在我國構(gòu)建“和諧、可持續(xù)發(fā)展”的社會中， 養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建是其中必不可少的一部分。養(yǎng)老保險體系保障了退休人群的生活， 有利于社會的和諧、穩(wěn)定， 然而， 養(yǎng)老保險覆蓋面廣、成本高，在許多國家已經(jīng)成為公共財政的一大負(fù)擔(dān)。在我國， 光憑征繳養(yǎng)老保險稅的收入并不能滿足養(yǎng)老保險支出，財政每年都必須向養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補(bǔ)貼，并且這種補(bǔ)貼還在逐年增長。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都不得不面對這一世界性難題。

　　中國的養(yǎng)老金制度在經(jīng)歷了一系列的改革之后，以企業(yè)為主的養(yǎng)老金制度完成了向社會化的轉(zhuǎn)變，初步形成了以企業(yè)和個人繳費結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保障體系。中國的養(yǎng)老金制度表面上采取了混合養(yǎng)老金制度的形式，但是由于歷史積累的巨大養(yǎng)老金隱形債務(wù)，迫使個人賬戶資金被挪用，形成了大量的名義賬戶，實質(zhì)上沒有按照混合制度的養(yǎng)老金制度運作。這種以名義個人賬戶和社會統(tǒng)籌為標(biāo)志的養(yǎng)老金制度存在較大的缺陷。

　　目前中國養(yǎng)老金制度存在的缺陷

　　養(yǎng)老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失

　　再分配功能是養(yǎng)老金制度的一個重要功能，我國養(yǎng)老金制度雖然實際上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但并沒有起到應(yīng)有的再分配功能。

　　這是因為改革開放后我國由于把精力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過分強(qiáng)調(diào)效率，忽視了社會公平，走上了一條強(qiáng)化效率弱化公平的道路。中國經(jīng)過了改革開放后，貧富差距日益擴(kuò)大，中國的基尼系數(shù)1991年為0.282，到2000年已達(dá)0.458，增長幅度較大，目前已經(jīng)超過國際公認(rèn)的警戒線0.41。中國養(yǎng)老金制度沒有起到縮小收入差距的功能，相反存在逆向補(bǔ)償?shù)膬A向。

　　就城鎮(zhèn)居民來講，根據(jù)國家統(tǒng)計局1995年對2.5萬戶居民的調(diào)查，富裕戶得到的養(yǎng)老金待遇與貧困戶的相差4.2倍，加上醫(yī)療保險和住房等方面的補(bǔ)貼，貧富差距進(jìn)一步加大。經(jīng)過二次再分配，我國居民收入的差距是加大了而不是縮小了。這說明包括養(yǎng)老金制度在內(nèi)的我國的社會保障體制原則和制度設(shè)計上存在問題，再分配功能沒有得到正確的體現(xiàn)。

　　養(yǎng)老金制度再分配效應(yīng)的缺失對經(jīng)濟(jì)增長的影響

　　從公平角度看，過大的貧富差距、未來老年生活的不安全感和一部分人當(dāng)前生活的陷入困境，部分地傷害了社會公平感和改革所依賴的社會共識基礎(chǔ)。從效率角度看，貧富差距的擴(kuò)大和對于養(yǎng)老金制度改革的不確定性，尤其是對將來老年生活的不安全感，已對居民消費起到抑制作用，于是消費者花錢更少而存錢更多。這些造成了中國國內(nèi)需求不足和經(jīng)濟(jì)增長更多的依賴對外出口，強(qiáng)化了中國經(jīng)濟(jì)的脆弱性。一旦中國的對外出口面臨波動，將會導(dǎo)致國內(nèi)市場供應(yīng)的增加和商品價格的下降。屆時很多養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的國有企業(yè)財務(wù)狀況就會惡化，反過來又使國有企業(yè)改革更加緊迫。國有企業(yè)改革帶來更多的工人下崗和消費信心的進(jìn)一步削弱，從而更加不利于經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。

　　養(yǎng)老金收支赤字問題

　　中國的養(yǎng)老金基金正面臨出現(xiàn)赤字的問題，造成這一問題的一個重要原因是中國特殊的人口問題。從2001年開始，中國老齡化人口的增長持續(xù)加大。據(jù)測算，2001年中國年齡在65歲以上的人口占總?cè)丝诘?%，而40年后這一比率可能會達(dá)到20%。這一特征導(dǎo)致養(yǎng)老金的支出不斷加大。在人口老齡化的同時，由于中國政府實行的計劃生育政策，使得人口生育率從本世紀(jì)六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大約2%。根據(jù)測算，今后25年的生育率基本保持不變。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制度本身的代際再分配特征是從工作的一代向上一代再分配養(yǎng)老金。進(jìn)入人口老齡化社會，工作一代的人口減少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已經(jīng)不能為退休一代人提供足夠的養(yǎng)老金，保障他們的生活水平。

　　造成養(yǎng)老金收支赤字的另外一個原因是基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次偏低， 由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調(diào)劑使用，就嚴(yán)重制約了基本養(yǎng)老保險基金調(diào)劑功能的發(fā)揮。由此所帶來的問題是：各地區(qū)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金結(jié)余與赤字并存，財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計，2000年中央財政用于基本養(yǎng)老赤字的補(bǔ)貼已達(dá)300億元。這種補(bǔ)貼還會造成新的不平衡：支付標(biāo)準(zhǔn)高、赤字大的地區(qū)，往往可以從中央政府獲得較多的補(bǔ)貼；而支付標(biāo)準(zhǔn)低、赤字小的地區(qū)，則從中央政府獲得補(bǔ)貼卻較少。

　　養(yǎng)老金制度的再分配效應(yīng)和儲蓄功能混同

　　國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中提出了“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同承擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的原則，確立了養(yǎng)老金制度的個人賬戶的儲蓄功能。

　　養(yǎng)老金制度實行部分積累，實現(xiàn)再分配和儲蓄功能的具體操作方式是：為每個職工設(shè)立一個個人賬戶，實行個人和企業(yè)共同繳費；企業(yè)的繳費一部分歸為社會統(tǒng)籌，另一部分記入個人賬戶。但是由于在養(yǎng)老金制度改革過程中沒有具體規(guī)定對已經(jīng)退休和臨近退休的老年職工的養(yǎng)老金安排，他們在過去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金繳費積累，所以他們無法憑借現(xiàn)在的個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。于是在實際操作中就不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老金制度中的繳費進(jìn)行支付，這樣就會破壞了現(xiàn)在個人賬戶養(yǎng)老金的儲蓄和積累。這種分配和儲蓄功能的混同，同時又降低個人和企業(yè)對于繳費的激勵，造成了大量的養(yǎng)老金繳費的逃避。

　　繳費率偏高直接影響居民的現(xiàn)期消費

　　目前世界各國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費率一般為10%，國際警戒線為20%。按國務(wù)院1997年頒發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，我國企業(yè)總的繳費比例一般不得超過20%，職工自己向個人賬戶繳費的比例從4%起步，以后每兩年提高1個百分點，最終達(dá)到8%；企業(yè)向職工個人賬戶劃入的比例隨著職工個人繳費比例的提高而相應(yīng)下降，即由最初的7%下降到最終的3%。企業(yè)和個人向個人賬戶繳費比例之和應(yīng)達(dá)到11%。在實際中，由于企業(yè)參保率不高和轉(zhuǎn)制成本沒有落實等原因，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，社會養(yǎng)老保險的收入不能滿足其支出的需要。許多地區(qū)不得不提高參保企業(yè)的繳費率，致使國有企業(yè)的繳費率居高不下。

　　目前，我國企業(yè)的平均繳費率為23%，高于世界平均水平1.3個百分點，高于國際警戒線三個百分點。30個省、市、區(qū)中，平均繳費率在20%以上的有24個，超過25%的有5個省市。繳費率偏高必然導(dǎo)致職工收入增長速度放慢，從而會直接影響居民的現(xiàn)期消費。1994年我國全部職工工資增長速度曾高達(dá)35.4%，1995年和1996年分別為12.7%和12.1%，但1997年以后，我國職工工資增長速度急劇下降為3.6%，1998年進(jìn)一步下降為0.2%。

　　相關(guān)改革思路

　　當(dāng)前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式，可以說是一種難以令各個階層、各個方面滿意的模式：政府承擔(dān)了過大的財政成本；企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)太大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的權(quán)益得不到保障；在職職工也需要承擔(dān)很沉重的社會保障成本。因此，這一制度模式必須進(jìn)行改革和完善。重新規(guī)劃和設(shè)計新型養(yǎng)老保險制度，我們不能忽略現(xiàn)實國情和曾經(jīng)的經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，改革應(yīng)把握以下的原則：

　　第一，基本養(yǎng)老保險制度的再改革不是對現(xiàn)行制度的全盤否定，而是在其基礎(chǔ)之上所實施的制度修正，現(xiàn)行制度向未來制度的這種平滑過渡，有助于保證現(xiàn)行制度對受保人所作的先期承諾以及其中重要的制度參數(shù)在未來制度中得以連續(xù)。第二，鑒于我國國情，未來的養(yǎng)老保險制度在相當(dāng)長時期內(nèi)還會是多層次或者多支柱的體制，新的制度應(yīng)該在包括一個強(qiáng)制性的全國基本養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)將自主部分設(shè)計得更有彈性，以滿足不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至不同階層的特殊需要。第三，未來的養(yǎng)老保險制度安排要同時包含再分配、儲蓄和保險的功能。未來的保險制度將包括多層次或者多支柱的制度結(jié)構(gòu)，而各個不同的制度結(jié)構(gòu)可能只是負(fù)責(zé)其中的一項功能。這種通過功能分解以安排養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)的做法正在成為國際范圍內(nèi)養(yǎng)老保險制度改革的新趨向。

　　構(gòu)建養(yǎng)老保險的三根支柱

　　未來的養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)包括三個層次或三根支柱，它們分別是：

　　第一層次――將現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌基金部分獨立出來，使其成為一個由中央政府直接管理的公共養(yǎng)老保險計劃。該計劃是一個規(guī)定受益額但工資替代率較低的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃，建議采用工薪稅融資并由財政部管理。由于公共養(yǎng)老保險計劃是純粹的政府行為，因此其管理費用要來源于財政預(yù)算。

　　第二層次――將現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶基金部分獨立出來，使其成為由政府監(jiān)管、強(qiáng)制性的、規(guī)定繳費額的養(yǎng)老保險計劃，我們稱之為繳費性養(yǎng)老保險計劃。繳費性養(yǎng)老保險計劃的治理結(jié)構(gòu)是多個相對獨立的養(yǎng)老保險基金會，可以考慮將現(xiàn)在省一級社會保險行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)的投資營運機(jī)構(gòu)改造成為由政府監(jiān)管的養(yǎng)老保險基金會。

　　第三層次――自愿的個人儲蓄和個人投保，以及企業(yè)開辦的職業(yè)年金計劃。由于這一層次計劃屬于微觀主體的自愿行為，故稱其為補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃。

　　以上三個層次的養(yǎng)老保險計劃可以達(dá)到將再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機(jī)地結(jié)合在一個共同養(yǎng)老保險制度之中的目的。

　　擴(kuò)大養(yǎng)老社會保險覆蓋面

　　在現(xiàn)階段，非正式就業(yè)者與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會保險體系接軌存在一定困難。鑒于目前實際狀況，決定了我們擴(kuò)大養(yǎng)老社會保險必然要經(jīng)歷多元化制度安排的漫長過渡。出于中國國情的需要來探討新的思路，筆者認(rèn)為，以下步驟不失為可行方案。

　　1.分層保障。分層保障是將各類國有部門的職工進(jìn)行分層，按照他們的需要提供相應(yīng)的社會保障。例如，當(dāng)前對于農(nóng)民工來說，最迫切的是盡快確立工傷保險制度。而那些長期在城市國有部門工作的人員，工齡長且工作穩(wěn)定，對于這層人員，養(yǎng)老社會保險的實行則是完全必要也是完全可行的。

　　2.分類保障。對非正式部門職工群體實施養(yǎng)老保險，要對其進(jìn)行分類，從而制定不同的保險方案。例如，憑借自己的技術(shù)和資金進(jìn)行個體經(jīng)營，政府應(yīng)給予享受相當(dāng)于本市居民、較為正規(guī)的社會保障待遇。對于經(jīng)常處于流動狀態(tài)無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，管理難度最大，對其就要實行更為靈活的方案。

　　3.分地區(qū)保障。根據(jù)勞動經(jīng)濟(jì)理論的原則，勞動力流動的主要誘因是資源和收入的差異。例如，大量的農(nóng)民工主要是集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市及省市，這就為我們分地區(qū)逐步實施對農(nóng)民工的社會保障創(chuàng)造了條件，可先在這些地區(qū)開始對農(nóng)民工試行社會保障。

　　4.靈活機(jī)動的社會保險政策。對非正式部門職工一定要實施靈活的養(yǎng)老社會保險政策并使其更具有可操作性。例如，①社會保險的繳費基數(shù)可選擇性，②繳費形式多樣性，③允許暫停并補(bǔ)繳保險費等等。

　　充分發(fā)揮政府在社會保障中的再分配功能

　　社會保障是一種再分配制度，它追求的是公平或至少是某種程度的公平，是政府干預(yù)市場分配結(jié)果的一個手段。現(xiàn)代政府的主要職能或活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務(wù)或滿足人民的生活需要這一目標(biāo)展開的。那么，政府究竟應(yīng)該如何正確發(fā)揮其再分配的功能呢？

　　首先，應(yīng)正確處理再分配功能與儲蓄的作用，通過個人儲蓄功能的加強(qiáng)減輕政府在再分配上的負(fù)擔(dān)。

　　其次，應(yīng)堅持適度再分配的理念和政策，使保障水平同經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)。

　　第三，要發(fā)揮政府在財政政策方面的再分配功能，加大政府對社會保障轉(zhuǎn)移支付的力度。

　　最后，確立政府在社會福利中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和法律監(jiān)控作用。

　　推進(jìn)養(yǎng)老保險制度一體化

　　1.社會保障制度的一體化需要明確的幾點原則

　　首先關(guān)于社會保障的定位。市場經(jīng)濟(jì)體制是一種能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)則是實現(xiàn)人的自由和全面的發(fā)展。因此，社會保障的性質(zhì)應(yīng)是滿足人權(quán)發(fā)展的需要。尊重人的基本權(quán)利，維護(hù)人的尊嚴(yán)，按照以人為本的保障原則，根據(jù)人的各種動態(tài)、生存狀況設(shè)計相關(guān)的保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)及保障體制，使社會保障貫穿勞動者的一生。這應(yīng)該是我們社會保障政策制定的出發(fā)點。否則，我們的政策目標(biāo)就會不協(xié)調(diào)。

　　其次，保持政策的連續(xù)性，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)和人口條件在長期內(nèi)可能發(fā)生的變化。同時，還要在有關(guān)技術(shù)方面加強(qiáng)其科學(xué)性。

　　2.在推進(jìn)社會保障制度一體化過程中政府應(yīng)關(guān)注的兩個問題

　　(1)向財政的部分統(tǒng)一轉(zhuǎn)化。雖然國務(wù)院在20世紀(jì)90年代中期就已要求省級統(tǒng)籌，但現(xiàn)在大多數(shù)赤字的彌補(bǔ)仍舊依靠中央政府。中央政府對地方赤字的負(fù)責(zé)將會統(tǒng)一不同區(qū)域的繳費率，使賬戶能積累起來。但它面對著兩個重要的政治經(jīng)濟(jì)障礙：第一，中央必須擁有必要的財富，它不可避免地要將收入從高增長地區(qū)轉(zhuǎn)移到低增長地區(qū)，而利益受損者會有抵制行為；第二，養(yǎng)老保險的管理仍舊是地方的責(zé)任，盡管財政上越來越統(tǒng)一。因此，就目前的情況來看，養(yǎng)老保險的管理雖仍在地方，但中央政府應(yīng)逐漸承擔(dān)起更多的責(zé)任。

　　(2)提高統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次過低己成為目前社會保障體制健康發(fā)展、體現(xiàn)全體勞動者享受社會保障公平公正原則的桎梏，統(tǒng)籌層次難以提高根源于財政分灶和社保分割的管理體制。在目前全國統(tǒng)籌條件不成熟的情況下，我們可以嘗試把社會統(tǒng)籌分為國家級統(tǒng)籌和地方(省)級統(tǒng)籌兩部分，即實行分級統(tǒng)籌的體制。

　　3.一元化目標(biāo)，多元化過渡――目標(biāo)與現(xiàn)實的矛盾

　　社會保障制度的一體化無疑是實現(xiàn)公正的收入再分配的最優(yōu)模式，但中國社會的多元化又造成了社會保障問題，是一個異常復(fù)雜的特殊問題。在目前的經(jīng)濟(jì)狀況下，把社會各層、各類勞動者全部納入一個統(tǒng)一的社會保障體系之中是不現(xiàn)實的，因為無論從國家財政的承受能力還是目前的制度安排都還不具備相應(yīng)的條件。因此，一元化的制度安排只能作為我國社會保障制度的一個長期發(fā)展目標(biāo)。目前較為實際又可行的辦法就是，根據(jù)各階層勞動者的需求與目前的條件，按照分層保障的原則來提供社會保障。