一、注意事項(xiàng)

　　1.申論考試是對應(yīng)考者閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達(dá)能力的測試。

　　2.參考時(shí)限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細(xì)閱讀給定資料，按照后面提出的“作答要求”作答。

　　二、給定資料

　　1.一條本是普通的促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的新聞，因其中一條措施與“戶籍制度”有關(guān)，便迅速成為各大新聞網(wǎng)站的頭條。該措施說，“對企業(yè)招用非本地戶籍的普通高校�？埔陨袭厴I(yè)生，各地城市應(yīng)該取消落戶限制（直轄市按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行）。”

　　與“國務(wù)院要求取消專科以上高校畢業(yè)生落戶限制”同樣引起關(guān)注的，是“居住證可以轉(zhuǎn)上海戶口”的“上海戶籍新政”，該項(xiàng)改革措施已獲得輿論高度評價(jià)，稱上海這一自1978年以來第四次戶籍制度改革，將引發(fā)全國連鎖效應(yīng)。

　　而2009年1月，廣州市高層領(lǐng)導(dǎo)表示，將在花都、番禺試行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的市內(nèi)戶口準(zhǔn)人制。除此之外，備受關(guān)注的社保改革，公眾呼聲最高的“社會(huì)保險(xiǎn)范圍全覆蓋”也與戶籍制度密切相關(guān)。

　　就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老……2009年，戶籍制度正成為社會(huì)力求變革、尋求機(jī)遇的一個(gè)突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進(jìn)人才和技術(shù)，激活地方經(jīng)濟(jì)；通過戶籍制度改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；通過戶籍制度改革，解決“農(nóng)民工失業(yè)”的民生訴求。多方努力的“戶籍制度改革”能否實(shí)現(xiàn)真正意義上的推進(jìn)？“戶籍制度”下累積起來的身份壁壘會(huì)不會(huì)在這一年被破除？這一場改革會(huì)不會(huì)如人們所期望的那樣，借思想解放的浪潮推進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)程？都是人們分外關(guān)注的。仔細(xì)看來，無論是上海戶籍新政，還是國務(wù)院的“要求”，都不足以對戶籍制度產(chǎn)生根本性的沖擊。前者，被當(dāng)作人才引進(jìn)的獎(jiǎng)品和工具；后者，雖是前所未有的舉措，但同樣屬于“政策杠桿”。所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會(huì)權(quán)益的不合理所形成的觀念。農(nóng)村孩子生來就是農(nóng)村戶口，進(jìn)了城的農(nóng)村居民是“跳了龍門”；即便是大城市與小城市之間也因著經(jīng)濟(jì)上的差距有著身份的差異。前不久引起媒體廣泛關(guān)注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調(diào)即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住居民才是城市的主人，所有外來者則是客人。客人不能搶了主人的飯碗，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點(diǎn)，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標(biāo)的城市而言，是不利于發(fā)展的。一直以來，我們許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內(nèi)開放。對外尋找發(fā)展通道，對內(nèi)謀求合作機(jī)遇，而戶籍制度改革便是對內(nèi)開放的一種。如何調(diào)整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背后的地方保護(hù)壁壘，沖破傳統(tǒng)的“戶籍制度文化”，是2009年改革開放前沿城市的使命。

　　2.因沒有當(dāng)?shù)貞艨�，必須繳納所謂的高額借讀費(fèi)，并不是外來務(wù)工人員子女到公辦學(xué)校上學(xué)難的唯一原因。“北京的公辦學(xué)校用的都是北京本地教材。孩子沒有戶籍只能借讀，將來考大學(xué)因?yàn)闆]有戶口還得回家鄉(xiāng)考……”從山西來北京打工的張某愁眉苦臉地說。

　　“城里孩子欺負(fù)人，他們總用異樣的眼光看人，我不愿意和他們在一起讀書。”這是外來務(wù)工人員子女與城里孩子同坐一個(gè)教室的切實(shí)感受。

　　《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”《教育法》第三十六條規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。”《義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“國家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。”

　　由此可見，受教育的權(quán)利是法律明確賦予每一個(gè)公民的，它的實(shí)質(zhì)是平等受教育的權(quán)利。外來務(wù)工人員的子女和城市居民的孩子沒有貴賤之分，他們同樣享有受教育的權(quán)利，任何學(xué)校都無權(quán)對外來務(wù)工人員子女入學(xué)設(shè)置更高的門檻兒，用民工們自己的話來說：我們并無奢望，只想孩子能夠平等獲得與城里孩子同樣的教育。但這樣簡單的要求也難以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)在家長、孩子的心中深深烙下了自己是農(nóng)村人的印記，他們很難在都市里找到一塊生活和心靈的棲身之地！

　　3.近日一則新聞揪疼了各地受眾的心。當(dāng)月27日下午，浙江臺(tái)州殯儀館內(nèi)發(fā)生了令人震驚的一幕：一幫親屬正忙著為躺在擔(dān)架上的“死者”穿壽衣，而不能言語的“死者”，手腳尚能動(dòng)彈，眼角流著眼淚……

　　“不是我們不想搶救，而是實(shí)在沒錢治病，只好送到這里等死。”“死者”家屬流著淚如是說。“死者”名叫尤國英，四川人，一名在臺(tái)州路橋負(fù)責(zé)清理垃圾的外來務(wù)工人員。

　　10月24日，尤國英因突發(fā)腦溢血被送往醫(yī)院，3天內(nèi)花去1萬多元醫(yī)藥費(fèi)。同在路橋打工的家人眼見尤國英的病情沒有明顯好轉(zhuǎn)，而他們又無法再籌集到醫(yī)療費(fèi)，無奈之下，家人決定放棄治療，打算先將尤國英送往所住出租房安置，再想辦法提前送她回四川老家，但房東拒絕病人進(jìn)門。走投無路，家屬?zèng)Q定將尤國英送往殯儀館等死。那天，現(xiàn)場圍觀的群眾了解情況后紛紛解囊，捐款3380元，尤國英再次住進(jìn)了醫(yī)院。這是一個(gè)外來務(wù)工人員無錢治病，又得不到醫(yī)療保險(xiǎn)救濟(jì)而采取極端方式的例子，但卻很典型地反映了目前外來務(wù)工人員在醫(yī)療保險(xiǎn)方面的權(quán)利缺失所引發(fā)的問題。

　　長期以來，我國的醫(yī)療保險(xiǎn)制度主要分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度�！杜_(tái)州市區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》第二條指出：“城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都應(yīng)當(dāng)依法參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行屬地管理”。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工，由于二元戶籍制的規(guī)定，他們無法取得城市戶口，不能被納入城鎮(zhèn)職工的行列，當(dāng)然也就無法獲得相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

　　4.做蛋糕生意的郭望宣從河北老家來京已經(jīng)6年，去年他在崇文區(qū)買了自己的房子。他告訴記者：“我算幸運(yùn)，通過勞動(dòng)致富能在首都買上房子。”買房后，郭先生就沒再辦暫住證，他老有一種抵觸心理，感覺自己被歧視。另外，辦暫住證時(shí)還要帶居委會(huì)證明和各種證件，挺麻煩，不到萬不得已他不會(huì)去辦。

　　暫住證是根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》和公安部《暫住證申領(lǐng)辦法》的有關(guān)規(guī)定，由暫住地公安機(jī)關(guān)發(fā)給暫住人員的合法身份證明�！稌鹤∽C申領(lǐng)辦法》第三條明確規(guī)定了暫住證的發(fā)放對象，即離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個(gè)月以上年滿十六周歲的有關(guān)人員；第六條規(guī)定了暫住證的有效期限最長為一年，暫住期滿需繼續(xù)暫住的，應(yīng)當(dāng)在期滿前辦理延期或換領(lǐng)手續(xù)。因此，盡管郭先生在北京購買了自己享有所有權(quán)的房子，但因?yàn)閼艨诘南拗疲�根�?jù)規(guī)定他仍然應(yīng)當(dāng)每年辦理暫住證，繳納辦證費(fèi)用，也就是說，他始終要“暫住”在自己的房子里。

　　在廣大外來務(wù)工人員當(dāng)中，有能力在城市里買房的當(dāng)然不多。北京市實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策以來，購買經(jīng)濟(jì)適用房的前提條件是必須有北京市戶口。外地人只能靠購買商品房來解決在北京的居住問題。如今，像郭望宣這樣勞動(dòng)致富的外來務(wù)工人員和城里人沒什么分別，只差一個(gè)戶口，解決了戶口，很多問題也就隨之解決。然而他卻辦不來戶口，也不能擺脫“農(nóng)村人”的身份。郭望宣沒有“暫住證”也生活得挺自在，而別的務(wù)工者就沒這么幸運(yùn)了。陳慶忠說：“一次我的幾個(gè)工友傍晚出門深夜未歸。后四處打聽才知道，工友們遇到執(zhí)法人員盤查，他們出示暫住證后，執(zhí)法者當(dāng)即將暫住證撕掉，還趾高氣揚(yáng)地質(zhì)問：現(xiàn)在還有嗎？歧視、戲弄之意令人無法容忍，遇上這種事，我們能不想家嗎？”

　　外來務(wù)工人員在辛苦勞動(dòng)的同時(shí)，還承受著社會(huì)保障無著、子女無學(xué)可上、工資薪金難討諸多壓力。他們?yōu)楦淖冏约郝浜蟮纳�活狀況而來到城市，卻因?yàn)榉�律�?quán)利的缺失而導(dǎo)致自己在經(jīng)濟(jì)以及其他社會(huì)權(quán)利等方面均無保障。而這些權(quán)利缺失的根本原因就在于目前仍在實(shí)行的二元戶籍制度。

　　5.到烏魯木齊市務(wù)工的農(nóng)民肖天來，兒子在托兒所上戶外活動(dòng)課時(shí)，被另外一個(gè)孩子從滑梯上推下并摔傷，經(jīng)鑒定為十級(jí)傷殘。“如果按照農(nóng)村戶口標(biāo)準(zhǔn)，只能獲得傷殘賠償4000多元，而如果按照城市戶口賠償，至少可以獲得1.5萬元。”因?yàn)閮煞N戶口傷殘賠償數(shù)額不一樣，無奈，肖天來只好求助于法庭。

　　法庭上，雙方律師爭論的焦點(diǎn)，無非是按城鎮(zhèn)傷害標(biāo)準(zhǔn)還是按農(nóng)村傷害標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)膯栴}。表面上看，兩種不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)，直接給肖天來的家庭帶來不同的經(jīng)濟(jì)賠償金額。但其背后的深層問題更值得我們警醒：為什么戶口總是和日常生活中的不同待遇糾纏在一起呢？到底還有多少戶口“附加值”在制造不公？原告律師認(rèn)為，“肖天來和兒子雖然戶口在農(nóng)村，但一直生活在城市，案件發(fā)生地在城市，按照法律解釋應(yīng)當(dāng)適用城市居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。”而被告律師則認(rèn)為：“肖天來的兒子戶口所在地為湖北農(nóng)村，應(yīng)該按照農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。”可見，不消除固有的二元分割結(jié)構(gòu)的戶籍制度，就無法取消依附在戶口上過多的“附加值”，也就無法降低戶口上的“資本”價(jià)值。

　　我國現(xiàn)行的戶籍制度還處在二元分割結(jié)構(gòu)，這種戶籍管理體制，使得戶籍被人為地賦予了太多的“附加值”，以致高考、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)入學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)“戶口”糾紛問題。今天發(fā)生在肖天來兒子身上的賠償糾紛案，同樣是復(fù)雜、變相的戶口“附加值”在暗地作祟。

　　這起賠償糾紛案就如同一面鏡子，毫無遮攔地映照出我國當(dāng)前戶籍制度上的弊病，如果不從根本上改革城鄉(xiāng)戶口的二元化管理制度，不使戶口完全與傷害賠償、勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、社保、社會(huì)福利等徹底脫鉤，即使出臺(tái)再多的輔助政策、成立再多的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都將是舍本逐末，掩耳盜鈴。

　　6.“現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是隨著發(fā)展，以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實(shí)行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理。”中國社會(huì)科學(xué)院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時(shí)說。

　　張車偉介紹，自1958年1月《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施以后，中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。應(yīng)當(dāng)說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會(huì)管理中起到了不可替代的作用：一是實(shí)行戶口登記制度，能夠?yàn)檎�府制定國民�?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力。

　　另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個(gè)部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，嚴(yán)重地阻礙了市場由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城鄉(xiāng)市場按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場難以啟動(dòng)，反過來造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，城市市場也陷入困境。

　　有資料表明，目前全國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口的比重將由32％左右增至50％左右。隨著信息化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，農(nóng)業(yè)人口將呈逐年下降的趨勢。“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制正在成為和諧社會(huì)難以共振的音符。

　　7.貴州省民政廳副廳長楊春興專門對現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行了調(diào)研，并形成提案在今年政協(xié)會(huì)上發(fā)言。他說，現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權(quán)和功能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能。

　　在全國政協(xié)委員楊春興看來，現(xiàn)行戶籍制度的另一個(gè)突出問題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加。他認(rèn)為，以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。“同命不同價(jià)”的悲劇，根源也在此：依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因?yàn)槭芎θ说膽艏�身份不同，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。“現(xiàn)有戶籍制度，不僅影響著城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間，形成了不平等的社會(huì)權(quán)力與國民待遇，制約著社會(huì)公正、公平與和諧的推進(jìn)步伐，戶籍改革已經(jīng)刻不容緩。”楊春興副廳長說。

　　8.中南大學(xué)行政管理學(xué)院院長李建華教授認(rèn)為，從源頭看，戶籍和國籍一樣，都是人們?yōu)榱松鐣?huì)秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結(jié)果。既然這一社會(huì)管理手段是“兩害相權(quán)取其輕”的選擇結(jié)果，那么在具體執(zhí)行過程中，管理者本應(yīng)秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于，這一理性長期以來被有意無意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國戶籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后，非但沒有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是“戶籍萬能”思想的結(jié)果。

　　他認(rèn)為，如果說過去50年間，現(xiàn)行的戶籍管理政策尚為我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經(jīng)成為阻礙我國生產(chǎn)力發(fā)展的因素，應(yīng)當(dāng)予以改革，更重要的，這一改革的條件已經(jīng)基本成熟。

　　在李教授看來，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構(gòu)成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時(shí)，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動(dòng)保障、教育、計(jì)劃生育等制度的改革也取得了明顯進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶籍制度改革提供了有利條件。

　　李建華提出，戶籍管理制度改革應(yīng)以承認(rèn)和尊重人的自由為理性基礎(chǔ)，還原戶籍管理的本來意義，變管理為服務(wù)，堅(jiān)持“人戶實(shí)際結(jié)合”的服務(wù)原則，防止戶籍制度成為權(quán)力部門“搭車”的平臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度的單一性、服務(wù)性和信息化目標(biāo)。

　　9.建國以來戶籍制度的演變。

　　我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國初至1958年）、發(fā)展（1958年至1978年）、初步改革（1978年至今）等三個(gè)階段。

　　1951年7月，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

　　1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1963年，公安部依據(jù)是否吃國家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

　　1984.年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。

　　1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問題的意見》，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。

　　2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。

　　10.很多地方的戶籍改革，因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。

　　改革在轟轟烈烈地進(jìn)行，效果似乎不盡如人意。在許多地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級(jí)”，有了進(jìn)城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

　　城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

　　改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶口限制，大量農(nóng)村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會(huì)“不堪重負(fù)”。

　　李建華認(rèn)為，戶籍改革多年來進(jìn)展不大，甚至有反復(fù)，正是戶籍制度改革的復(fù)雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術(shù)上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。

　　與李建華的看法一樣，在一年的“兩會(huì)”上，楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革，消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙》的大會(huì)發(fā)言，他認(rèn)為，如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實(shí)際意義。國家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進(jìn)步伐，探索和制定相應(yīng)的各項(xiàng)配套政策措施。對社會(huì)公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實(shí)行權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)對等。

　　許多有識(shí)之士還提出，對于戶籍制度改革方案的制訂，除了國務(wù)院積極調(diào)研協(xié)調(diào)，還需要全國人大及其常委會(huì)發(fā)揮作用，因?yàn)閼艏�制度�?shí)際上涉及公民十分要緊的權(quán)利問題。戶籍制度是一項(xiàng)公共政策，其改革應(yīng)該廣泛聽取民眾意見，而不能由相關(guān)部門“關(guān)起門來”進(jìn)行。

　　李建華認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并經(jīng)過多年的醞釀準(zhǔn)備和各種形式的實(shí)驗(yàn)，戶籍政策改革條件已經(jīng)基本成熟，技術(shù)上亦完全可行，現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題，就在于有關(guān)管理部門放下思想包袱，拋卻部門利益，制訂切實(shí)可行的辦法。

　　戶籍制度牽涉每一個(gè)人、每一個(gè)家庭。推進(jìn)戶籍這項(xiàng)改革，既符合大多數(shù)公民的意愿，也是落實(shí)“科學(xué)發(fā)展，共建和諧”這一社會(huì)管理目標(biāo)的必要前提，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥而積極地推進(jìn)。

　　11.戶籍改革之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。山東的周先生1994年辭去老家工作來北京發(fā)展，被一家公司聘為中層，2000年在京郊買了一套兩居室的商品房，并依法取得了房屋產(chǎn)權(quán)證。但是年年要辦暫住證，因?yàn)閾碛凶》哭k的是暫住證的B證。他告訴記者，他不清楚還要在自己的房子里“暫住”多久？

　　早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具。有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

　　1998年7月底，國務(wù)院就批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問題的意見》，出臺(tái)了旨在改革“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。

　　然而，10多年過去了，國內(nèi)戶籍改革總體進(jìn)展依然緩慢，改革目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

　　“之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。”中國社會(huì)科學(xué)院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時(shí)說，“尤其是一些大中城市，真實(shí)原因就是公共財(cái)政拒絕遷入人口的侵占。”

　　以北京為例，在就業(yè)方面，政府機(jī)關(guān)、國企、事業(yè)單位大都需要北京戶口。在教育方面，外地人口子女到當(dāng)?shù)卣��?guī)學(xué)校上學(xué)得交兩三萬元左右的擇校費(fèi)。社會(huì)保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受到的低保。擁有北京市戶口的市民，如果年收入低于2500元，就將被納入低保范圍。而在中國農(nóng)村，年收入低于2500元的農(nóng)民估計(jì)差不多有兩億。還有，在住房方面，經(jīng)濟(jì)適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金貸款也基本只屬于當(dāng)?shù)爻鞘芯用瘛?/p>

　　正因?yàn)槿绱�，很多地方的戶籍改革，也因�(yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。

　　12.鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利。作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安。“現(xiàn)行戶籍制度的突出問題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局長黃雙全說，這些附加的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。

　　北京大學(xué)法學(xué)院的一位教授在接受采訪時(shí)，指出了一個(gè)為眾人所忽視的現(xiàn)象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數(shù)是城里人。“鄉(xiāng)下人似乎不是被排除在外，而是被理所當(dāng)然地不包括在內(nèi)。這就好像城里的大戶人家關(guān)起門來討論怎樣安排鄉(xiāng)下來的窮親戚一樣�？蓡栴}是，鄉(xiāng)下人是否應(yīng)該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問題的決策權(quán)不在政府而在人大，全國人大應(yīng)該制定原則性的規(guī)定。只有這樣，鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利。”

　　“制度的公正公平是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。實(shí)行一元化的戶籍制度改革，不只是一個(gè)人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的體制，就應(yīng)當(dāng)予以破除。”楊春興副廳長說。

　　張車偉副所長告訴記者，公安部29日召開了全國治安管理工作會(huì)議，會(huì)議議題之一是討論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度�？蛇@只是一次會(huì)議上的議題之一，而真正意義上的改革根本還未提上日程。首要的是全國人大應(yīng)盡快修訂《戶口登記管理?xiàng)l例》，而不是一次又一次的部門討論。但畢竟堅(jiān)冰開始融化，戶籍制度全面改革終于露出了希望的曙光。

　　13.備受關(guān)注的《持有（上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）2009年2月24日零時(shí)在上海政府門戶網(wǎng)站上正式發(fā)布。來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》的境內(nèi)人員都是《試行辦法》的對象。

　　根據(jù)《試行辦法》，申辦本市常住戶口需要符合5個(gè)條件，包括持有《上海市居住證》滿7年；持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年；持證期間依法在本市繳納所得稅；在本市被聘任為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國家二級(jí)以上職業(yè)資格證書）以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應(yīng)；無違反國家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

　　除此之外，《試行辦法》還對一些對象給予了優(yōu)先申辦戶口的激勵(lì)條件，比如說，如果在本市作出重大貢獻(xiàn)并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，或在本市被評聘為高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)或高級(jí)技師（國家一級(jí)職業(yè)資格證書）且專業(yè)、工種與所聘崗位相符的，就不受持證和參保年限的限制；在本市遠(yuǎn)郊地區(qū)的教育、衛(wèi)生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限也可縮短至5年。

　　按照《試行辦法》，符合規(guī)定條件，需申辦本市常住戶口的，可以到人力資源和社會(huì)保障部門領(lǐng)取并填寫《居住證持有人辦理本市常住戶口申請表》，由用人單位負(fù)責(zé)向人力資源和社會(huì)保障部門申報(bào)。不過本市對申辦常住戶口實(shí)行年度總量調(diào)控，符合條件的持證人員按規(guī)定排隊(duì)輪候辦理。超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，將依次轉(zhuǎn)入下一年度辦理。

　　《試行辦法》的目的是為了深化本市戶籍管理改革，完善居住證制度，吸引人才來滬。上海市人力資源和社會(huì)保障局會(huì)同市有關(guān)職能部門將根據(jù)本辦法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則�！对囆修k法》的試行期為3年。

　　14.上海新一輪戶籍制度改革正式實(shí)施“居住證轉(zhuǎn)戶籍”細(xì)則昨日公布。試行三年期間預(yù)計(jì)不會(huì)控制落戶總量——繼2009年2月印發(fā)《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶口試行辦法》后，上海市昨日公布了該試行辦法的具體實(shí)施細(xì)則，從申辦條件、激勵(lì)條件、申請的提出、申請材料、辦理流程、遷入戶口、家屬隨遷、輪候及其他等九個(gè)方面進(jìn)行了進(jìn)一步的明確和細(xì)化。首批符合條件的最多3000名“滬漂”從昨日起可以申請上海戶籍，預(yù)計(jì)兩個(gè)月后有望出現(xiàn)第一批“居住證轉(zhuǎn)戶籍”的人員。

　　2009年6月17日，上海市人力資源和社會(huì)保障局、市發(fā)展和改革委員會(huì)等17個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶口試行辦法》實(shí)施細(xì)則，上海居住證持有人申辦上海常住戶口受理工作進(jìn)入操作階段，這也意味著上海新一輪戶籍制度改革正式實(shí)施。不過，不少網(wǎng)民認(rèn)為，居住證轉(zhuǎn)戶籍的門檻過高，此次能夠真正落戶的人數(shù)應(yīng)該非常有限。

　　三作答要求

　　1.根據(jù)材料2、3、4、5概括我國現(xiàn)行戶籍制度存在的問題。要求；概括全面、條理清晰。字?jǐn)?shù)在150字以內(nèi)。（20分）

　　2.根據(jù)給定材料針對我國現(xiàn)行戶籍制度弊端給出相應(yīng)的對策。要求：分析準(zhǔn)確、概括全面、條理清晰。字?jǐn)?shù)在300字以內(nèi)。（30分）

　　3.寫一篇戶籍制度改革的建議性文章。要求：觀點(diǎn)明確、題目自擬、條理清楚、行文流暢。字?jǐn)?shù)1200字左右。（50分）

　　參考答案

　　1.參考要點(diǎn)

　　材料反映出我國現(xiàn)行戶籍制度強(qiáng)化了城里人和鄉(xiāng)下人的身份色彩，對城鄉(xiāng)區(qū)別對待。主要表現(xiàn)在：首先，社會(huì)保障方面的不平等，如農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員無醫(yī)療保險(xiǎn)；其次，子女教育權(quán)利的不平等；再次，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在住房問題上受到歧視；最后，人身損害賠償?shù)膬蓚�(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這種差別阻礙人口流動(dòng)，不利于城市化進(jìn)程。

　　2.參考要點(diǎn)

　　第一，全面梳理相關(guān)法律法規(guī)，加快戶籍管理立法步伐。盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法；

　　第二，建立全國統(tǒng)一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則；

　　第三，積極調(diào)整戶口遷移政策，改變戶口管理方式，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政限制；

　　第四，加快人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，提高戶籍管理科技含量；

　　第五，縮小城鄉(xiāng)之間的差異。逐漸實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的社會(huì)保障、社會(huì)福利制度；

　　第六，采用身份證管理制度，由身份證承擔(dān)所有與戶籍有關(guān)的管理。除公安機(jī)關(guān)辦案需要外，任何組織和個(gè)人不得查閱他人的戶籍檔案。

　　3.參考文章

　　關(guān)于戶籍制度改革的建議

　　當(dāng)前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權(quán)。明白了這一點(diǎn)，就把握了目前科學(xué)推進(jìn)戶籍制度改革的關(guān)鍵是在于把長期受戶籍制度保護(hù)的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保陬等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應(yīng)有的面目。鑒此，個(gè)人建議目前戶籍制度改革中要做以下一些工作：

　　一、應(yīng)該擇機(jī)修改《憲法》，重新恢復(fù)和確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。1982年制定的憲法中公民的居住和遷徙自由權(quán)沒有得到確認(rèn)和恢復(fù)�，F(xiàn)在，應(yīng)該對憲法進(jìn)行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。同時(shí)，加快立法進(jìn)程，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權(quán)的《戶籍法》（或稱《戶籍登記法》），廢止沿用近半個(gè)世紀(jì)的《戶口登記條例》以及其他相關(guān)政策法規(guī)。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度。修改《選舉法》中農(nóng)村和城市按不同人口比例選舉代表的規(guī)定。取消《城市規(guī)劃法》中有關(guān)控制大城市發(fā)展規(guī)模等限制規(guī)定，主張大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，在發(fā)展中解決“城市病”。

　　二、在《戶籍法》中確立以實(shí)際工作和生活是否需要為條件的準(zhǔn)入方式、按實(shí)際居住地進(jìn)行戶口登記管理的新模式，以登記制取代審批制。在哪里居住，就可以在哪里登記戶口。如泰國的事后遷移政策，對符合居住條件、遵守當(dāng)?shù)刂贫燃耙焉�活一定期限的居��，本地政府可為其辦理“戶籍登記”，承認(rèn)其居住地戶籍。泰國的“戶籍”管理采用的市場經(jīng)濟(jì)原則和條件法定原則，它的作用是讓不能在某城市（特別是大城市）生存（包括經(jīng)濟(jì)收入、當(dāng)?shù)囟愘x負(fù)擔(dān)等）的公民按市場法則去選擇適合自己經(jīng)濟(jì)水平的城市居住，這種方法往往較行政手段更有效。

　　三、徹底實(shí)行戶籍與社會(huì)福利待遇脫鉤的政策原則。取消一切附加在戶籍上的政策規(guī)定和條件，恢復(fù)戶籍的本來面目和社會(huì)功能。凡是與戶籍掛鉤的就業(yè)、教育、住房、計(jì)劃生育和社會(huì)保障等均應(yīng)完全脫鉤，有關(guān)依附在戶籍制度上的一切政策法規(guī)應(yīng)一律廢止或修訂。逐步降低地方政府對資源的壟斷支配程度，提高社會(huì)生活的市場化、貨幣化程度，進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)行福利保障付費(fèi)享受制度，最終將戶籍尤其是城市戶口的含金量降為零，恢復(fù)戶籍的本來面目，消除任何人對戶籍的非理性眷戀，利于人口在全國范圍內(nèi)能合理有序地流動(dòng)起來。

　　四、進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。戶籍制度改革是一項(xiàng)涉及面很廣的社會(huì)系統(tǒng)工程，它涉及行政機(jī)構(gòu)的應(yīng)對變革、既得利益群體的利益縮水、生產(chǎn)與分配的重大調(diào)整、社會(huì)保障體制的重新構(gòu)建等等，必然會(huì)有重重阻力，但改革戶籍實(shí)是大勢所趨，因而必須進(jìn)行相應(yīng)的配套改革來減少阻力，推進(jìn)戶籍制度改革。首先，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一個(gè)更具權(quán)威的、能跨部際協(xié)調(diào)、得到充分授權(quán)的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)這項(xiàng)工作。其次，開征如日本住民稅類似的稅種，但凡戶籍遷到居住所在地，就要向居住地政府依法交納該稅種，該稅種與享受當(dāng)?shù)馗＠�待遇直接掛鉤。再次，廢除以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度，建立開放的全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和就業(yè)制度。第四，每個(gè)公民配發(fā)一個(gè)以身份證號(hào)為基礎(chǔ)的全國通用的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，將自己在各地就業(yè)時(shí)繳納的個(gè)人保險(xiǎn)金和單位繳納的一部分存入個(gè)人賬戶，其余繳存國家設(shè)立的保險(xiǎn)基金庫，作統(tǒng)籌安排；用法律的形式確定依法繳納保險(xiǎn)金是公民和用人單位的義務(wù)。第五，農(nóng)村的土地資源應(yīng)實(shí)行合理流動(dòng)，對現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行改革。允許農(nóng)民以土地作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，解放一部分農(nóng)民向城市合理流動(dòng)，加快城市化進(jìn)程。

　　相關(guān)素材鏈接

　　我國戶籍制度改革的變遷

　　戶籍法律制度是國家有關(guān)機(jī)關(guān)依法搜集、確認(rèn)、登記有關(guān)公民身份、親屬關(guān)系以及法定住址等公民人口基本信息的法律制度，通常只具有管理、統(tǒng)計(jì)等服務(wù)性的社會(huì)職能。歷代的執(zhí)政者為了準(zhǔn)確掌握人民的基本情況，以便于制訂正確的統(tǒng)治政策，都非常注重搜集戶籍資料，如漢代的蕭何、宋代的王安石、明代的張居正等。

　　戶籍制度并不必然帶有強(qiáng)制的色彩，多數(shù)時(shí)期，老百姓的遷徙一般不會(huì)受到制度的阻攔。當(dāng)然，中國也有過限制自由遷徙和強(qiáng)制遷徙的歷史。如明太祖朱元璋被稱為中國歷朝最想把農(nóng)民束縛在土地上的皇帝。而明朝末年的戰(zhàn)亂導(dǎo)致四川人口銳減之后，清朝初年朝廷曾采用武力手段進(jìn)行“兩湖填四川”，將兩省的人口強(qiáng)行遷入四川。

　　但是在新中國成立后，中國社會(huì)先后出現(xiàn)了一系列的強(qiáng)制措施，構(gòu)成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為核心特征的國家對社會(huì)生活的全面控制。戶籍制度作為這個(gè)全面控制的一個(gè)組成部分，逐漸發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，和其他的強(qiáng)制措施互相支撐、互為因果。國家利用戶籍制度規(guī)定了每個(gè)公民“應(yīng)當(dāng)”居住生活的地區(qū)，強(qiáng)制取消了公民的遷徙自由，將公民的遷徙置于國家的嚴(yán)密掌控之下。

　　中國戶籍管理制度的變化大致可分為1958年以前的自由遷徙期、1958～1978年的嚴(yán)格控制期、1978年以后的半開放期三個(gè)階段。

　　建國初期至1958年以前，中國沒有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙，公民在城市間、城鄉(xiāng)間的遷徙基本上沒有什么行政限制。

　　1950年8月，公安部制訂了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》。與國民政府時(shí)期的《戶籍法》相比，這個(gè)管理辦法的突出特點(diǎn)就是把社會(huì)治安作為戶籍管理的重點(diǎn)。戶籍由過去歸內(nèi)政部及地方政府管理轉(zhuǎn)而交由公安部門管理。這個(gè)《辦法》在全社會(huì)范圍內(nèi)建立起了嚴(yán)密的治安防范體系。制定《辦法》的另一個(gè)重要原因是新政權(quán)缺乏管理城市的經(jīng)驗(yàn)和足夠的信息，需要借助戶籍對城市的人口現(xiàn)狀進(jìn)行了解。

　　在農(nóng)村，隨著土地改革的進(jìn)行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內(nèi)政部、公安部和國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合通告，普遍建立起農(nóng)村戶口登記制度。農(nóng)村戶籍制度的重要特點(diǎn)是進(jìn)行了階級(jí)劃分，區(qū)分了所謂地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)和雇農(nóng)。

　　1955年8月，國務(wù)院在頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》的同時(shí)，還頒布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。此后，國務(wù)院及公安部又陸續(xù)制定了一系列的政策和規(guī)定，將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民的權(quán)益事務(wù)同戶口性質(zhì)相掛鉤，進(jìn)一步明確了以供應(yīng)市、鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口管理體制。

　　1958年1月9日，新中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，以后又頒布了一系列配套措施，確立一套較完整的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制，對農(nóng)村遷往城市、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制，在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度正式確立，強(qiáng)制性成為戶籍制度最根本的特點(diǎn)。

　　這種戶籍制度是國家在消費(fèi)品嚴(yán)重短缺的情況下，所實(shí)行的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制緊密相關(guān)的政策制度，是為了穩(wěn)固新生的共和國政權(quán)，為了更高效地集中全社會(huì)的資源，提高全國人民組織化程度的戶籍制度。

　　自1978年實(shí)行改革開放政策以來，國家的戶籍制度逐年有所松動(dòng)。1984年，中共中央發(fā)布了一號(hào)文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶。1992年國務(wù)院發(fā)布政策，從1993年元旦起全國停止糧票流通，全國開放糧油市場。1994年國家又出臺(tái)了取消戶口按照-g品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)尸口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，以常住戶口、暫住戶口，寄住尸口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理的總體思路。與此同時(shí)，一些大中城市也相應(yīng)出臺(tái)配套改革措施，如上海、深圳分別采取藍(lán)印戶口制度吸引人才與資產(chǎn)。1998年8月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的通知》。該通知規(guī)定：①實(shí)行嬰兒落戶隨戶隨母自愿的政策。對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可逐步解決其在城市落戶的問題，學(xué)齡前兒童應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決。⑦放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿原則準(zhǔn)予在該城市落戶。③男性超過60周歲、女性超過55周歲、身邊無子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶。④在城市投資興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所，合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。

　　最近幾年，相當(dāng)一部分省市已經(jīng)開始了取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，逐步放寬大中城市戶口遷移限制等戶籍制度改革的探索，但并沒有發(fā)生根本性的改變，總體上仍然遵循1958年制定的《戶口登記條例》，公民的遷徙自由仍無徹底的改觀。特別是北京、廣州、深圳等一些城市，仍然實(shí)行嚴(yán)格的戶口管制。但有部分城市也在逐步地探索戶籍新政，引起社會(huì)關(guān)注。

　　上�，F(xiàn)有常住人口約1900萬，其中約600多萬人沒有上海戶籍。改革開放30年來，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調(diào)整戶口遷移政策。2009年2月，被稱為“上海第四次戶籍制度改革”的上海戶籍新政出臺(tái)，廣受關(guān)注。

　　“新政”規(guī)定，持上海市居住證滿七年，參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿七年，依法納稅，有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或技師以上職業(yè)資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　辦法還規(guī)定，在上海市做出過重大貢獻(xiàn)，并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，或者在上海被評為高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或高級(jí)技師專業(yè)，工種與所聘崗位相符的，可不受時(shí)間及參保年限限制。政策試行期為三年。

　　從戶籍改革的歷次探索來看，1994年上海開始規(guī)定買商品房可以辦理藍(lán)印戶口，2002年推出居住證制度，當(dāng)時(shí)文件承諾，辦理“居住證”到一定時(shí)間符合條件的可以轉(zhuǎn)本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉(zhuǎn)化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進(jìn)滬指標(biāo)，影響了人才引進(jìn)。在“兩會(huì)”期間或者上海市領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研時(shí)，經(jīng)常會(huì)有類似的提案或意見。正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究“居住證”轉(zhuǎn)“戶籍”的政策，實(shí)際上，有關(guān)部門已曾多次進(jìn)行類似調(diào)研。

　　上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，社會(huì)保障和其他的公共服務(wù)優(yōu)于其他地區(qū)，所以希望入滬的人很多，這次只是規(guī)定是在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人。此外，上海還有為數(shù)不少的外來媳婦、歷史上響應(yīng)政府號(hào)召支內(nèi)支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決“低保”和“經(jīng)濟(jì)適用房”或“廉租屋”的家庭將大量增加，“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)”的壓力也將劇增，這里地方政府不得不考慮地方財(cái)政的承受能力。

　�。ó�(dāng)然，對于其他人，上海以往也有相關(guān)的政策，并有嚴(yán)格的指標(biāo)控制，在這次戶籍新政尚未涉及。）戶籍新政是戶籍制度改革的一種形式，而最關(guān)鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。戶籍管理本來有兩個(gè)作用，一個(gè)是人口登記；二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)地看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得戶籍含金量非常高，戶籍開始從本意轉(zhuǎn)化為城市的福利制度安排的基礎(chǔ)和城市社會(huì)保障的前提條件。戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套措施沒有落實(shí)之前匆忙改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無實(shí)的空文（部分省市已有這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)）。

　　華東師范大學(xué)人口研究所副教授王大彝說，戶籍徹底放開有一個(gè)前提，即社會(huì)保障基本統(tǒng)一，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)全國大致均等。但由于當(dāng)前中國城鄉(xiāng)差別太大，我們的財(cái)政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，而社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等均是由地方財(cái)政兜底解決，而各地都是以戶籍為對象。放寬戶口進(jìn)入，對于社會(huì)保障水平較高的地區(qū)財(cái)政壓力必然會(huì)凸顯。所以，上海市目前就取消居住證制度一方面會(huì)增加戶籍的壓力，另一方面也不利于人口的管理。

　　因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應(yīng)增加新的以戶籍為前提的各種政策；同時(shí)，增加居住證人員享受市民的待遇，逐步縮小兩者的差異，由于戶籍改革不是一蹴而就，所以兩證并存是必要的。戶籍制度改革并不僅僅是就現(xiàn)有戶籍管理制度做出的單方面調(diào)整，而是包含整個(gè)社會(huì)政策的根本性變革，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策和社會(huì)保障與服務(wù)體系。如果只是簡單地改變戶口性質(zhì)本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等“福利待遇鏈”，戶籍改革就只能是形式意義大于實(shí)際意義。切實(shí)解決因戶籍而產(chǎn)生的各種不公平問題，就應(yīng)直接改革需要戶口遷移制度保護(hù)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的各種福利制度本身。把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等諸多社會(huì)福利與戶口脫鉤。上海戶籍新政之所以引起多方普遍關(guān)注，在于更深層次的問題。