近日，行政訴訟法修改國際研討會(huì)在上海召開。以中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年主持制定的行政訴訟法修改稿為基礎(chǔ)，四十多位來自全國的行政法學(xué)家對(duì)行政訴訟法修改中的重大問題進(jìn)行了討論。

    《法制日?qǐng)?bào)》記者獲悉，應(yīng)松年版行政訴訟法修改稿建議：擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，關(guān)于初任公務(wù)員報(bào)考錄用以及公務(wù)員被辭退、開除等涉及公務(wù)員身份喪失的爭(zhēng)議，應(yīng)納入受案范圍。

    擴(kuò)大受案范圍

    目前，行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界中已經(jīng)產(chǎn)生數(shù)份行政訴訟法修改建議稿。應(yīng)松年版是其中之一。

    從1990年10月1日開始實(shí)施的行政訴訟法，至今已走過了21個(gè)春秋。隨著“民告官”案件的增多，行政訴訟的司法環(huán)境已然發(fā)生了巨變。

    在一系列與社會(huì)需求不相適應(yīng)的規(guī)定中，行政訴訟法的受案范圍最受爭(zhēng)議。關(guān)于應(yīng)將抽象行政行為納入人民法院受案范圍的建議聲音，早在多年前就此起彼伏。

    中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說：“現(xiàn)在的大趨勢(shì)應(yīng)該是，可以直接對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件提起訴訟，如果這個(gè)規(guī)范性文件或者規(guī)定已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了利益上的侵害。”

    與會(huì)多位學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)部的人事管理決定，也可以作為行政訴訟提起的事由，而此次提交會(huì)議討論的應(yīng)松年版修改稿的一大亮點(diǎn)也正在于此。

    湖北行政學(xué)院教授方世榮認(rèn)為：“關(guān)于初任公務(wù)員報(bào)考錄用以及公務(wù)員被辭退、開除等涉及公務(wù)員身份喪失的爭(zhēng)議，應(yīng)納入受案范圍。以公務(wù)員報(bào)考錄用為例，當(dāng)事人此時(shí)通常還未進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)列，作為普通公民與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)可訴。但若他在已經(jīng)成為公務(wù)員后因干部任免等問題與所在行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議，問題就不會(huì)如此簡(jiǎn)單，畢竟要涉及到組織部門等，再加之公務(wù)員范圍較廣，不僅僅涉及行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，因此不宜將所有公務(wù)員與其單位的爭(zhēng)議，都納入受案范圍。”

    馬懷德認(rèn)為，內(nèi)部行政行為應(yīng)規(guī)定原則上整體都可訴，但是要排除某些行為，如行政機(jī)關(guān)所作出的獎(jiǎng)懲任免決定是不能訴的。除此以外，如涉及薪金、社會(huì)保障、福利待遇等的其他人事管理決定都是可訴的。

    復(fù)議機(jī)關(guān)是否當(dāng)被告有爭(zhēng)議

    根據(jù)行政訴訟法，經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)�具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

    實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免自身成為行政訴訟的被告或國家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，出現(xiàn)了這樣一種不正常現(xiàn)象：對(duì)于其受理的復(fù)議案件，明知具體行政行為違法或不當(dāng)，卻仍然作出維持決定。

    針對(duì)存在的問題，有學(xué)者提出，應(yīng)加重復(fù)議機(jī)關(guān)的外部法律責(zé)任，對(duì)經(jīng)過復(fù)議的案件，無論復(fù)議機(jī)關(guān)是否“改變”，只要提起訴訟，“一律”將復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告。

    對(duì)此，與會(huì)學(xué)者中則有不同看法。“復(fù)議機(jī)關(guān)為了怕當(dāng)被告而不改變錯(cuò)誤的行政行為，這種情況多不多？目前沒有數(shù)據(jù)來支持。”全國人大常委會(huì)法工委行政法室處長(zhǎng)童衛(wèi)東說。西北政法大學(xué)教授王周戶也認(rèn)為，行政復(fù)議的核心功能是解決行政爭(zhēng)議，因此，不以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告應(yīng)該更符合制度設(shè)計(jì)功能的性質(zhì)。

    馬懷德則表示，曾接觸過一些行政機(jī)關(guān)，他們?cè)谒�有的�?fù)議案件中都傾向于維持原來的行政行為，即使明知它有錯(cuò)。由于擔(dān)心改變后會(huì)將自己推向被告的位置，就都采取了維持的方法。“這是現(xiàn)行復(fù)議制度所埋下的禍根。我認(rèn)為此條修改必須跟行政復(fù)議制度的改造和行政復(fù)議法修改結(jié)合起來。”

    馬懷德認(rèn)為，應(yīng)該讓復(fù)議機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變角色，變?yōu)檎嬲�的救�?jì)裁判機(jī)構(gòu)。復(fù)議決定只包括：駁回申請(qǐng)、撤銷或撤銷后發(fā)回重新作出決定，而不是直接變更行政決定。這樣，即使復(fù)議機(jī)關(guān)不做被告了，也符合行政法理的精神，更具有操作的可行性。

    二審還是三審看法不同

    司法實(shí)踐中，基層法院易受到行政權(quán)力的干擾。許多學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)撤銷基層法院行政庭。據(jù)國家行政學(xué)院教授楊偉東介紹，目前有三種方案：一是保留現(xiàn)在的體制，仍然是由法院中的行政審判庭審理，實(shí)行三審制；二是考慮到現(xiàn)在基層法院收案量不多，可以將行政訴訟案件的管轄再提高到一定的級(jí)別，即集中在中級(jí)法院以上審理，而將基層法院的行政庭撤銷；三是建立專門的行政法院，以保障審判的獨(dú)立性。

    應(yīng)松年版修改稿采取了第一種方案。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)可三審思路，但擔(dān)心在現(xiàn)有的司法體制中不可行，“畢竟行政訴訟的審理要和其他兩大訴訟保持一致。”

    上海交大法學(xué)院教授朱芒也對(duì)行政訴訟的三審制能否實(shí)現(xiàn)表示懷疑，他傾向于兩審制。“應(yīng)當(dāng)將行政訴訟案的二審都統(tǒng)一到高級(jí)法院進(jìn)行審理。”