去年6月27日,審計署審計長劉家義在向全國人大常委會作審計工作報告時,首次披露了中國地方債底數(shù),截至2010年年底,全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元,約相當(dāng)于當(dāng)年GDP的27%。“現(xiàn)在地方政府面臨債務(wù)償還困難的問題,與我國的地方政府借款安排缺乏可持續(xù)性有關(guān),地方政府不能作為借貸主體,對于一些地方上需要建設(shè)的大型項目,大量的資金缺口只能通過地方融資平臺解決,這本身就存在很大的金融風(fēng)險。”山東財經(jīng)大學(xué)(籌)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究院副院長董彥嶺表示(1月9日《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》)。

　　預(yù)算法第28條規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但是,截至2010年年底,除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外,全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。從償債年度看,2010年年底地方政府性債務(wù)余額中,2012年到期的地方政府債務(wù)有1.84萬億元,其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到1.298萬億元,而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2972億元。從資金缺口看,2012年后地方政府的資金缺口將逐步增大,即使考慮到借新還舊,2012年或?qū)⒊霈F(xiàn)1.18萬億元資金缺口。所以,對地方債潛在的風(fēng)險必須高度關(guān)注。

　　應(yīng)當(dāng)說,地方政府要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展,適當(dāng)?shù)呢?fù)債是不可避免的,但是地方政府性債務(wù)余額高達(dá)GDP的27%,不但會影響基層政府的正常運轉(zhuǎn),還將埋下巨大的社會危機(jī)隱患。來自交通銀行金融研究中心在一份報告中指出,“地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高,有的高達(dá)80%以上,政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)過重”。我以為,如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā),許多項目難免會半途而廢,地方政府融資鏈條面臨斷裂,很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯,甚至崩盤。所以,化解、防范地方債務(wù)風(fēng)險需要多策并舉,把地方政府的負(fù)債控制在合理的、可承受的范圍之內(nèi)。

　　首先,建立規(guī)范的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理制度,確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測體系和風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn),采取合理的措施和手段嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合理債務(wù),建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制,確保落實償債資金來源,建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。譬如,針對廣州市融資主體債務(wù)問題,廣州市財政局新成立的地方債務(wù)處,研究建立相關(guān)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

　　其次,適調(diào)地方政績考核模式,減輕對于債務(wù)經(jīng)濟(jì)的過度依賴。在現(xiàn)有政績考核模式下,GDP決定了官員的政績。如果債務(wù)能帶來政績和GDP,通過借債攫取政績和GDP就會成為官員“自然而然的選擇”。同時,因官員的升遷、調(diào)任并不與債務(wù)掛鉤,債務(wù)運行周期也無法與地方政府官員的任期匹配,地方債務(wù)很可能出現(xiàn)“滾雪球效應(yīng)”。所以,中央和上級政府應(yīng)適調(diào)地方政績考核模式,采取有效措施和方法清除歷史遺留問題。對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財政給予豁免;對逾期債務(wù)和不良債務(wù)給予適度的減免。

　　第三,通過立法賦予地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)限。近年來,包括代發(fā)地方政府債以及地方政府自行發(fā)債試點,都是地方債務(wù)管理升級的重要舉措。但是,解決地方債務(wù)危機(jī),破解地方財務(wù)困境,最根本、最有效的方法就是通過預(yù)算法、擔(dān)保法等相關(guān)法律給予地方政府適度負(fù)債的法律通道,進(jìn)而規(guī)范政府舉債。以上海、廣東、浙江、深圳四地自行發(fā)行地方債為例,發(fā)行的結(jié)果顯示這一方式受到市場的認(rèn)可,四地債券發(fā)行的利率都低于市場預(yù)期,認(rèn)購熱情高漲。應(yīng)該說,地方自行發(fā)債打開了地方政府融資渠道的“前門”,而包括地方政府融資平臺這樣的“后門”也將越關(guān)越小。和開“后門”不一樣的是,打開“前門”意味著地方政府的負(fù)債不再是灰色的,而是透明的、受監(jiān)督的。