第九章  公共組織的文化與倫理

　　一、組織文化

　　組織文化是組織內(nèi)部一種共享價(jià)值觀體系，是特定價(jià)值、信念、情感、態(tài)度和道德規(guī)范的總和。

　　1、特征：

　�、俳M織文化是組織成員的共同認(rèn)知系統(tǒng)。

　　②組織文化是組織成員都認(rèn)可的性行為方式。

　�、劢M織文化是隱含在價(jià)值觀背后的基本假設(shè)系統(tǒng)。

　�、芙M織文化是組織成員的心理契約。

　　2、類型：強(qiáng)文化與弱文化

　　按照對成員影響力的大小，可分為強(qiáng)文化與弱文化。強(qiáng)文化是擁有并廣泛共享基本價(jià)值觀的組織文化。一個(gè)組織文化的強(qiáng)弱，取決于組織的規(guī)模、歷史、成員的流動性和文化起源的強(qiáng)烈程度。

　　3、作用（功能）：①導(dǎo)向 ②凝聚 ③激勵(lì) ④約束規(guī)范 ⑤輻射作用。

　　4、結(jié)構(gòu)：

　　A、三個(gè)層次來源安通學(xué)校

　�、倨魑飳�--是組織文化的表層部分，它是形成制度層和精神層的必要條件；

　　②制度層--是組織文化的中間層次，是指對組織及其成員行為產(chǎn)生約束影響的規(guī)范性部分，它集中體現(xiàn)了組織文化的物質(zhì)層及精神層對組織及其行為的要求；

　�、劬�神��--則主要是指組織的全體成員共同信守的基本理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德及精神面貌，它是組織文化的核心。

　　B、四個(gè)層次：

　�、倮砟顚�--是組織的核心價(jià)值觀、理念、精神、愿景等；

　　②制度層--方針、模式、內(nèi)部機(jī)制、規(guī)章制度；

　�、坌袨閷�--組織形象、口號、禮儀、儀式等外化的活動；

　�、芪镔|(zhì)層--在產(chǎn)品和服務(wù)等方面體現(xiàn)出的組織文化要素。

　　C、三個(gè)層次：

　�、偻怙@（物）（隱含的基本假設(shè)的外在表現(xiàn)）

　�、诠餐瑩碜o(hù)的價(jià)值觀（隱含的基本假設(shè)的外在表現(xiàn)）

　�、垭[含的基本假設(shè)（隱藏在感知中）

　　二、行政文化

　　行政文化是在行政實(shí)踐活動基礎(chǔ)上形成，并直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)，其核心為行政價(jià)值取向。作為一種心理、道德和精神現(xiàn)象和狀態(tài)，它是在行政活動與行政關(guān)系中形成和反映的，因而具有歷史性、階級性、民族性、變動性、連續(xù)性等特征。

　　1、行政文化的關(guān)系構(gòu)成

　　任何行政關(guān)系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客體雙方在行政關(guān)系中的不同地位，從而形成不同的文化形態(tài)。

　�、僦黧w行政文化。主體行政文化是指行政管理過程中，實(shí)際擁有和行使行政權(quán)力的個(gè)體或組織的行政意識。其核心是對行政權(quán)力性質(zhì)的確認(rèn)、維護(hù)和使用，它直接決定著特定行政文化的本質(zhì)屬性與基本特征，是構(gòu)成特定行政關(guān)系的主導(dǎo)因素。

　�、诳腕w行政文化�？腕w行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權(quán)力并作為行政管理對象的個(gè)人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體行為的合理性的評價(jià)，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會因各自利益的不同而呈現(xiàn)多樣性。當(dāng)行政客體認(rèn)為行政主體行為合理時(shí)，易與主體形成同一性的行政文化。相反，一旦行政主體行為被行政客體評價(jià)為不合理時(shí)，就會造成行政文化主客體間的異質(zhì)性，甚至帶來意識形態(tài)的危機(jī)。因此，客體行政文化雖不居于主導(dǎo)地位，但仍具有不可忽視的作用。

　　2、行政文化的發(fā)生性構(gòu)成。

　　行政文化的發(fā)生一般經(jīng)過行政心態(tài)、行政意志、行政規(guī)范和行政評價(jià)等四個(gè)階段，它們是行政文化發(fā)生性構(gòu)成的基本要素。

　�、傩姓�心態(tài)。行政心態(tài)形成于行政活動的起始階段。行政心態(tài)是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式與態(tài)度的總和，有三個(gè)特征：一是產(chǎn)生的自發(fā)性、非理性；二是表現(xiàn)的不穩(wěn)定性；三是影響的潛在性。

　�、谛姓�意志。行政意志是人們決心達(dá)到某種行政目的而產(chǎn)生的狀態(tài)，是行政心態(tài)上升到理性的強(qiáng)化結(jié)果。行政意志有行政觀念與行政行為傾向兩種形式，它是人做出某一行政行為時(shí)在對錯(cuò)之間、善惡之間、道德與非道德之間進(jìn)行的選擇。因此，行政意志有著自主性、目標(biāo)性，是人的主觀能動性的重要體現(xiàn)。

　�、坌姓���(guī)范。行政規(guī)范作為確定或指導(dǎo)各種行政關(guān)系、行政活動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，既是行政意志的最集中體現(xiàn)，也是行政意志轉(zhuǎn)化為行政實(shí)踐后的合理性成果。其表現(xiàn)形式包括成文規(guī)范，也包括行為規(guī)范或典范。行政規(guī)范的特性有三：一是協(xié)調(diào)性；二是原則性；三是外在控制性。

　�、苄姓�評價(jià)。行政評價(jià)是特定意識形態(tài)下，人們對社會實(shí)際存在或可能發(fā)生的各種行政行為所作的價(jià)值判斷。行政評價(jià)一般分為社會評價(jià)與自我評價(jià)兩種形式。社會評價(jià)既包括一定社會集團(tuán)有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們自發(fā)產(chǎn)生并自然傳播的民間輿論。自我評價(jià)主要借助于內(nèi)心信念或主觀意志的作用，在評價(jià)中，個(gè)體自身既是評價(jià)者，又是被評價(jià)者。

　　3、行政文化的特殊功能

　�、賹���(nèi)向性行政的作用。內(nèi)向性行政即行政者對其機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理活動。

　　A、對行政組織形式的影響。任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源善制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認(rèn)同與否亦決定著這一選擇。

　　B、對行政觀念的影響。在行政活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質(zhì)的不同，會對實(shí)踐作正確的或錯(cuò)誤的指導(dǎo)，也會對客觀現(xiàn)實(shí)作真實(shí)的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內(nèi)涵作科學(xué)的或荒謬的解釋。

　　C、對行政風(fēng)氣的影響。一個(gè)國家、一個(gè)行政組織或人員，擁有什么樣的行政風(fēng)氣，往往受到文化環(huán)境的制約以及歷史、現(xiàn)實(shí)文化的影響。符合并能反映社會發(fā)展規(guī)律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導(dǎo)良好的行政風(fēng)氣，而且能在人的心理與日常行為方式發(fā)生作用。

　�、趯ν庀蛐孕姓�的作��。外向性行政即行政者對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動。

　　A、廉潔行政的保障。廉潔行政是社會利益的集中體現(xiàn)，也是行政組織得以有效動作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德和人生價(jià)值觀念，起到法治手段難以起的作用。

　　B、高效行政的條件。行政效率的有無與高低，關(guān)鍵在于人的思想、精神和作風(fēng)等主觀因素。行政人員的高效行政思想，從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的工作作風(fēng)，這些既是已住優(yōu)秀行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實(shí)行政文化對高效行政的有力保障。

　　C、民主行政的前提。民主行政直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政人員為達(dá)到其行政目標(biāo)，須依靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念。從這個(gè)意義看，行政文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)民主行政不可或缺的前提條件。

　　三、倫理

　　倫理是一種特殊的社會意識形態(tài)，是依靠社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來維系，并表現(xiàn)為善惡對立的心理意識、原則規(guī)范和行為活動的總和。倫理的根本問題是個(gè)人利益與社會整體利益的關(guān)系問題。

　　公共管理倫理是以“責(zé)、權(quán)、利”為統(tǒng)一的基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會的關(guān)系為核心的公共管理行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)，是針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范。

　　四、公共管理倫理與個(gè)人倫理的不同：

　　1、主體不同。一為公共管理系統(tǒng)和公共管理者，一為個(gè)人；公共管理系統(tǒng)雖是人建立的，公共管理者也是人，但本身卻是非人格化的，它代表的不是個(gè)人的意志動機(jī)。公共管理倫理的動機(jī)糅合了多種人的動機(jī)，是“多種合力”的產(chǎn)物，它代表的是社會的利益和政府的利益。

　　2、影響不同。個(gè)人倫理是一個(gè)人與其他人、與社會發(fā)生關(guān)系，實(shí)際受其行為影響的只是少數(shù)人；而公共管理倫理與所有人、或社會的所有成員發(fā)生關(guān)系，它是一舉一動對整個(gè)社會所有人都關(guān)系甚大。

　　3、約束方式、依靠力量不同。個(gè)人倫理主要是通過良知和輿論起作用；而公共管理倫理除了輿論和內(nèi)心信念起作用外，制度的約束作用也是必不可少的。

　　4、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同。公共管理倫理與個(gè)人倫理處在不同的領(lǐng)域，對公共管理倫理的評價(jià)，主要是看這一公共管理各級組織系統(tǒng)實(shí)際功能和作用，看它實(shí)際指向什么基本價(jià)值，遵循什么正義原則，實(shí)際上在禁止什么，提倡什么，保護(hù)什么。

　　庫珀在《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》中將人們進(jìn)行倫理思考的方式界分為四個(gè)區(qū)別明顯的層次：情感表達(dá)、道德規(guī)則、倫理分析、后倫理層次

　　五、公共倫理管理的類型：

　　1、體制倫理。是相對于行政管理者個(gè)人道德而言的，它則行政體制內(nèi)在的一系列分配權(quán)利和義務(wù)的原則、規(guī)范所構(gòu)成，并通過社會結(jié)構(gòu)關(guān)系，一系列的政策、法規(guī)、條例和成文的或不成文的制度等環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來。

　　2、政策倫理。兩層含義：一是指維護(hù)某種公共秩序所需的倫理規(guī)范，是由政府或其他社會權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、制定和推廣的；其二是指對于政府預(yù)制倡導(dǎo)的這些公共領(lǐng)域的倫理規(guī)范，除了用社會輿論、良心自律等軟約束手段支持外，還要為其配置政策化的硬約束手段，使這些倫理規(guī)范真正成為公眾在這一公共領(lǐng)域中的普遍化行為方式。

　　3、職業(yè)倫理。公共管理者既要遵守社會成員的一般倫理，又要遵守作為政治角色的職業(yè)倫理。職業(yè)倫理應(yīng)該是相對于社會群體的關(guān)系以及特別事項(xiàng)而言的，職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的行政良心；二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力。

　　六、公共責(zé)任

　　公共責(zé)任狹義的公共責(zé)任是指國家的公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定、違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時(shí)，所必須承擔(dān)的責(zé)任。廣義的公共責(zé)任是指國家行政管理部門的行政人員在工作中必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須認(rèn)真履行自身職責(zé)為國家謀利益。狹義的公共責(zé)任以廣義的公共責(zé)任為前提條件。

　　特征：

　　1、公共責(zé)任是一種義務(wù)。行政系統(tǒng)和行政人員承受行政責(zé)任的過程，就是一個(gè)承擔(dān)為國民盡義務(wù)的過程。這種義務(wù)因時(shí)代和國家階級基礎(chǔ)的不同而表現(xiàn)為不同的形態(tài)。

　　2、公共責(zé)任是一種任務(wù)。行政管理在承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)上，還必須通過認(rèn)真履行自己的義務(wù)和職責(zé)的方式，對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)。行政官員執(zhí)行國家主體的意志、方針、政策的過程，實(shí)際上就是完成權(quán)力主體所交付的任務(wù)的過程。

　　3、公共責(zé)任是一種監(jiān)督、控制和制裁行為。公共責(zé)任是一種以外在的約束力為支撐力的行為。在實(shí)行民主政體的國家，行政部門是為主權(quán)所有者國民服務(wù)的。為此，就必須根據(jù)國民的意志，通過一定的方式，控制行政機(jī)關(guān)及其管理活動，防止行政機(jī)關(guān)肆意追求特殊利益。

　　七、 公共責(zé)任的自律與他律

　　1、公共責(zé)任的他律性。行政人員擁有行政職權(quán)的同時(shí)就意味著負(fù)有一種責(zé)任，而且具有他律性。行政管理者履行行政責(zé)任是義務(wù)的要求。國家公務(wù)員的責(zé)任不以國家公務(wù)員個(gè)人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，是具有客觀規(guī)定性的。

　　2、行政責(zé)任的自律性。自律是權(quán)力約束的基礎(chǔ)，自律是指擁有行政權(quán)力的人自學(xué)接受各種監(jiān)督，自學(xué)遵守法紀(jì)規(guī)章，自學(xué)保持廉潔情操。行政責(zé)任的合理性與有效實(shí)施不僅在于制度本身的完備地周全，也在于行政人員的道德理性。只有擁有美德的人，才可能了解如何去運(yùn)用規(guī)則。因此行政責(zé)任的自律是至關(guān)重要的。

　　行政倫理制度、規(guī)范的他律與行政倫理信念、良心的自律共同構(gòu)成行政倫理系統(tǒng)，二者相互配合、相輔相成，形成合理有效的行政倫理操作系統(tǒng)。

　　八、公共管理倫理建設(shè)

　　從制度的角度看中，公共倫理就是要追求公正。兩種最基本的利益關(guān)系形式：利益交換關(guān)系、利益分配關(guān)系，與之相對應(yīng)的兩種最基本的公正形式：交換公正，分配公正。

　　行政倫理公正的基本原則：

　�、賹�(shí)質(zhì)性的公正：交換公正、分配公正、

　　②形式性的公正：程序公正、規(guī)則公正、

　�、蹤�(quán)力與義務(wù)的平等。

　　九、行政責(zé)任沖突

　　行政責(zé)任沖突最常見的三種形式是權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。

　�、贆�(quán)力沖突是由不同的權(quán)力資源所帶來的不同客觀責(zé)任之間的沖突。

　　面對反映客觀責(zé)任的權(quán)力沖突，必須澄清公共管理者自己的主觀責(zé)任，并考慮更為廣闊和基本的客觀責(zé)任；運(yùn)用價(jià)值觀和原則來確定哪一種措施最可取以及如何才能證明自身做法是正當(dāng)?shù)模煌ㄟ^對主觀責(zé)任的評估和對更為基本的客觀責(zé)任的確定，找到一個(gè)能同時(shí)履行客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的辦法。

　�、诮巧珱_突是不同社會角色因其行為方式差異而引發(fā)的沖突。

　　角色沖突的起因就是公共管理者既有責(zé)任為公眾提供服務(wù)，同時(shí)作為公眾中的一員又有權(quán)接受服務(wù)。公共管理者角色容易受制于特定組織，并被特定組織辦公室。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)，效忠組織的義務(wù)與維護(hù)公眾利益的職責(zé)之間的關(guān)系就被混淆了。個(gè)人利益與作為一個(gè)公共管理者的義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突表現(xiàn)為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個(gè)人可能利益之間的沖突。這種沖突的解決方式在很大程度上依賴于與公共管理者生活的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域相關(guān)的價(jià)值觀。

　�、劾�益沖突是由于價(jià)值相對性和社會的多元化而必然產(chǎn)生的沖突。

　　在利益沖突中，公共管理者必須處理好倫理問題和法律問題。法律所提供的道德最低標(biāo)準(zhǔn)足以解決現(xiàn)時(shí)的困境。然而，為了防止用法律思考替代倫理思考，就必須研究如何權(quán)衡公共管理者的個(gè)人利益與其所承擔(dān)的公務(wù)員責(zé)任之間的關(guān)系。

　　十、治理

　　治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)維持秩序，滿足的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

　　政府治理是整合社會中政府、企業(yè)、社會組織的資源，使之共同承擔(dān)責(zé)任。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，其最終目的也是為了維持正常的社會秩序。雖然治理需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)。治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，政府之外的治理主體可以是現(xiàn)代的公司、大學(xué)以及基層的社區(qū)。此外，治理是一個(gè)上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。

　　十一、善治的構(gòu)成要素及其含義

　　善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種最佳狀態(tài)。

　　基本要素：

　　①合法性，即社會秩序和權(quán)威應(yīng)當(dāng)最大限度地被公民自覺認(rèn)可和服從。

　�、谕该餍�，即政治信息的公開性，每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息。

　　③責(zé)任性，即人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。

　�、芊ㄖ�，旭公共政治管理的最高準(zhǔn)則，政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。

　�、莼貞�(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。

　�、扌�率，它有兩方面的基本意義：一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。

　　十二、如何開展公共管理的倫理建設(shè)

　　1、加強(qiáng)行政倫理教育。良好的行政倫理，有賴于正確的行政價(jià)值觀的確立。加強(qiáng)行政文化建設(shè)，使行政系統(tǒng)各層級人員樹立正確的行政倫理觀，形成內(nèi)在的約束機(jī)制。行政文化建設(shè)，要通過政治社會化的過程，也就是學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)的過程來實(shí)現(xiàn)。提高公務(wù)員對行政倫理的認(rèn)知水平，使公務(wù)員認(rèn)識到良好的行政倫理是為政之本。

　　2、強(qiáng)調(diào)行政倫理立法。行政倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑中的政治、法律同等地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的效力和作用。道德良心作為軟件必須通過政治、法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好地發(fā)揮作用，如果沒有相應(yīng)原硬件設(shè)施，的道德體系也很難對社會產(chǎn)生實(shí)際的影響。因?yàn)槿说牡赖缕焚|(zhì)的不完善性和認(rèn)識客觀事物的局限性，不能保證行政人員永遠(yuǎn)正確地行使權(quán)力而不發(fā)生失誤和偏差。

　　3、發(fā)展公民社會對行政活動的干預(yù)和監(jiān)督。促進(jìn)社會成員對公共決策的干預(yù)和參與，加強(qiáng)公民的政府責(zé)任意識，尤其要強(qiáng)化行政系統(tǒng)的輸入方面，民眾不僅僅是行政系統(tǒng)輸出方面的被動接受器，而應(yīng)該在輸入與輸出雙向都是積極的參與者來源安通學(xué)校。

　　此外，還要注重發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。社會輿論反映整個(gè)社會對人們行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束的優(yōu)勢。正確的輿論表達(dá)著社會和集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志。社會輿論主要通過對某一行政行為的褒貶向有關(guān)成員傳達(dá)社會反應(yīng)，指明行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)行為方向，從而起到規(guī)范行政行為方式的作用。

　　行政倫理建設(shè)中，具有根本性措施是加強(qiáng)行政倫理的制度建設(shè)。

　　評價(jià)行政倫理的最終標(biāo)尺是生產(chǎn)力系統(tǒng)。

　　十三、合理有效的行政倫理體系的形成

　　1、行政倫理的制度規(guī)范與行政倫理的理想信念的協(xié)調(diào)互補(bǔ)；

　　2、確定行政倫理的最低要求和行政倫理的理想追求

　　3、把行政倫理作為公務(wù)員任職升降、獎(jiǎng)懲的必要條件。