第五節(jié)  證券公開發(fā)行的審核程序
　　證券發(fā)行有公開發(fā)行與非公開發(fā)行兩種，《證券法》僅就證券公開發(fā)行審核程序作出規(guī)定。根據(jù)《證券法》第10條“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門核準(zhǔn)或者審批”的規(guī)定，在證券公開發(fā)行審核問題上，我國(guó)兼采核準(zhǔn)制和審批制。其中，股票發(fā)行由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，公司債券發(fā)行由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門審批。
　　一、股票公開發(fā)行的核準(zhǔn)程序
　　我國(guó)《公司法》規(guī)定股份公司采取設(shè)立特許制，加之采取股票發(fā)行額度制度 （或稱“發(fā)行指標(biāo)”），故我國(guó)以往證券實(shí)踐中，獲準(zhǔn)公開發(fā)行股票須經(jīng)過預(yù)選程序和核準(zhǔn)程序兩個(gè)階段�！蹲C券法》實(shí)施前，我國(guó)企業(yè)普遍面臨資金短缺狀況，為合理調(diào)劑資金供求關(guān)系，股票發(fā)行人須首先獲得股票公開發(fā)行額度。預(yù)選程序是旨在初步落實(shí)股票發(fā)行額度的特殊程序。它對(duì)于提高企業(yè)（即股票發(fā)行人）申報(bào)材料的審查效率，節(jié)約企業(yè)股份制改造成本，避免企業(yè)股份制改造出現(xiàn)偏差，具有一定的意義。它基本屬于行政性審批程序，在地方人民政府或國(guó)務(wù)院主管部門主持下完成；它具有初步審查和推薦性質(zhì)，賦予地方或國(guó)務(wù)院主管部門對(duì)股票發(fā)行人的推薦權(quán)。它具有行政程序?qū)傩�，但與地方政府或中央主管機(jī)關(guān)的行政行為有所不同。
　　《證券法》實(shí)施后，證監(jiān)會(huì)對(duì)是否應(yīng)取消預(yù)選程序的問題，尚未作出明確解釋。根據(jù)實(shí)踐做法，地方企業(yè)或中央企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行A股股票時(shí)，依然要首先取得省級(jí)人民政府或者中央主管機(jī)關(guān)的同意或推薦。對(duì)于申請(qǐng)發(fā)行B股的企業(yè)來說，根據(jù)證監(jiān)會(huì)1999年5月19日發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)發(fā)行B股有關(guān)問題的通知》第二項(xiàng)的規(guī)定，必須經(jīng)有關(guān)省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門同意后，應(yīng)按照有關(guān)要求，向中國(guó)證監(jiān)會(huì)報(bào)送B股發(fā)行申請(qǐng)材料。無(wú)論A股或者B股股票發(fā)行，依然要履行預(yù)選程序，但預(yù)選程序不以分配股票發(fā)行額度為內(nèi)容，滿足產(chǎn)業(yè)政策要求是預(yù)選程序的核心。
　　《證券法》對(duì)股票發(fā)行核準(zhǔn)程序作出具體規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，核準(zhǔn)制度主要包括以下制度：
　　（一）核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)
　　根據(jù)《證券法》規(guī)定，股票發(fā)行由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)。按照現(xiàn)行體制，該機(jī)構(gòu)指中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。根據(jù)《證券法》第14條規(guī)定，證監(jiān)會(huì)設(shè)發(fā)行審核委員會(huì)，依法審核股票發(fā)行申請(qǐng)。發(fā)行審核委員會(huì)由證監(jiān)會(huì)的專業(yè)人員和所聘請(qǐng)的該機(jī)構(gòu)外的有關(guān)專家組成。這種核準(zhǔn)體制與我國(guó)數(shù)年以來確立的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)體制是相吻合的。
　�。ǘ�）審核程��
　　證監(jiān)會(huì)以往采取初審和復(fù)審二次核準(zhǔn)程序。初審是由證監(jiān)會(huì)工作人員主持進(jìn)行的初步審查。股票發(fā)行申請(qǐng)?jiān)讷@得省級(jí)人民政府或者中央主管機(jī)關(guān)審批和推薦后，應(yīng)當(dāng)首先報(bào)請(qǐng)證監(jiān)會(huì)并由證監(jiān)會(huì)發(fā)行部工作人員（預(yù)審人）進(jìn)行初步審查。初審過程中，證監(jiān)會(huì)發(fā)行部將就股票發(fā)行申請(qǐng)文件及相關(guān)事項(xiàng)提出反饋意見，包括對(duì)申請(qǐng)文件的完整性、真實(shí)性以及其他方面的問題進(jìn)行調(diào)查、查詢和對(duì)證。一般情況下，股票發(fā)行人將根據(jù)該等反饋意見對(duì)其申請(qǐng)文件作出補(bǔ)充、修改和調(diào)整。經(jīng)補(bǔ)充、修改和調(diào)整后的股票發(fā)行申請(qǐng)文件，應(yīng)當(dāng)通過省級(jí)人民政府或中央主管機(jī)關(guān)再次報(bào)送證監(jiān)會(huì)。
　　復(fù)審是在證監(jiān)會(huì)發(fā)行部初審?fù)ㄟ^后，由抽選專家組成的發(fā)行審查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)審委）工作組以投票方式作出復(fù)審決定。發(fā)審委是證監(jiān)會(huì)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，下設(shè)兩個(gè)工作組。每個(gè)工作組由10名專家組成，以抽簽方式?jīng)Q定對(duì)具體發(fā)行申請(qǐng)的復(fù)審權(quán)。發(fā)審委工作組按照少數(shù)服從多數(shù)原則和方式作出發(fā)行審核決議。每位委員具有同等的投票權(quán)，但票數(shù)相等的情況下，召集人有投決定票的權(quán)利。發(fā)審委工作組投票作出復(fù)審決議后，應(yīng)出具復(fù)審意見書，并由證監(jiān)會(huì)主席或副主席簽發(fā)。
　　根據(jù)以往規(guī)定戶審核時(shí)間從證監(jiān)會(huì)受理的第二個(gè)工作日計(jì)起，共計(jì)不超過 20個(gè)工作日，但應(yīng)從該20個(gè)工作日中扣除調(diào)查、查詢和對(duì)證等工作而花費(fèi)的時(shí)間。依照《證券法》第16條第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理證券發(fā)行申請(qǐng)文件之日起三個(gè)月內(nèi)作出決定；不予核準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)作出說明。
　�。ㄈ�）��(bào)送文件及格式
　　證券發(fā)行申請(qǐng)人必須向國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提交公司法規(guī)定的申請(qǐng)文件和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的有關(guān)文件。根據(jù)《股票條例》第13、14條的規(guī)定，申請(qǐng)公開發(fā)行股票時(shí)，應(yīng)當(dāng)向證監(jiān)會(huì)報(bào)送以下文件：
　�。�1）申請(qǐng)報(bào)告；
　�。�2）發(fā)起人會(huì)議或者股東大會(huì)同意公開發(fā)行股票的決議；
　�。�3）批準(zhǔn)設(shè)立股份有限公司的文件；
　　（4）工商行政管理部門頒發(fā)的股份有限公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者股份有限公司籌建登記證明；
　　（5）公司章程或者公司章程草案；
　�。�6）招股說明書；
　�。�7）資金運(yùn)用可行性報(bào)告，需要國(guó)家提供資金或者其他條件的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提供國(guó)家有關(guān)部門同意固定資產(chǎn)投資立項(xiàng)的批準(zhǔn)文件；
　�。�8）經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的公司近三年或者成立以來的財(cái)務(wù)報(bào)告和由二名以上注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其所在事務(wù)所簽字、蓋章的審計(jì)報(bào)告；
　�。�9）經(jīng)二名以上律師及其所在事務(wù)所就有關(guān)事項(xiàng)簽字、蓋章的法律意見書；
　�。�10）經(jīng)二名以上專業(yè)評(píng)估人員及其所在機(jī)構(gòu)簽字、蓋章的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，經(jīng)二名以上注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其所在事務(wù)所簽字、蓋章的驗(yàn)資報(bào)告；涉及國(guó)有資產(chǎn)的，還應(yīng)提供國(guó)有資產(chǎn)管理部門出具的確認(rèn)文件；
　�。�11）股票發(fā)行承銷方案和承銷協(xié)議；
　�。�12）地方政府或者中央企業(yè)主管部門要求報(bào)送的其他文件；
　�。�13）地方政府或者中央企業(yè)主管部門批準(zhǔn)發(fā)行申請(qǐng)的文件；
　�。�14）證監(jiān)會(huì)要求報(bào)送的其他文件。
　　為便于股票發(fā)行申請(qǐng)和審核，中國(guó)證監(jiān)會(huì)于1996年12月26日發(fā)布《申請(qǐng)公開發(fā)行股票公司報(bào)送材料的標(biāo)準(zhǔn)格式》，詳細(xì)規(guī)定了發(fā)行申請(qǐng)材料的紙張、封面及份數(shù)，并對(duì)發(fā)行申請(qǐng)材料目錄作出規(guī)定。該標(biāo)準(zhǔn)格式規(guī)定，向地方政府或中央企業(yè)主管部門及中國(guó)證監(jiān)會(huì)報(bào)送材料的，均應(yīng)遵守該標(biāo)準(zhǔn)格式的要求。
　　二、公司債券公開發(fā)行的審批程序
　　根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，公司債券和其他企業(yè)債券的發(fā)行審批機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門，但依照《可轉(zhuǎn)換公司債券管理暫行辦法》，可轉(zhuǎn)換公司債券的發(fā)行審批機(jī)關(guān)是中國(guó)證監(jiān)會(huì)。根據(jù)規(guī)定及實(shí)踐做法，公司債券審批程序也分為推薦程序和批準(zhǔn)程序，此與以往股票發(fā)行審核分為預(yù)選程序及核準(zhǔn)程序的情況非常類似。
　�。ㄒ唬┩扑]程序
　　推薦程序在性質(zhì)上，屬于發(fā)行額度控制及分配程序。我國(guó)對(duì)公司債券發(fā)行，采取發(fā)行規(guī)�？刂浦贫�，并采取自下而上和自上而下的額度分配制度�！蹲C券法》第164條第1款規(guī)定，“公司債券的發(fā)行規(guī)模由國(guó)務(wù)院確定”，《可轉(zhuǎn)換公司債券管理暫行辦法》進(jìn)一步規(guī)定，“上市公司發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)企業(yè)主管部門推薦，報(bào)中國(guó)證券監(jiān)管管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)證監(jiān)會(huì)）審批；重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券，應(yīng)當(dāng)由發(fā)行人提出申請(qǐng)，經(jīng)省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)企業(yè)主管部門推薦，報(bào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)審批，并抄報(bào)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、國(guó)有資產(chǎn)管理局”。根據(jù)目前做法，公司債券發(fā)行人在決定申請(qǐng)發(fā)行公司債券時(shí)，首先應(yīng)向省級(jí)人民政府或中央企業(yè)主管部門提出推薦申請(qǐng)，并報(bào)送有關(guān)文件。經(jīng)過政府機(jī)關(guān)作出推薦決定后，公司債券發(fā)行申請(qǐng)人應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出發(fā)行申請(qǐng)。
　�。ǘ�）審批程��
　　現(xiàn)行法律關(guān)于公司債券發(fā)行的具體審批程序，尚未頒布具體規(guī)定，也未設(shè)立類似股票發(fā)行審批中的審核委員會(huì)。加之，公司債券與可轉(zhuǎn)換公司債券分別由不同機(jī)構(gòu)分別審批，程序差異相對(duì)比較大。
　�。ㄈ�）��(bào)送文件及格式
　　公司債券發(fā)行人必須向國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門提交《公司法》規(guī)定的申請(qǐng)文件和國(guó)務(wù)院授權(quán)部門規(guī)定的有關(guān)文件。但對(duì)報(bào)送文件的格式，現(xiàn)行法規(guī)沒有明確要求�！豆�司法》��(guī)定的報(bào)送文件，包括（1）公司登記證明；（2）公司章程；（3）公司債券募集辦法；（4）資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告和驗(yàn)資報(bào)告�！犊赊D(zhuǎn)換公司債券管理暫行條例》規(guī)定的報(bào)送文件，包括：（1）發(fā)行人申請(qǐng)報(bào)告；（2）股東大會(huì)作出的發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券的決議或者國(guó)務(wù)院企業(yè)主管部門同意發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券的文件；（3）省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)企業(yè)主管部門的推薦文件；（4）公司章程或者老企業(yè)組織章程；（5）可轉(zhuǎn)換公司債券募集說明書；（6）募集資金的運(yùn)用計(jì)劃和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；（7）償債措施、擔(dān)保合同；（8）經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的公司最近3年的財(cái)務(wù)報(bào)告；（9）律師事務(wù)所出具的法律意見書；（10）與承銷商簽訂的承銷協(xié)議；（11）中國(guó)證監(jiān)會(huì)要求報(bào)送的其他文件。
　　三、證券發(fā)行的核準(zhǔn)及審批規(guī)則
　　證券監(jiān)管部門在審核證券發(fā)行申請(qǐng)中，應(yīng)依法遵守以下具體規(guī)則。
　�。ㄒ唬﹫�(bào)送文件應(yīng)符合法律規(guī)定
　　證券發(fā)行人向證券發(fā)行審批機(jī)構(gòu)提出發(fā)行申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照信息披露準(zhǔn)則的要求提交有關(guān)申請(qǐng)文件，而且申請(qǐng)文件必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。為證券發(fā)行出具有關(guān)文件的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，必須嚴(yán)格履行法定職責(zé)，保證其所出具文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。如果證券發(fā)行人報(bào)送文件及中介機(jī)構(gòu)出具的有關(guān)文件不符合真實(shí)、準(zhǔn)確和完整要求的，審核機(jī)關(guān)有權(quán)作出不予以核準(zhǔn)或?qū)徟�的決定。
　�。ǘ�）審核機(jī)關(guān)依照法定條件進(jìn)行核準(zhǔn)及審批
　　因證券種類不同，發(fā)行條件也因此有別。證券發(fā)行審核機(jī)關(guān)應(yīng)依照法定條件核準(zhǔn)股票發(fā)行申請(qǐng)或?qū)徟�公司債券發(fā)行申請(qǐng)，不應(yīng)在法定條件外，對(duì)證券發(fā)行人或中介機(jī)構(gòu)附加新的條件或要求。如果有關(guān)工作人員濫用職權(quán)，故意刁難有關(guān)當(dāng)事人，則要依法承擔(dān)行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。
　�。ㄈ�）審核機(jī)關(guān)按照法定文件及格式進(jìn)行審核
　　按照證券審核公開的原則，證券發(fā)行人只需按照法律規(guī)定及審核機(jī)關(guān)公開的規(guī)程提交文件。除非法律明確規(guī)定者外，審核機(jī)關(guān)原則上不得就個(gè)案申請(qǐng)附加法定文件以外的其他文件要求。但因目前審核方式具有實(shí)質(zhì)審查性質(zhì)，因此為核實(shí)與信息披露有關(guān)的情況，審核機(jī)關(guān)可要求證券發(fā)行人提供其他輔助材料。
　�。ㄋ模┖藴�(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)公開，依法接受監(jiān)督。
　　以往股票發(fā)行審核程序存在比較濃重的非公開特點(diǎn)，這曾引起是否存在暗箱操作的種種非議�！蹲C券法》第15條規(guī)定“核準(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)公開，依法接受監(jiān)督”，該法第172條規(guī)定，證券監(jiān)管部門的規(guī)章、規(guī)則、監(jiān)督管理工作制度及證券違法行為的處罰決定，也應(yīng)公開。上述規(guī)定明確了公開原則在審核程序中的適用，并為正當(dāng)信息的傳播提供了渠道。這既是公開、公平和公正的證券法原則的客觀要求，也是消除劣質(zhì)企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)和保護(hù)投資者利益的重要手段，同時(shí)奠定了投資者自負(fù)投資風(fēng)險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)。證券法關(guān)于核準(zhǔn)程序應(yīng)依法接受監(jiān)督的規(guī)定，更有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。事實(shí)上，以往審核程序雖然存在非公開因素，但并非是暗箱操作，更非拒絕社會(huì)監(jiān)督。如證監(jiān)會(huì)復(fù)審委員會(huì)的組成人員資格及回避制度、有關(guān)報(bào)送材料的手續(xù)及審核規(guī)程等，均在一定程度上反映出審核程序公開的要求。
　　同時(shí)，不應(yīng)將公開核準(zhǔn)程序與保密制度對(duì)立起來，更不能將因?yàn)橐?guī)定公開核準(zhǔn)程序，就否定保密規(guī)則的重要性。按照《證券法》以及其他法規(guī)，招股說明書依法公開前不得公開，這也反映出公開審核與保密制度的關(guān)系。由于保密與公開之間的關(guān)系非常特殊，必須確立公開核準(zhǔn)程序的具體制度，以消除實(shí)踐中可能存在的各種誤解。其間，除要繼承以往規(guī)則中的合理規(guī)定，還要結(jié)合國(guó)外證券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，建立其他必要的公開制度，如聆訊程序。
　�。ㄎ澹�審核程序��(yīng)遵守關(guān)于審核期限的規(guī)定
　　《股票條例》規(guī)定的審核期限為自受理申請(qǐng)后的20個(gè)工作日�！蹲C券法》第 16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理證券發(fā)行申請(qǐng)文件之日起三個(gè)月內(nèi)作出決定；不予核準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)作出說明。所謂的受理，應(yīng)當(dāng)是指發(fā)行申請(qǐng)人依法應(yīng)報(bào)送的文件已齊備且符合法定格式要求，如果報(bào)送文件存在遺漏、格式錯(cuò)誤等情形時(shí)，證監(jiān)會(huì)有權(quán)要求其改正和補(bǔ)充，這不構(gòu)成受理申請(qǐng)文件。
　　確定適當(dāng)?shù)暮藴?zhǔn)期限，既是核準(zhǔn)工作的客觀要求，也反映出發(fā)行申請(qǐng)人的利益，有利于消除發(fā)行審核工作的匆忙與草率，有利于防止審核過程中“久審不核’，的現(xiàn)象。在核準(zhǔn)期限上，《證券法》延長(zhǎng)了《股票條例》規(guī)定的期限。這與《證券法》的其他規(guī)定，如審批制向核準(zhǔn)制的過渡及核準(zhǔn)程序公開制度等，可相互匹配。
　　（六）審核人員依法履行職責(zé)的義務(wù)
　　審核程序是涉及股票發(fā)行申請(qǐng)人利益的重要制度，審核人員是否依法履行職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)股票發(fā)行審核程序公平性的基礎(chǔ)。因此，確立審核人員義務(wù)與職責(zé)，是確保審核程序正常進(jìn)行的基本保證。
　　《證券法》第15條第2款規(guī)定了審核人員的行為禁止義務(wù)，即“參與核準(zhǔn)股票發(fā)行申請(qǐng)的人員，不得與發(fā)行申請(qǐng)單位有利害關(guān)系；不得接受發(fā)行申請(qǐng)單位的饋贈(zèng)；不得持有所核準(zhǔn)的發(fā)行申請(qǐng)的股票；不得私下與發(fā)行申請(qǐng)單位進(jìn)行接觸”。《證券法》還通過規(guī)定核準(zhǔn)人員的法律責(zé)任，推動(dòng)股票發(fā)行核準(zhǔn)人員積極履行職責(zé)。該法第204條規(guī)定，證券監(jiān)管部門對(duì)不符合本法規(guī)定的證券發(fā)行、上市的申請(qǐng)予以批準(zhǔn)，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第205條規(guī)定，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員和發(fā)行審核委員的組成人員，不履行本法規(guī)定的職責(zé)，徇私舞弊、玩忽職守或者故意刁難有關(guān)當(dāng)事人的，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
　　四、證券發(fā)行審核的法律后果
　　證券發(fā)行審核程序，是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，主持和支配的特殊審核程序，其法律后果可概括如下：
　�。ㄒ唬┳C券發(fā)行人資格之形式適法性
　　在我國(guó)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)依法審核證券發(fā)行人的發(fā)行申請(qǐng)。發(fā)行審核的基本任務(wù)是審核發(fā)行申請(qǐng)人的發(fā)行條件與法定條件之間的一致性，并盡力消除劣質(zhì)證券的發(fā)行。雖然證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行形式審查的同時(shí)，有權(quán)就發(fā)行申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查，但證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核顯然無(wú)法根本和徹底消除劣質(zhì)證券的發(fā)行，而是盡力減少劣質(zhì)證券的發(fā)行機(jī)會(huì)。
　　就證券發(fā)行實(shí)踐來說，有些申請(qǐng)人在提出證券發(fā)行申請(qǐng)時(shí)，尚難就證券發(fā)行之整體方案作出詳盡、周嚴(yán)和無(wú)遺漏的設(shè)計(jì)；即使事先確定的股改和發(fā)行方案，也會(huì)因以后種種因素的變化而發(fā)生改變；證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審核雖然包括實(shí)質(zhì)性審查，但依然側(cè)重形式審查，即發(fā)行申請(qǐng)人必須向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)如實(shí)提供相關(guān)信息，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定就報(bào)送文件的適法性進(jìn)行審核；即使證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)極盡審核職責(zé)，也依然難以排斥申請(qǐng)人報(bào)送文件中的某些不真實(shí)、不準(zhǔn)確和遺漏事項(xiàng)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是對(duì)法定報(bào)送文件的審查，且該等審查與申請(qǐng)人報(bào)送文件義務(wù)密切相關(guān)。在這個(gè)意義上，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核后作出的核準(zhǔn)決定，只意味著報(bào)送文件所揭示的內(nèi)容符合證券法及公司法規(guī)定的發(fā)行條件，只意味著發(fā)行申請(qǐng)人在形式上具備了證券發(fā)行條件。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出審核批準(zhǔn)，無(wú)法確定發(fā)行申請(qǐng)人真實(shí)狀況與法定發(fā)行條件在本質(zhì)上的絕對(duì)一致性。所以，依照發(fā)行審核程序作出發(fā)行批準(zhǔn)，意味著證券發(fā)行人在資格上具有適法性。
　　（二）證券發(fā)行之程序合法性
　　發(fā)行證券必須事先獲得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)或?qū)徟�，未�?jīng)核準(zhǔn)或?qū)徟�發(fā)行證券的，均構(gòu)成違法發(fā)行�！蹲C券法》第10條規(guī)定，“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門核準(zhǔn)或者審批；未經(jīng)依法核準(zhǔn)或者審批，任何單位和個(gè)人不得向社會(huì)公開發(fā)行證券”，該法第175條進(jìn)一步規(guī)定，“未經(jīng)法定的機(jī)關(guān)核準(zhǔn)或者審批，擅自發(fā)行證券的，或者制作虛假的發(fā)行文件發(fā)行證券的，責(zé)令停止發(fā)行，退還所募集資金和加算銀行同期存款利息，并處以非法所募資金金額百分之一以上百分之五以下的罰款。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處以三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。因此，是否獲得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)或?qū)徟�，是判定證券發(fā)行合法性的前提。
　　嚴(yán)格地說，獲得核準(zhǔn)或?qū)徟�，只意味著證券發(fā)行在程序上具有合法性，而不意味著證券發(fā)行在本質(zhì)上符合法定條件。如前所述，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)雖然有權(quán)對(duì)發(fā)行申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，但審核重點(diǎn)依然是發(fā)行申請(qǐng)人報(bào)送的申請(qǐng)文件，故證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出核準(zhǔn)或者審批屬于形式審核，而非嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審核。在此意義上，證券審核機(jī)關(guān)作出的核準(zhǔn)或者審批，只表明證券發(fā)行具有程序合法性，而不意味著證券發(fā)行在實(shí)體上合乎法律規(guī)定。
　�。ㄈ�）發(fā)行人和投資者自行承受經(jīng)營(yíng)及投資風(fēng)險(xiǎn)
　　證券審核機(jī)構(gòu)作出核準(zhǔn)或?qū)徟�，只表示證券審核機(jī)構(gòu)確認(rèn)發(fā)行人報(bào)送文件所揭示的內(nèi)容符合證券發(fā)行的法定條件，證券審核機(jī)構(gòu)不對(duì)證券發(fā)行人未來的經(jīng)營(yíng)和收益狀況提供擔(dān)保，更不對(duì)投資者的未來收益提供擔(dān)保。《證券法》第19條規(guī)定，“股票依法發(fā)行后，發(fā)行人經(jīng)營(yíng)與收益的變化，由發(fā)行人自行負(fù)責(zé)；由此變化引致的投資風(fēng)險(xiǎn)，由投資者自行負(fù)責(zé)”。
　　有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)證券發(fā)行審核制度兼采形式審核與實(shí)質(zhì)審核，故審核機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)所發(fā)行的劣質(zhì)證券承擔(dān)責(zé)任。另種觀點(diǎn)認(rèn)為，審核機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)榧词棺顕?yán)格的審查，也無(wú)法排除證券發(fā)行申請(qǐng)中存在的個(gè)別不真實(shí)、不準(zhǔn)確和不完整的信息。我們認(rèn)為，審核機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)行人發(fā)行劣質(zhì)證券的行為，不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)在推行的發(fā)行審核制度，是法律賦予審核機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和職責(zé)。對(duì)證券發(fā)行采取一定程度的實(shí)質(zhì)審核，適應(yīng)了我國(guó)投資者投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)薄弱的實(shí)際狀況，有利于消除劣質(zhì)證券，可以最大限度地保護(hù)投資者利益。因此，只要發(fā)行審核機(jī)關(guān)依照法定條件和公開規(guī)章進(jìn)行審核，就不應(yīng)承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況變化的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)證券發(fā)行實(shí)踐，發(fā)行審核以發(fā)行人及中介機(jī)構(gòu)提供的報(bào)送文件作為基礎(chǔ)。有些場(chǎng)合下，即使發(fā)行審核機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，也難以發(fā)現(xiàn)或徹底消除劣質(zhì)證券的存在。發(fā)行審核機(jī)構(gòu)是協(xié)助投資者降低投資風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，而不是投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；如果強(qiáng)求發(fā)行審核機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任，這無(wú)疑是為發(fā)行人及中介機(jī)構(gòu)逃避責(zé)任尋找借口。
　　在發(fā)行審核機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任問題上，要消除兩個(gè)誤會(huì)和誤解。第一，不應(yīng)假定發(fā)行審核機(jī)構(gòu)是個(gè)故意犯錯(cuò)誤的機(jī)構(gòu)。發(fā)行審核機(jī)構(gòu)要依照《證券法》及相關(guān)規(guī)則審核證券發(fā)行申請(qǐng)，不能因?yàn)閭�(gè)別劣質(zhì)證券曾獲準(zhǔn)發(fā)行，就推定發(fā)行審核機(jī)構(gòu)與投資者和發(fā)行人之間存在利益矛盾，甚至推定發(fā)行審核機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)發(fā)行劣質(zhì)證券的法律責(zé)任。第二，不應(yīng)將發(fā)行審核機(jī)關(guān)個(gè)別工作人員的疏忽和玩忽職守行為，等同于審核機(jī)關(guān)本身的行為。若發(fā)行審核機(jī)構(gòu)工作人員疏忽或玩忽職守，相關(guān)工作人員應(yīng)依法承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。