券、建設(shè)債券、金融債券、重點企業(yè)債券，發(fā)展到公司股票以及各種權(quán)證如認股權(quán)證和配股權(quán)證，其中反映現(xiàn)代投資組合理念的投資基金也成為證券市場上的重要證券品種。交易方式也在現(xiàn)貨交易的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了期貨交易。證券交易規(guī)則也從試行和實驗，逐漸發(fā)展成比較規(guī)范和成熟的交易規(guī)則。經(jīng)過8年左右的發(fā)展，我國證券市場實現(xiàn)了從無到有，證券市場規(guī)模從小到大的重大轉(zhuǎn)變。根據(jù)1999年末的統(tǒng)計，上海和深圳兩家證券交易所的上市證券總數(shù)已逾1 000只，上市公司總數(shù)超過900家，流通市值（A股和B股合計）超過3 200多億人民幣，證券投資者開戶數(shù)量超過4 000萬戶。
　�。ǘ�）證券立法的發(fā)展
　　隨著證券市場的發(fā)展，證券立法也有長足發(fā)展，除已頒布具有基本法作用的《公司法》以外，還包括《股票條例》、《中華人民共和國國庫券條例》、《企業(yè)債券管理條例》、《投資基金管理暫行辦法》、《國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境內(nèi)上市外資股的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定》、《證券交易所管理辦法》、《證券公司管理辦法》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》等一系列全國性行政法規(guī)，此外各地證券法規(guī)也紛紛出臺。1992年開始，全國人大將證券法的起草工作列入議事日程，經(jīng)過8年的艱苦努力，《證券法》也已于 1998年12月29日頒布并于1999年7月1日起開始實施，初步建立完整的證券法律法規(guī)體系，基本滿足了調(diào)控證券市場的法制化需求。
　�。ㄈ�）證券監(jiān)管制度的發(fā)展
　　隨著證券市場的發(fā)展和證券法規(guī)體系的建立，我國證券監(jiān)管制度也日趨科學。在我國證券市場發(fā)展早期，證券市場被當作金融市場的組成部分，以中國人民銀行為核心的金融管理機構(gòu)體系當然地被移植到證券市場監(jiān)管中。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》即將審批專業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)的設(shè)置或撤并，以及管理企業(yè)股票、債券有價證券，管理金融市場的職能，明確地賦予中國人民銀行。依此，中國人民銀行隨后發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)股票、債券以及其他金融市場業(yè)務(wù)管理問題的通知》和《關(guān)于嚴格控制股票發(fā)行和轉(zhuǎn)讓的通知》等一系列規(guī)章。1991年4月，鑒于證券市場在多頭管理和分散管理體制下出現(xiàn)黑市交易、操縱交易、內(nèi)幕交易等嚴重社會問題，中國人民銀行請示國務(wù)院批準，成立了由中國人民銀行、國家計委、財政部、國家外匯管理局、稅務(wù)總局等單位共同組成股票市場辦公會議制度，代表國務(wù)院對證券市場行使日常管理職權(quán)。1992年6月，在股票市場辦公會議制度基礎(chǔ)上，建立了國務(wù)院證券管理辦公會議制度，其辦事機構(gòu)是中國人民銀行的證券管理辦公室。
　　為了保障證券管理的公正性和權(quán)威性，保護投資者利益，促進證券市場的健康發(fā)展，1992年10月同時成立了國務(wù)院證券管理委員會（以下簡稱證券委）和中國證監(jiān)會。根據(jù)國務(wù)院1992年12月17日發(fā)布的《關(guān)于進一步加強證券市場宏觀管理的通知》，證券市場管理機構(gòu)大致分為證券委、證監(jiān)會、其他政府機構(gòu)及證券業(yè)自律機構(gòu)。證券委是國家對全國證券市場進行統(tǒng)一宏觀管理的主管機構(gòu)，證券委實行委員制，由國務(wù)院14個部委的部長或局長擔任委員。證券委的主要職責是：負責組織擬訂有關(guān)證券市場的法律、法規(guī)草案；研究制定有關(guān)證券市場的方針政策和規(guī)章；制定證券市場發(fā)展規(guī)劃和提出計劃建議；指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查各地區(qū)、各有關(guān)部門與證券市場有關(guān)的各項工作；歸口管理證監(jiān)會。證監(jiān)會是證券委的監(jiān)管執(zhí)行機構(gòu)，由有證券專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專家組成，按事業(yè)單位管理，主要職責是：根據(jù)證券委的授權(quán)，擬訂有關(guān)證券市場管理的規(guī)則；對證券經(jīng)營機構(gòu)從事證券業(yè)務(wù)，特別是股票自營業(yè)務(wù)進行監(jiān)管；依法對有價證券的發(fā)行和交易以及對社會公開發(fā)行股票的公司實施監(jiān)管；對境內(nèi)企業(yè)向境外發(fā)行股票實施監(jiān)管，會同有關(guān)部門進行證券統(tǒng)計，研究分析證券市場形勢并及時向證券委報告工作，提出建議。
　　國務(wù)院其他有關(guān)部門和地方人民政府關(guān)于證券工作的職責分工是：國家計委根據(jù)證券委計劃建議進行綜合平衡，編制證券計劃；中國人民銀行負責審批和歸口管理證券機構(gòu)，同時報證券委備案；財政部歸口管理注冊會計師和會計師事務(wù)所，對其從事與證券業(yè)有關(guān)的會計事務(wù)的資格由證監(jiān)會審定；國家體改委負責擬訂股份制試點的法規(guī)并組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點工作；上海、深圳證券交易所由當?shù)卣�府歸口管理，由證監(jiān)會實施監(jiān)督，設(shè)立證券交易所必須由證券委審核，報國務(wù)院批準；現(xiàn)有企業(yè)股份制試點，地方企業(yè)由省級或計劃單列市人民政府授權(quán)的部門會同企業(yè)主管部門負責審批，中央企業(yè)由國家體改委會同企業(yè)主管部門負責審批，中央企業(yè)由國家體改委會同企業(yè)主管部門負責審批。
　　上述監(jiān)管體制在此后若干年的實踐中不斷發(fā)展和變化。雖然證券委職責更側(cè)重于證券市場的宏觀管理，屬于對重大事項的非常設(shè)議事機構(gòu)，而證監(jiān)會側(cè)重于微觀管理，彼此之間存在職責上的重疊和交叉；在國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家計委和國家體改委的名稱及職責也發(fā)生重大變化，中國人民銀行依照《銀行法》規(guī)定，也不再繼續(xù)負責證券市場的監(jiān)管。證券委現(xiàn)也已被撤銷。證券監(jiān)管體制上的變化，直接導致了證監(jiān)會職權(quán)的加強，使證監(jiān)會成為我國證券市場的集中監(jiān)督管理機構(gòu)。
　　二、我國的證券市場監(jiān)管特點
　　我國證券市場產(chǎn)生較晚，但發(fā)展迅速。目前，我國證券市場仍在快速發(fā)展和變動中，證券監(jiān)管體制已顯現(xiàn)的某些現(xiàn)實特點也會不斷變化；《證券法》實施后，證券監(jiān)管最終模式尚有待在實施中細化和明確。結(jié)合目前情況，我國證券市場監(jiān)管呈現(xiàn)以下特點：
　�。ㄒ唬┲匾曊�府監(jiān)管
　　有的學者根據(jù)證券市場的發(fā)育情況，將證券市場分為政府推動型和自由發(fā)展型兩種。前者是在政府權(quán)力的影響和支配下開設(shè)和運作的證券市場，后者則是在自由經(jīng)濟基礎(chǔ)上發(fā)展起來的證券市場。在兩種市場形態(tài)下，監(jiān)管體制存在重大差別。前者通常更強調(diào)行政或政府監(jiān)管的優(yōu)勢地位，后者則在原有自律管理基礎(chǔ)上，增加了政府監(jiān)管的內(nèi)容。
　　政府監(jiān)管是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的管理體制以及對自由經(jīng)濟逐漸實施管制的管理體制間的切人點。在各國證券法發(fā)展過程中，曾經(jīng)存在以自由主義為支配觀念的證券監(jiān)管體系，并培育了世界早期的證券市場。但在自由主義支配之下，也曾經(jīng)出現(xiàn)了震驚全球的金融動蕩。實踐證明，自由主義監(jiān)管體制往往容易導致資本市場的混亂，進而影響整個金融市場和經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。在這種擔心下，原來主張自由主義證券監(jiān)管體制的國家逐漸轉(zhuǎn)為加強國家或者政府監(jiān)管的新證券監(jiān)管體制。我國長期實行計劃經(jīng)濟和經(jīng)濟管制體制，沒有經(jīng)歷自由經(jīng)濟或者放任主義的發(fā)展過程。在這種體制中，國家計劃成為調(diào)整、引導國民經(jīng)濟的基本手段。這種計劃經(jīng)濟體制承認政府對證券市場的強大行政干預(yù)能力，在一定程度上限制了市場在資源分配上的積極作用，難以避免人為的不合理干預(yù)。所以，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，減少不必要的國家干預(yù)是改革的重要環(huán)節(jié)。我國證券市場是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生和快速發(fā)展起來的，在培育我國證券市場的過程中，必然會逐漸消除證券市場中過度的國家干預(yù)，實現(xiàn)由嚴格管制向彈性管制的過渡。但是，這不意味著要徹底消除政府管制的作用，而應(yīng)以改變傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍和方式為首要任務(wù)。
　　我國證券市場的政府管制體現(xiàn)在許多方面。首先是股份公司設(shè)立上的政府監(jiān)管。我國《公司法》在股份有限公司設(shè)立問題上采用特許主義，該法第77條規(guī)定，“股份有限公司的設(shè)立，必須經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)的部門或者省級人民政府批準”。根據(jù)這一規(guī)定，設(shè)立股份公司并不是單純依照投資者意志行事，也不是以投資者符合《公司法》規(guī)定的實體條件即可獲準設(shè)立股份公司，設(shè)立股份公司必須首先獲得來自政府的預(yù)先批準。其次，證券發(fā)行依然帶有相當程度的計劃色彩。根據(jù)以往之監(jiān)管體制，國家計委（現(xiàn)名稱為國家發(fā)展計劃委員會）和國務(wù)院
　　證券委要協(xié)調(diào)有關(guān)中央機關(guān)，核定和下達每年股票和公司債券的發(fā)行規(guī)�！，F(xiàn)在雖不再采取額度審批計劃，但新股發(fā)行審核制度尚未顯現(xiàn)出與額度審批制度的根本差別，依然受計劃因素的間接影響。另外，設(shè)立證券交易所必須獲得國務(wù)院的特別批準，任何人均不得擅自設(shè)立證券交易所。國家通過限制證券供應(yīng)量和證券市場的發(fā)展進度，有效地控制著證券市場的發(fā)展。
　　政府計劃或者政府行為是平衡市場交易關(guān)系的重要手段，對我國證券市場依然存在巨大影響。對于新生且脆弱的證券市場來說，政府管制是十分必要的，但也必須根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，及時作出適度調(diào)整，防止政府管制不當所帶來的損害。就當前情況來說，我國證券市場發(fā)展過程中，主要應(yīng)當是適度放松政府管制，而非取消管制。
　�。ǘ�）強調(diào)實質(zhì)管理
　　在實質(zhì)管理體制中，證券法對證券發(fā)行條件與程序作出規(guī)定，即使證券發(fā)行人依法承擔和履行信息披露義務(wù)，政府監(jiān)管部門也有權(quán)審查發(fā)行人條件并決定是否準許其進行證券發(fā)行。在證券法理論上，形式審查是與實質(zhì)管理相對應(yīng)的管理體制，它是指證券發(fā)行人應(yīng)當依法披露與證券發(fā)行有關(guān)的各類信息，政府僅負責審查擬發(fā)行證券是否符合公開原則的規(guī)定，是否向投資者進行了充分的信息披露，而不管其是否給投資者帶來足夠的盈利。我國現(xiàn)行證券法不僅嚴格規(guī)定了各類證券發(fā)行的基本條件和發(fā)行人信息披露義務(wù)，而且政府監(jiān)管機構(gòu)將依照其監(jiān)管職責，審查并確認其是否真正具備證券發(fā)行條件，這在性質(zhì)上屬于實質(zhì)管理體制。
　�。ㄈ�）強調(diào)集中管理
　　我國以往的證券監(jiān)管體制基本上屬于分散型監(jiān)管體制，許多機構(gòu)和部門以不同方式介入證券市場監(jiān)管，導致監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)交叉，雖然各監(jiān)管機構(gòu)有其專屬職權(quán)，但也有與其他機構(gòu)共享的職權(quán)，權(quán)力與責任的不統(tǒng)一狀況，往往會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和重疊。為了消除分散型監(jiān)管體制的缺陷，提高證券監(jiān)管效率，眾多有識之士提出要建立集中監(jiān)管體制，消除證券委與證監(jiān)會并存，中央管理與地方管理并存的分散管理局面。 在總結(jié)以往證券監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國《證券法》第 7條明確規(guī)定，“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立派出機構(gòu)，按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責”。這一規(guī)定確立了國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)作為我國證券市場集中管理者的地位，克服了國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)多頭管理，各地分別管理的局面，從而為充分發(fā)揮證券市場的融資功能，促進企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理機制，推動社會資源合理配置和流動，奠定了良好的法律基礎(chǔ)。
　　三、國務(wù)院證券監(jiān)管機構(gòu)
　�。ㄒ唬﹪鴦�(wù)院證券監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)
　　《證券法》第7條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理，第166條進一步規(guī)定，“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行”。根據(jù)我國目前監(jiān)管體制的運行狀況，國務(wù)院證券監(jiān)管機構(gòu)即為證監(jiān)會。
　　按照國務(wù)院以往規(guī)定，證監(jiān)會由“專家組成”，并實行“按事業(yè)單位管理”的特殊體制。鑒于此等特殊體制及關(guān)于事業(yè)單位權(quán)限的理論爭議，中國證監(jiān)會設(shè)立之初發(fā)布的有些規(guī)范性文件，是與其他國務(wù)院所屬行政機關(guān)共同發(fā)布的，如《關(guān)于確認會計師、律師及審計師等中介機構(gòu)從業(yè)資格的規(guī)定》；有的則由國務(wù)院證券委轉(zhuǎn)發(fā)下達，如《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)到境外公開發(fā)行股票和上市存在問題的報告》；中國證監(jiān)會有些職權(quán)是由原證券委依照授權(quán)方式作出，如《國務(wù)院證券委員會關(guān)于授權(quán)中國證券監(jiān)督管理委員會查處證券違法違章行為的通知》。
　　對我國證券監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)問題，《證券法》僅表明證監(jiān)會是“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)”，沒有明確究竟屬于國務(wù)院所屬行政單位或事業(yè)單位。對此，《證券法》起草過程中曾有較多討論。根據(jù)《證券法》1993年8月份草案說明，當時曾建議由國務(wù)院設(shè)立證券管理委員會管理證券市場，因為國務(wù)院證券委僅屬于名義上的主管機構(gòu)，不是國務(wù)院部委機構(gòu)，只能起到協(xié)調(diào)作用；且依照《憲法》規(guī)定，非部委機構(gòu)無權(quán)制定“法律、行政法規(guī)、決定、命令、指示和規(guī)章”。同時，證監(jiān)會作為國務(wù)院所屬事業(yè)單位，依照法律也無權(quán)制定法律、行政法規(guī)、決定、命令、指示和規(guī)章等具有普遍約束力的規(guī)范性文件。根據(jù)1993年12月20日《證券法》草案說明，相關(guān)爭論主要是，在建立國務(wù)院證券管理委員會的基礎(chǔ)上，如何妥善處理其權(quán)力過分集中以及如何發(fā)揮地方監(jiān)管職責的問題。1994年6月28日《證券法》草案說明中，依然提出設(shè)立國務(wù)院證券管理委員會，作為全國證券市場的主管機關(guān)，統(tǒng)一管理監(jiān)督全國證券市場，并可在地方設(shè)立證券管理的派出機構(gòu)。1998年10月27日草案說明中，刪去“國務(wù)院證券管理委員會”的提法，改稱“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)”，并維持了1994年6月28日草案關(guān)于派出機構(gòu)及職權(quán)事項的主要內(nèi)容�！蹲C券法》第210條規(guī)定，當事人對證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門處罰決定不服的，可以依法申請復(fù)議，或者依法直接向人民法院提起訴訟。此條款無疑是在確認證券監(jiān)管機構(gòu)具有國務(wù)院所屬行政主管部門的性質(zhì)。
　　上述情況實際意味著，《證券法》規(guī)定的“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)”不是事業(yè)單位，而應(yīng)當是國務(wù)院所屬部委，并具有規(guī)章制定權(quán)。值得注意的是，證監(jiān)會根據(jù)目前規(guī)定，仍屬于國務(wù)院所屬事業(yè)單位。
　　（二）證券監(jiān)管機構(gòu)的職責
　　《證券法》第167條將證券監(jiān)管機構(gòu)的職責作出列舉性規(guī)定，但該條款并非證券監(jiān)管機構(gòu)職責的全部。結(jié)合《證券法》第7、8和167條規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)在對證券市場實施監(jiān)督管理中，履行以下職責：
　　1．規(guī)章規(guī)則制定權(quán)。證券監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)制定和發(fā)布監(jiān)督管理證券市場的規(guī)章和規(guī)則。根據(jù)這一規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)管機構(gòu)與僅“根據(jù)證券委的授權(quán)，擬訂有關(guān)證券市場管理的規(guī)則”的證監(jiān)會明顯不同�！蹲C券法》第172條第1款進一步規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當公開其依法制定的規(guī)章、規(guī)則和管理制度。
　　2．派出機構(gòu)設(shè)立權(quán)。根據(jù)《證券法》第7條第2款規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)可以設(shè)立派出機構(gòu)，按照授權(quán)履行證券管理職責。根據(jù)目前實踐，證監(jiān)會已改變以往按照行政區(qū)域標準設(shè)立派出機構(gòu)的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)而按照經(jīng)濟區(qū)域標準設(shè)立派出機構(gòu)。
　　3．審批權(quán)或核準權(quán)。我國《證券法》對股票發(fā)行采取核準制，對債券發(fā)行采取審批制。鑒于證券監(jiān)管機構(gòu)依法集中統(tǒng)一管理全國證券市場，證券監(jiān)管機構(gòu)對股票和債券發(fā)行，分別享有核準權(quán)和審批權(quán)。
　　4．證券行為之監(jiān)督管理權(quán)。證券監(jiān)管機構(gòu)依法對證券發(fā)行、交易、登記、托管和結(jié)算等行為進行監(jiān)督管理。證券發(fā)行、交易、登記、托管和結(jié)算的概念及相關(guān)問題，見本書相關(guān)內(nèi)容。
　　5．證券行為人之監(jiān)督管理權(quán)。根據(jù)《證券法》，證券監(jiān)管機構(gòu)依法對證券發(fā)行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機構(gòu)、證券投資基金管理機構(gòu)、證券投資咨詢機構(gòu)、資信評估機構(gòu)以及從事證券業(yè)務(wù)的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)的證券業(yè)務(wù)活動，進行監(jiān)督管理�！蹲C券法》在規(guī)定證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)時，有兩點特殊之處：（1）它首次提及“證券投資基金管理機構(gòu)”，但《證券法》未將證券投資基金明確列為調(diào)整對象；（2）它沒有將證券投資者納人證券行為人的范圍，但《證券法》在若干條款中已將證券投資者列人《證券法》調(diào)整之列。
　　6．證券從業(yè)人員之監(jiān)督管理權(quán)。證券監(jiān)管機構(gòu)可以依法制定證券從業(yè)人員的資格標準和行為準則，并依法實施監(jiān)督。
　　7.信息公開之監(jiān)督管理權(quán)。即依法監(jiān)督檢查證券發(fā)行和交易的信息公開情況。有關(guān)監(jiān)管的具體實施，參見本書其他章節(jié)相關(guān)內(nèi)容。
　　8．自律機構(gòu)之監(jiān)督管理權(quán)。《證券法》第8條規(guī)定，“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理”。為了保證自律性管理合乎現(xiàn)行法律與法規(guī)，證券監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)依法對證券業(yè)協(xié)會的活動進行指導和監(jiān)督。
　　9．違法違規(guī)行為之查處權(quán)。證券監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)調(diào)查結(jié)果，可以對證券違法行為作出處罰決定，且該處罰決定應(yīng)當公開。
　　10．法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán)。
　�。ㄈ�）證券監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法措施
　　為了保證證券監(jiān)管機構(gòu)順利履行其法定職責證券監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)采取以下執(zhí)法措施：《證券法》第168條特別規(guī)定
　　1．進人違法行為發(fā)生場所調(diào)查取證。鑒于該條款沒有使用“違法行為地”概念，而采“違法行為發(fā)生地”術(shù)語，故在嚴格意義上，本條款僅指違法行為發(fā)生地或發(fā)生場所，如從事違規(guī)交易的證券公司的營業(yè)場所，不應(yīng)包括違法行為之結(jié)果地。
　　2．詢問當事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人，要求其對與被調(diào)耷有關(guān)的事項作出說明。證券監(jiān)管機構(gòu)在詢問和調(diào)查過程中，當事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人應(yīng)當予以協(xié)助。
　　3．查閱、復(fù)制當事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人的證券交易記錄、登記過戶記錄、財務(wù)會計資料及其他相關(guān)文件和資料；對可能被轉(zhuǎn)移或者隱匿的文件和資料，可以予以封存。值得注意的是，證券交易記錄、登記過戶記錄、財務(wù)會計資料等文件不僅是關(guān)于某種事實的證明文件，而且是財產(chǎn)權(quán)利的載體，證券監(jiān)管機構(gòu)僅得在可能發(fā)生文件轉(zhuǎn)移或隱匿情況下予以封存，但不影響資料和文件的所有權(quán)歸屬。
　　4．查詢當事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人的資金賬戶、證券賬戶，對有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)。此屬關(guān)于“查詢權(quán)”和“凍結(jié)建議權(quán)”的規(guī)定。本條款關(guān)于凍結(jié)建議權(quán)的規(guī)定最為重要。按照規(guī)定，（1）證券監(jiān)管機構(gòu)只具有凍結(jié)建議權(quán)，而無權(quán)對違法資金、證券進行直接凍結(jié)，即證券監(jiān)管機構(gòu)不享有采取強制措施的權(quán)力；（2）凍結(jié)建議權(quán)以證明“轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象”為前提，而不以確知違法行為人將轉(zhuǎn)移或隱匿資金及證券為條件，至于何種情況構(gòu)成存在上述違法行為之跡象，應(yīng)依具體環(huán)境而定；（3）鑒于證券市場流動性強，證券投資風險大，受請求之司法機關(guān)對證券監(jiān)管機構(gòu)的合理申請只需進行形式審查，但無權(quán)拒絕或拖延采取凍結(jié)措施。
　　根據(jù)《證券法》第171條，證券監(jiān)管機構(gòu)依法履行職責時，被檢查、調(diào)查的單位和個人應(yīng)當配合，如實提供有關(guān)文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
　�。ㄋ模┳C券監(jiān)管機構(gòu)及工作人員的特別義務(wù)
　　1．忠于職守義務(wù)。即證券監(jiān)管機構(gòu)工作人員必須忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用自己的職務(wù)便利牟取不正當?shù)睦����！蹲C券法》第205條還就證券監(jiān)管機構(gòu)工作人員違法活動的其他法律責任作出規(guī)定。
　　2．有關(guān)證件的出示義務(wù)。證券監(jiān)管機構(gòu)工作人員在履行職責，進行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，應(yīng)當出示有關(guān)證件。
　　3．商業(yè)秘密的保密義務(wù)。證券監(jiān)管機構(gòu)工作人員在履行職責，進行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，對其所獲得的有關(guān)單位或個人的商業(yè)秘密，負有保密義務(wù)。
　　4．涉嫌犯罪之移送義務(wù)�！蹲C券法》第173條規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)依法履行職責，發(fā)現(xiàn)證券違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當將案件移送司法機關(guān)處理。
　　5．任職之特別限制。為了保證證券監(jiān)管機關(guān)工作人員依法履行職責，保證監(jiān)管工作的公平和公正，《證券法》第173條規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)的工作人員不得在被監(jiān)管的機構(gòu)中兼任職務(wù)。此條款旨在禁止證券監(jiān)管機構(gòu)任何工作人員在任何證券公司、證券交易所、證券業(yè)協(xié)會、證券交易服務(wù)機構(gòu)和其他單位中的任何兼任職務(wù)。我們認為，不應(yīng)將本條款作出限制性解釋，更不得解釋為僅禁止證券監(jiān)管機構(gòu)工作人員在涉嫌從事證券違法違規(guī)的機構(gòu)中擔任職務(wù)，或為從事證券違法違規(guī)活動提供有關(guān)的勞務(wù)和服務(wù)。
　　四、自律性監(jiān)管機構(gòu)
　�。ㄒ唬┳月尚员O(jiān)管的概念和特征
　　自律性監(jiān)管也稱自我管理，與政府監(jiān)管相對應(yīng)，是由特定范圍的組織成員通過制定章程等規(guī)范性文件方式設(shè)立的，憑借組織成員賦予的適當權(quán)力，對組織成員參與證券發(fā)行、交易及相關(guān)活動進行監(jiān)督、檢查和處理的管理性行為。因此，證券自律監(jiān)管屬于證券管理性行為。按照學者解釋，證券管理有動態(tài)和靜態(tài)兩義。在靜態(tài)方面，證券管理主要包括與證券發(fā)行、交易有關(guān)的證券法律制度與公司法律制度、政府對資本的直接控制與分配和外匯管理制度；與證券投資有關(guān)的稅收制度與政策，政府貸款及保證計劃等。在動態(tài)方面，證券管理是指證券市場的管理者的行為及方式。 就證券市場的管理者來說，除包括具有政府職能性質(zhì)的機構(gòu)或準政府職能的機構(gòu)外，各國證券市場均包含其他機構(gòu)實施的自律監(jiān)管。
　　在所有證券市場國家中，自律性監(jiān)管都有其獨立的存在價值。但在不同國家中，自律監(jiān)管機構(gòu)在組織形式、職權(quán)范圍及對政府監(jiān)管的依賴性等方面，明顯存在差異。
　　1．自律性證券管理屬于證券市場參與者的自我管理。自律性管理所強調(diào)的是，證券發(fā)行、交易及相關(guān)活動的參與者，對其自身行為實施的管理與控制。證券交易具有極強的復(fù)雜性和技術(shù)性，這是證券市場需要建立自律管理機制的主要原因。就政府監(jiān)管而言，它可以發(fā)布有關(guān)規(guī)章和規(guī)則對證券市場行為加以規(guī)范，也可以根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定查處證券違法或違規(guī)行為，但其監(jiān)管權(quán)力均來自于法律或法規(guī)之規(guī)定。證券交易的復(fù)雜性和技術(shù)性有多種表現(xiàn)形式，有些證券行為雖不違反國家強制性規(guī)范，但就行業(yè)道德和準則來說，可能是極不正當，或者損害行業(yè)利益的。因此，要保持證券市場的健康發(fā)展，必須注重以自我管理方式規(guī)范證券市場參與者的行為。
　　2．自律性監(jiān)管是自律組織實施的自我監(jiān)管。自律性組織的形態(tài)多種多樣，其中以證券公司自我管理最具有代表性。證券商是證券市場上最重要的中介機構(gòu)，證券管理的最主要內(nèi)容也是對證券商的管理。從體制方面來說，分為證券公司內(nèi)部管理、證券業(yè)自律機構(gòu)的管理以及政府證券管理部門的管理。 可見，自律管理既區(qū)別于政府監(jiān)菅，也不同于證券公司的內(nèi)部管理，而是眾多從業(yè)機構(gòu)彼此之間的自我監(jiān)督和管理體制。
　　3．自律性管理是國家法律認可的管理方式。雖然沒有任何國家否認自律管理的存在價值，但并非任何國家的自律監(jiān)管機構(gòu)都發(fā)揮同樣的作用。國家對自律監(jiān)管的認可程度，取決于諸多因素。首先，國家對自律管理價值的認識程度i凡是政府監(jiān)管不涉足或退出的領(lǐng)域，就是自律監(jiān)管充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域。其次，證券市場的發(fā)育程度。證券市場越發(fā)達，就越需要自律監(jiān)管，甚至越需要范圍廣泛的自律監(jiān)管。再次，證券市場的發(fā)育原因。自由經(jīng)濟推動的證券市場中，自律監(jiān)管的影響力往往大于政府推動型證券市場對自律監(jiān)管的需求。由于上述原因的存在，不同國家的自律監(jiān)管制度就會存在明顯差別。
　�。ǘ�）自律性監(jiān)管的組織形態(tài)
　　證券自律監(jiān)管，是證券市場參與者通過設(shè)立自律組織的方式實現(xiàn)的。各國自律組織名稱有異，但大體上分為證券業(yè)協(xié)會和證券交易所兩大類。
　　1.證券業(yè)協(xié)會
　　證券業(yè)協(xié)會是證券公司或者其他證券業(yè)從業(yè)機構(gòu)或個人依法組成的行業(yè)性協(xié)會。凡是接受和承認證券業(yè)協(xié)會章程，并具有相應(yīng)資格的證券公司和證券從業(yè)機構(gòu)或個人，均得申請成為證券業(yè)協(xié)會的成員。在多數(shù)國家證券法中，都有關(guān)于證券業(yè)協(xié)會或類似機構(gòu)的規(guī)定，美國1934年《證券交易法》在規(guī)定政府監(jiān)管的同時，明確規(guī)定了自律監(jiān)管的地位。根據(jù)該法律，證券清算機構(gòu)和證券經(jīng)紀人兼證券自營商協(xié)會，在向證券交易委員會辦理登記后成立。就目前情況來說，美國全國證券商協(xié)會不僅充當著證券業(yè)協(xié)會的職能，更甚至充當市場組織者職能，以該協(xié)會為基礎(chǔ)而管理的場外交易市場，已成為該協(xié)會的代名詞。我國《證券法》專章規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的設(shè)立、地位和職責等相關(guān)內(nèi)容，并明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會屬于自律性組織。但依照該規(guī)定的實質(zhì)內(nèi)容，證券業(yè)協(xié)會主要是會員之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性機構(gòu)，不具有明顯的自律管理性質(zhì)。
　　2．證券交易所
　　證券交易所是證券業(yè)自我管理的重要形式，在各國證券法中的地位甚至遠遠高于證券業(yè)協(xié)會。從國外證券市場發(fā)展歷史上看，證券交易所是最原始形態(tài)的自律管理機構(gòu)。在有些國家主張自由經(jīng)濟的時期，它幾乎發(fā)揮著管理證券市場的主要職能，甚至政府監(jiān)管機構(gòu)都無法與之抗衡。證券交易所通過制定章程，具體規(guī)定證券交易所會員資格的取得、喪失和轉(zhuǎn)讓等問題，詳細規(guī)定證券交易所成員違法或違反章程時的責任，還通過制定證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則和上市規(guī)則等，規(guī)范證券交易所成員的交易行為。證券交易所往往建立相當穩(wěn)健的內(nèi)部管理機構(gòu)，注重對交易所成員行為的監(jiān)督和管理，以盡力消除可能出現(xiàn)的證券違法違規(guī)行為。但最近20年來，各國證券交易所逐漸與政府監(jiān)管密切配合，各國通過頒布成文法規(guī)范證券交易所的設(shè)立、運營規(guī)則等相關(guān)問題，將證券交易所更深地納入政府監(jiān)管的范疇。
　　除證券業(yè)協(xié)會和證券交易所以外，各國因其特殊體制或傳統(tǒng)，還造就了其他形式的自律性組織，或者賦予某種組織以自律性組織的性質(zhì)。在歐陸體系中，部分金融行業(yè)組織也擔當著證券自律組織的職責。
　�。ㄈ�）自律監(jiān)管的幾個特殊問題
　　1．自律監(jiān)管與政府監(jiān)管的關(guān)系。
　　自律性組織是證券行業(yè)各從業(yè)機構(gòu)利益的代表者，作為追逐商業(yè)利益的機構(gòu)代表者，會帶有某種背離證券法宗旨的傾向。以證券公司為例，它本身是商業(yè)性組織，其參加的自律機構(gòu)也不可避免地具有造福成員利益的動力；但就證券法宗旨及證券市場長遠發(fā)展來說，保護投資者利益并借此吸引其滯留在證券市場，是證券市場的最終歸宿和目的，也是證券法的宗旨。就此而言，妥善處理投資者與證券公司之間的關(guān)系，當然也包括規(guī)范證券自律機構(gòu)的內(nèi)容。所以，證券自律機構(gòu)監(jiān)管著其成員單位的活動，其本身也是政府監(jiān)管的對象，自律監(jiān)管應(yīng)當始終在政府監(jiān)管之下存在和發(fā)揮作用。
　　2．自律規(guī)則的效力問題。
　　有學者提出，“自律準則不是法律，因而不具有法律效力，違反了它不構(gòu)成犯罪或民法上的責任。但是，違反了它同樣會受到相應(yīng)的懲罰，甚至為其他成員所唾棄，最終被逐出證券業(yè)的大門” .如果將自律規(guī)則和國家法律作出簡單對比，兩種規(guī)則間顯然存在重要差別。但不能不承認的是，自律性組織是依照章程或其他組織規(guī)則設(shè)立的，自律組織成員因接受或承認該自律組織規(guī)則而加入該組織；相反，也會因其行為違反該組織規(guī)則受到懲罰，如自律組織有權(quán)依照自律組織章程取消其會員或成員資格。自律組織的章程，在法律上相當于合同或契約。證券自律性組織成員的違反規(guī)則的行為，可視為等同于違約行為；如果自律組織成員認為自律組織的處分失當，可以就所作的處分提出異議，甚至提起相應(yīng)的法律程序。我國《股票條例》第80條規(guī)定，證券經(jīng)營機構(gòu)之間及證券經(jīng)營機構(gòu)與證券交易場所之間因股票的發(fā)行或者交易引起的爭議，應(yīng)由證券委批準設(shè)立或者指定的仲裁機構(gòu)調(diào)解、仲裁�？梢姡�自律��(guī)則確非法律，但也是發(fā)生民事法律后果的依據(jù)。
　　3．我國《證券法》相關(guān)內(nèi)容的簡評
　　我國《證券法》僅規(guī)定證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律性組織，對證券交易所是否為自律性組織問題，沒有作出明確規(guī)定。根據(jù)《證券交易所管理辦法》，證券交易所屬于會員制自律性組織。我們認為，《證券法》沒有吸收《證券交易所管理辦法》的規(guī)定，是立法上的疏漏。首先，我國證券交易所作為會員制事業(yè)單位，其法定職權(quán)中包含了自律管理的內(nèi)容，只有確認其具備自律性組織，才能做到名符其實。其次，證券交易所是各國證券法認可的最主要自律性組織，如果排斥其自律性機構(gòu)的地位，顯然會與其他國家證券法理論發(fā)生沖突與對立。再次，我國現(xiàn)存的兩家證券交易所均接受境內(nèi)上市外資股的上市交易，若否定其具有自律性組織的性質(zhì)，會妨礙兩家證券交易所的國際化發(fā)展。