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我國(guó)戶籍制度改革的變遷

　　戶籍法律制度是國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)依法搜集、確認(rèn)、登記有關(guān)公民身份、親屬關(guān)系以及法定住址等公民人口基本信息的法律制度，通常只具有管理、統(tǒng)計(jì)等服務(wù)性的社會(huì)職能。歷代的執(zhí)政者為了準(zhǔn)確掌握人民的基本情況，以便于制訂正確的統(tǒng)治政策，都非常注重搜集戶籍資料，如漢代的蕭何、宋代的王安石、明代的張居正等。

　　戶籍制度并不必然帶有強(qiáng)制的色彩，多數(shù)時(shí)期，老百姓的遷徙一般不會(huì)受到制度的阻攔。當(dāng)然，中國(guó)也有過(guò)限制自由遷徙和強(qiáng)制遷徙的歷史。如明太祖朱元璋被稱為中國(guó)歷朝最想把農(nóng)民束縛在土地上的皇帝。而明朝末年的戰(zhàn)亂導(dǎo)致四川人口銳減之后，清朝初年朝廷曾采用武力手段進(jìn)行“兩湖填四川”，將兩省的人口強(qiáng)行遷入四川。

　　但是在新中國(guó)成立后，中國(guó)社會(huì)先后出現(xiàn)了一系列的強(qiáng)制措施，構(gòu)成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為核心特征的國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的全面控制。戶籍制度作為這個(gè)全面控制的一個(gè)組成部分，逐漸發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，和其他的強(qiáng)制措施互相支撐、互為因果。國(guó)家利用戶籍制度規(guī)定了每個(gè)公民“應(yīng)當(dāng)”居住生活的地區(qū)，強(qiáng)制取消了公民的遷徙自由，將公民的遷徙置于國(guó)家的嚴(yán)密掌控之下。

　　中國(guó)戶籍管理制度的變化大致可分為1958年以前的自由遷徙期、1958～1978年的嚴(yán)格控制期、1978年以后的半開放期三個(gè)階段。

　　建國(guó)初期至1958年以前，中國(guó)沒有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙，公民在城市間、城鄉(xiāng)間的遷徙基本上沒有什么行政限制。

　　1950年8月，公安部制訂了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案)》。與國(guó)民政府時(shí)期的《戶籍法》相比，這個(gè)管理辦法的突出特點(diǎn)就是把社會(huì)治安作為戶籍管理的重點(diǎn)。戶籍由過(guò)去歸內(nèi)政部及地方政府管理轉(zhuǎn)而交由公安部門管理。這個(gè)《辦法》在全社會(huì)范圍內(nèi)建立起了嚴(yán)密的治安防范體系。制定《辦法》的另一個(gè)重要原因是新政權(quán)缺乏管理城市的經(jīng)驗(yàn)和足夠的信息，需要借助戶籍對(duì)城市的人口現(xiàn)狀進(jìn)行了解。

　　在農(nóng)村，隨著土地改革的進(jìn)行，戶籍制度也同步建立起來(lái)。1954年，內(nèi)政部、公安部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合通告，普遍建立起農(nóng)村戶口登記制度。農(nóng)村戶籍制度的重要特點(diǎn)是進(jìn)行了階級(jí)劃分，區(qū)分了所謂地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)和雇農(nóng)。

　　1955年8月，國(guó)務(wù)院在頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》的同時(shí)，還頒布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購(gòu)買糧食的制度。此后，國(guó)務(wù)院及公安部又陸續(xù)制定了一系列的政策和規(guī)定，將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民的權(quán)益事務(wù)同戶口性質(zhì)相掛鉤，進(jìn)一步明確了以供應(yīng)市、鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口管理體制。

　　1958年1月9日，新中國(guó)頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以后又頒布了一系列配套措施，確立一套較完整的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)制度以法律形式對(duì)戶口遷移作了極大的行政限制，對(duì)農(nóng)村遷往城市、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制，在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度正式確立，強(qiáng)制性成為戶籍制度最根本的特點(diǎn)。

　　這種戶籍制度是國(guó)家在消費(fèi)品嚴(yán)重短缺的情況下，所實(shí)行的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制緊密相關(guān)的政策制度，是為了穩(wěn)固新生的共和國(guó)政權(quán)，為了更高效地集中全社會(huì)的資源，提高全國(guó)人民組織化程度的戶籍制度。

　　自1978年實(shí)行改革開放政策以來(lái)，國(guó)家的戶籍制度逐年有所松動(dòng)。1984年，中共中央發(fā)布了一號(hào)文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶。1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布政策，從1993年元旦起全國(guó)停止糧票流通，全國(guó)開放糧油市場(chǎng)。1994年國(guó)家又出臺(tái)了取消戶口按照-g品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)尸口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，以常住戶口、暫住戶口，寄住尸口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理的總體思路。與此同時(shí)，一些大中城市也相應(yīng)出臺(tái)配套改革措施，如上海、深圳分別采取藍(lán)印戶口制度吸引人才與資產(chǎn)。1998年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的通知》。該通知規(guī)定：①實(shí)行嬰兒落戶隨戶隨母自愿的政策。對(duì)以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可逐步解決其在城市落戶的問(wèn)題，學(xué)齡前兒童應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決。⑦放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策。對(duì)已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿原則準(zhǔn)予在該城市落戶。③男性超過(guò)60周歲、女性超過(guò)55周歲、身邊無(wú)子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶。④在城市投資興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所，合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。

　　最近幾年，相當(dāng)一部分省市已經(jīng)開始了取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，逐步放寬大中城市戶口遷移限制等戶籍制度改革的探索，但并沒有發(fā)生根本性的改變，總體上仍然遵循1958年制定的《戶口登記條例》，公民的遷徙自由仍無(wú)徹底的改觀。特別是北京、廣州、深圳等一些城市，仍然實(shí)行嚴(yán)格的戶口管制。但有部分城市也在逐步地探索戶籍新政，引起社會(huì)關(guān)注。

　　上�，F(xiàn)有常住人口約1900萬(wàn)，其中約600多萬(wàn)人沒有上海戶籍。改革開放30年來(lái)，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調(diào)整戶口遷移政策。2009年2月，被稱為“上海第四次戶籍制度改革”的上海戶籍新政出臺(tái)，廣受關(guān)注。

　　“新政”規(guī)定，持上海市居住證滿七年，參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿七年，依法納稅，有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或技師以上職業(yè)資格，無(wú)違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　辦法還規(guī)定，在上海市做出過(guò)重大貢獻(xiàn)，并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，或者在上海被評(píng)為高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或高級(jí)技師專業(yè)，工種與所聘崗位相符的，可不受時(shí)間及參保年限限制。政策試行期為三年。

　　從戶籍改革的歷次探索來(lái)看，1994年上海開始規(guī)定買商品房可以辦理藍(lán)印戶口，2002年推出居住證制度，當(dāng)時(shí)文件承諾，辦理“居住證”到一定時(shí)間符合條件的可以轉(zhuǎn)本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉(zhuǎn)化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進(jìn)滬指標(biāo)，影響了人才引進(jìn)。在“兩會(huì)”期間或者上海市領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研時(shí)，經(jīng)常會(huì)有類似的提案或意見。正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究“居住證”轉(zhuǎn)“戶籍”的政策，實(shí)際上，有關(guān)部門已曾多次進(jìn)行類似調(diào)研。

　　上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，社會(huì)保障和其他的公共服務(wù)優(yōu)于其他地區(qū)，所以希望入滬的人很多，這次只是規(guī)定是在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人。此外，上海還有為數(shù)不少的外來(lái)媳婦、歷史上響應(yīng)政府號(hào)召支內(nèi)支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決“低保”和“經(jīng)濟(jì)適用房”或“廉租屋”的家庭將大量增加，“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)”的壓力也將劇增，這里地方政府不得不考慮地方財(cái)政的承受能力。

　　(當(dāng)然，對(duì)于其他人，上海以往也有相關(guān)的政策，并有嚴(yán)格的指標(biāo)控制，在這次戶籍新政尚未涉及。)戶籍新政是戶籍制度改革的一種形式，而最關(guān)鍵的問(wèn)題，是要回歸到戶籍管理的本意。戶籍管理本來(lái)有兩個(gè)作用，一個(gè)是人口登記；二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過(guò)大影響發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)地看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得戶籍含金量非常高，戶籍開始從本意轉(zhuǎn)化為城市的福利制度安排的基礎(chǔ)和城市社會(huì)保障的前提條件。戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套措施沒有落實(shí)之前匆忙改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無(wú)實(shí)的空文(部分省市已有這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn))。

　　華東師范大學(xué)人口研究所副教授王大彝說(shuō)，戶籍徹底放開有一個(gè)前提，即社會(huì)保障基本統(tǒng)一，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)全國(guó)大致均等。但由于當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)差別太大，我們的財(cái)政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，而社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等均是由地方財(cái)政兜底解決，而各地都是以戶籍為對(duì)象。放寬戶口進(jìn)入，對(duì)于社會(huì)保障水平較高的地區(qū)財(cái)政壓力必然會(huì)凸顯。所以，上海市目前就取消居住證制度一方面會(huì)增加戶籍的壓力，另一方面也不利于人口的管理。

　　因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應(yīng)增加新的以戶籍為前提的各種政策；同時(shí)，增加居住證人員享受市民的待遇，逐步縮小兩者的差異，由于戶籍改革不是一蹴而就，所以兩證并存是必要的。戶籍制度改革并不僅僅是就現(xiàn)有戶籍管理制度做出的單方面調(diào)整，而是包含整個(gè)社會(huì)政策的根本性變革，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策和社會(huì)保障與服務(wù)體系。如果只是簡(jiǎn)單地改變戶口性質(zhì)本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等“福利待遇鏈”，戶籍改革就只能是形式意義大于實(shí)際意義。切實(shí)解決因戶籍而產(chǎn)生的各種不公平問(wèn)題，就應(yīng)直接改革需要戶口遷移制度保護(hù)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的各種福利制度本身。把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等諸多社會(huì)福利與戶口脫鉤。上海戶籍新政之所以引起多方普遍關(guān)注，在于更深層次的問(wèn)題。