自建國以來，我國應(yīng)急管理體制應(yīng)對(duì)的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大，其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會(huì)危機(jī)四個(gè)方面。應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式從被動(dòng)的“撞擊-反應(yīng)”式危機(jī)處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評(píng)估的危機(jī)全過程管理。危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機(jī)構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個(gè)依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的危機(jī)管理的新體制初步確立。但在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題。

　　政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題

　　1.指揮部與同級(jí)的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒有劃清、關(guān)系沒有理順

　　議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，關(guān)系不順的問題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦（國務(wù)院應(yīng)急辦）為例：

　　一是在危機(jī)處置過程中，按照中編辦的批復(fù)，國務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國際救援等工作�！笨梢妵鴦�(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的，即：值守應(yīng)急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作。”危機(jī)關(guān)頭履行著臨場(chǎng)指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國務(wù)院副總理，防控指揮部等10個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上也履行著“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責(zé)。

　　二是在常態(tài)工作中，國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各�。▍^(qū)、市）人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作”。防控指揮部的任務(wù)也包括“對(duì)各地防治工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和督促�！彪S著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責(zé)上的沖突可能會(huì)日漸顯露。

　　2．議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的權(quán)威性不足

　　一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。在危機(jī)發(fā)生期間，各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（特別是指揮部）的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的。但是“指揮部”不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動(dòng)，無法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練、儲(chǔ)備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份，某自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部一年只開一兩次會(huì)議，日常業(yè)務(wù)由設(shè)在某部委的辦公室負(fù)責(zé)。

　　二是同級(jí)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足�，F(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會(huì)議制度的情況。例如，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議制度（都設(shè)在地震局）并存，聯(lián)席會(huì)議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個(gè)部門出面協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級(jí)部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢(shì)部門存在相當(dāng)難度。即使副總理擔(dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度�，F(xiàn)有應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，機(jī)構(gòu)之間溝通相對(duì)不足，預(yù)警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對(duì)合力。

　　3．一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)區(qū)別較大

　　有一些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)承擔(dān)的是政府常態(tài)工作。例如國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)、國務(wù)院血吸蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。絕大部分部際聯(lián)席會(huì)議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會(huì)議的工作職責(zé)是“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計(jì)劃和階段性任務(wù)并組織落實(shí)；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項(xiàng)；組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)；研究煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。”按照國務(wù)院的批復(fù)，聯(lián)席會(huì)議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期（大多為每年或者每半年一次，個(gè)別為每季度）或者不定期召開會(huì)議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題。以會(huì)議紀(jì)要形式記錄議定事項(xiàng)，經(jīng)與會(huì)單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報(bào)國務(wù)院。各成員單位按照部門職能分別落實(shí)。對(duì)難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報(bào)上級(jí)決定。但個(gè)別部際聯(lián)席會(huì)議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民的機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議。按照《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動(dòng)境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置工作。”

　　領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)和部際聯(lián)席會(huì)議制度的分類不清、職能不統(tǒng)一，因此不能僅從機(jī)構(gòu)的名稱推斷其職能。政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。

　　4．各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮

　　從目前現(xiàn)狀來看在30個(gè)�。▍^(qū)、市）級(jí)應(yīng)急辦中，有正廳級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副廳級(jí)13個(gè)，正處級(jí)10個(gè)。在20個(gè)正、副廳級(jí)應(yīng)急辦中，13個(gè)應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個(gè)應(yīng)急辦主任為專職。10個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專職。除應(yīng)急辦的級(jí)別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應(yīng)急辦的編制、級(jí)別不同仍然是表面現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上。應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分大致有如下三種情況：

　　一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。多數(shù)�。▍^(qū)、市）政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)；在應(yīng)急辦（或辦設(shè)處室）上加掛值班室的牌子；應(yīng)急辦承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用�！庇械淖屨�府辦公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān)。有的應(yīng)急辦承擔(dān)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承擔(dān)這些日常職責(zé)有利于接近政府領(lǐng)導(dǎo)同志工作，掌握信息，占有應(yīng)急資源，強(qiáng)化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力。

　　二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離。例如浙江、四川兩省的應(yīng)急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔(dān)。深圳市應(yīng)急辦完全脫離了辦公廳業(yè)務(wù)工作，與辦公廳享有平級(jí)的待遇，但對(duì)于全面掌握市政府領(lǐng)導(dǎo)工作的情況、信息和動(dòng)態(tài)打了折扣，干部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權(quán)威性受影響。

　　三是應(yīng)急辦的職責(zé)過寬，影響應(yīng)急辦履行其基本職責(zé)。例如北京市應(yīng)急辦將協(xié)調(diào)和指揮、調(diào)度權(quán)集于一身，削弱了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原有的指揮、調(diào)度和處置職能，應(yīng)急辦卻忙得不可開交。

　　綜上所述，應(yīng)急辦各項(xiàng)工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進(jìn)一步摸索和調(diào)整。但由于上述問題的存在，協(xié)調(diào)、樞紐職能的定位出現(xiàn)差距。首先，縱向上存在著信息報(bào)告上不夠及時(shí)、準(zhǔn)確和全面，遲報(bào)、漏報(bào)和瞞報(bào)問題仍然存在，不利于國務(wù)院及相關(guān)主管部門及時(shí)掌握情況，部署開展相關(guān)處置工作，對(duì)各地區(qū)、各部門信息報(bào)告情況的通報(bào)和責(zé)任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應(yīng)急辦限于人手少等原因，往往應(yīng)付于信息接報(bào)、上傳下達(dá)，與有關(guān)部門、應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。有時(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)將政策上沒人管的、部門管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng)急辦，使應(yīng)急辦工作往往處于超負(fù)荷的溢出狀態(tài)。

　　完善應(yīng)急管理行政體制的基本思路

　　為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發(fā)事件和危機(jī)事件帶來的沖擊和損失的目標(biāo)，我們?cè)诜治霈F(xiàn)行體制問題、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善應(yīng)急管理行政體制的思路。完善應(yīng)急管理行政體制應(yīng)該堅(jiān)持這樣的基本原則：預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合；注重效率；有利協(xié)調(diào)；循序漸進(jìn)�；�本思路是加��(qiáng)和完善一個(gè)應(yīng)急辦協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的綜合應(yīng)急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應(yīng)急管理行政體制的逐步完善和及時(shí)調(diào)整（增減）。這也是從其他國家應(yīng)急體制建設(shè)中取得的經(jīng)驗(yàn)。

　　1．政府應(yīng)急辦與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重，避免交叉，分工明確協(xié)調(diào)互補(bǔ)

　　以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主體、依托專業(yè)部門的應(yīng)急管理反應(yīng)機(jī)制已經(jīng)比較成熟。這是當(dāng)前我國政府職能分工的實(shí)際。充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，有助于實(shí)現(xiàn)行政成本最小化和行政效率最大化目標(biāo)。要加強(qiáng)和鞏固議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在危機(jī)中的統(tǒng)一指揮和應(yīng)急處置職能，要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在事前的協(xié)調(diào)能力不足問題，以確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán)。但是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒有涵蓋所有的危機(jī)，在危機(jī)處置中的職責(zé)參差不齊，在危機(jī)預(yù)防和善后處理方面缺少權(quán)威性，設(shè)立應(yīng)急辦是必要的。應(yīng)急辦尤其應(yīng)該致力于發(fā)揮自己在危機(jī)預(yù)防和善后處理中的權(quán)威性，還應(yīng)該致力于管理目前沒有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的危機(jī)，必要時(shí)可以協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接處置。應(yīng)急辦的設(shè)立不能替代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不能另起爐灶，不能重復(fù)建設(shè)。中央編辦關(guān)于設(shè)立國務(wù)院應(yīng)急辦的批復(fù)中對(duì)應(yīng)急辦的職能規(guī)定是恰如其分的。國務(wù)院應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應(yīng)該明確和完善。要以中編辦的批復(fù)精神為依據(jù)，進(jìn)一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。在常態(tài)由應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)施應(yīng)急管理；在危機(jī)時(shí)刻由指揮部行使指揮和處置權(quán)，或者按照預(yù)案處置危機(jī)。

　　2．各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室（應(yīng)急辦）應(yīng)當(dāng)逐步完善和加強(qiáng)

　　隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化，應(yīng)急行政管理的重要性日益增強(qiáng)，行政資源需要及時(shí)重新分配并適當(dāng)向應(yīng)急行政體制傾斜。把應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位、讓其承擔(dān)日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會(huì)矮化應(yīng)急管理職能，削弱政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性事件的能力。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和潛在危機(jī)不一樣，各地的應(yīng)急行政管理體制也可以有所不同，對(duì)編制、級(jí)別等行政資源的分配也不宜做出硬性規(guī)定，而應(yīng)該讓各地各級(jí)政府自行決定。但各級(jí)政府應(yīng)急辦人員編制要充實(shí)、落實(shí)，級(jí)別應(yīng)該明確。為了提高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力，國際上常見的做法是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別作適當(dāng)?shù)奶嵘�。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多災(zāi)害是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國界的，也是難以預(yù)測(cè)和控制的。專業(yè)處置機(jī)構(gòu)的職責(zé)不可能涵蓋所有潛在的危機(jī)。國務(wù)院應(yīng)急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應(yīng)急工作有向應(yīng)急辦集中的趨勢(shì)，應(yīng)急辦協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接處置危機(jī)的工作量增加，各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大，保證國務(wù)院應(yīng)急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個(gè)級(jí)別較高的辦事機(jī)構(gòu)是必要的。

　　3．應(yīng)急辦的設(shè)置應(yīng)依托于該級(jí)政府的辦公廳

　　我國應(yīng)急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力，而目前各級(jí)政府都以辦公廳作為其協(xié)調(diào)樞紐，依托辦公廳設(shè)置應(yīng)急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性、低成本，同時(shí)由于貼近危機(jī)發(fā)生時(shí)作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦，有利于提高應(yīng)急工作的效率。中央編辦明確規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)急辦“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各�。▍^(qū)、市）人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作”，“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”。這些職能的履行和發(fā)揮與其機(jī)構(gòu)設(shè)在政府辦公廳是緊密相關(guān)的。另外，與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應(yīng)急辦隨時(shí)對(duì)危機(jī)源、應(yīng)急資源有準(zhǔn)確的把握，增強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)系，提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威性。假如政府應(yīng)急辦與該級(jí)政府辦公廳分設(shè)，那么即便給予應(yīng)急辦較高的級(jí)別、配備較強(qiáng)的干部和較多的人員，由于實(shí)際上形成了兩個(gè)貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和沖突難以避免。應(yīng)急辦平時(shí)工作的權(quán)威性會(huì)打折扣，進(jìn)而影響常態(tài)管理與應(yīng)急管理的有效切換。

　　4．對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行分類，進(jìn)一步明確應(yīng)急行政管理體制的邊界

　　有必要按照與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)度對(duì)25個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度作合理的分類和調(diào)整。與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)該納入應(yīng)急管理行政體制，增強(qiáng)與應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)能力，由應(yīng)急辦聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)；其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議則應(yīng)該明確歸為政府的常態(tài)管理體制，由辦公廳(室)內(nèi)的其他部門聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。