第八章  公共財(cái)政管理

　　一、公共財(cái)政

　　公共財(cái)政是指僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國(guó)家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，即與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類(lèi)型。

　　基本特征：

　�、僖詮浹a(bǔ)市場(chǎng)失靈為行為準(zhǔn)則。

　�、跒槭袌�(chǎng)活動(dòng)提供一視同仁的服務(wù)。

　�、鄯鞘袌�(chǎng)營(yíng)利性。

　�、苷�治性��(lái)源安通學(xué)校。

　　公共財(cái)政管理是公共部門(mén)為保證公共財(cái)政職能的履行，而對(duì)財(cái)政收支所進(jìn)行的決策、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的總和。

　　1、特征：

　�、俟�共��(cái)政管理主體是公共部門(mén)

　�、谪灤┌�括��(jì)劃（預(yù)算）、資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過(guò)程；

　�、酃�共��(cái)政管理是一項(xiàng)技術(shù)性的活動(dòng)；

　�、芄�共��(cái)政管理技術(shù)是多元的，各學(xué)科、領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理、分析技術(shù)都有可能在公共財(cái)政管理中得到應(yīng)用；

　�、莨�共��(cái)政管理的目的是為了保證公共財(cái)政的基本職能得到最大限度的履行。

　　2、公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)：效率、公平、穩(wěn)定。

　　3、公共財(cái)政管理在公共管理領(lǐng)域的地位：

　�、俟�共��(cái)政管理是對(duì)公共資源進(jìn)行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位。

　　②在西方國(guó)家，公共財(cái)政的政治制度背景，使公共財(cái)政管理成為國(guó)家政治生活的最重要舞臺(tái)之一。

　�、酃�共��(cái)政管理是一個(gè)變動(dòng)性很大的領(lǐng)域，因而具有更多的活力。

　　二、公共預(yù)算

　　公共預(yù)算是指政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃，是于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中并且與公共財(cái)政相適應(yīng)的國(guó)家預(yù)算類(lèi)型。

　　1、公共預(yù)算的特點(diǎn)：①計(jì)劃性 ②透明性 ③全面性 ④法律權(quán)威性 ⑤政治程序性。

　　2、公共預(yù)算的分類(lèi)：

　　①按照不同的政府級(jí)別，中央公共預(yù)算和地方公共預(yù)算；

　�、诎凑詹煌�的編制形��，單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

　　③按照不同的預(yù)算作用時(shí)間，年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算。

　　④按照不同的收支管理范圍，總預(yù)算和單位預(yù)算。

　　三、公共預(yù)算管理的基本模式：

　　1、分項(xiàng)排列預(yù)算模式。是一種產(chǎn)生時(shí)間，管理方式較為簡(jiǎn)單的模式。以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項(xiàng)排列的方法依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機(jī)構(gòu)加以撥付。

　　2、規(guī)劃--計(jì)劃--預(yù)算模式。1961年美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉在五角大樓首先使用；1965年約翰遜總統(tǒng)將此制度推廣。包括①確定預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)②從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)③運(yùn)用成本收益分析設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各目標(biāo)的備選方案。④說(shuō)明實(shí)施這些方案的以后各年度成本⑤對(duì)這些的實(shí)施效果作長(zhǎng)期評(píng)價(jià)衡量

　　3、目標(biāo)管理預(yù)算模式。由1971年的美國(guó)尼克松政府首先倡導(dǎo)。包括①說(shuō)明單位的基本任務(wù)②確定預(yù)算主次目標(biāo)③設(shè)定可供考核的指標(biāo)，管理者與下級(jí)交換意見(jiàn)以確�？尚行寓芰谐鼍唧w時(shí)間進(jìn)度供監(jiān)督。

　　4、零基預(yù)算模式。不按上年度的“漸進(jìn)增量”來(lái)考慮預(yù)算，而是對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行重新審核。包括①由高層管理者提出基本目標(biāo)和總原則②責(zé)成下級(jí)部門(mén)將賦予他們的目標(biāo)具體化并形成一攬子決策③對(duì)備選方案分別排序，確定優(yōu)先項(xiàng)目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴(kuò)充④由高層管理者選定方案。

　　5、績(jī)效預(yù)算模式。20世紀(jì)40年代末，美國(guó)胡佛政府開(kāi)始實(shí)施。已成為西方國(guó)家主要的公共預(yù)算管理模式。（一）五個(gè)管理階段：①公布績(jī)效報(bào)告，系統(tǒng)地向公眾公布有關(guān)政府服務(wù)的信息。②明確績(jī)效目標(biāo)，目的是要影響政府活動(dòng)；③將績(jī)效報(bào)告提交審計(jì)師審核；④預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出管理機(jī)構(gòu)或某個(gè)機(jī)構(gòu)與其管理者之間訂立績(jī)效合同，詳細(xì)規(guī)定機(jī)構(gòu)在可使用資源的條件下應(yīng)取得的績(jī)效。⑤編制績(jī)效預(yù)算。（二）把握三個(gè)要點(diǎn)：①績(jī)效評(píng)估的精確化。②放權(quán)以使項(xiàng)目管理者成為績(jī)效責(zé)任人。③把預(yù)算當(dāng)作改善業(yè)績(jī)的手段。

　　四、公共預(yù)算的過(guò)程：編制、執(zhí)行、決算

　　（一）預(yù)算編制。

　　1、原則：公開(kāi)性、完整性、可靠性、年度性、法律性原則

　　2、依據(jù)：

　　①?lài)?guó)家的法律法規(guī)和方針政策。

　�、谏弦荒甓裙�共預(yù)算的執(zhí)行情況。

　�、塾�(jì)劃年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)。

　�、芄�共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。

　　3、程序：①草案編制  ②匯總  ③行政首長(zhǎng)審批  ④權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)

　　我國(guó)中央政府部門(mén)預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的程序。

　　①各部門(mén)將預(yù)算編制建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門(mén)，此為“一上”；

　�、谪�(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門(mén)審核建議數(shù)后下達(dá)各部門(mén)的控制數(shù)，此為“一下”；

　　③各部門(mén)按照控制數(shù)編制預(yù)算草案報(bào)送財(cái)政部，此為“二上”；

　�、茇�(cái)政部根據(jù)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算草案批復(fù)部門(mén)預(yù)算，此為“二下”。

　�。ǘ�）預(yù)算執(zhí)行

　　1、特點(diǎn)：

　　①預(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算各項(xiàng)收支任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；

　　②預(yù)算執(zhí)行有連續(xù)性，從財(cái)政年度開(kāi)始到結(jié)束一直都要進(jìn)行；

　�、垲A(yù)算執(zhí)行中，要根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡；

　�、茴A(yù)算執(zhí)行結(jié)果為下一年度公共預(yù)算編制提供依據(jù)。

　　2、環(huán)節(jié)：①收入執(zhí)行、②支出資金撥付 ③預(yù)算調(diào)整

　　3、任務(wù)：

　　①按照公共預(yù)算確定的收入任務(wù)，積極組織預(yù)算收入，確保預(yù)算收入任務(wù)的完成。

　�、诎凑展�共預(yù)算確定的支出任務(wù)，及時(shí)、足額撥付預(yù)算支出資金，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，提高預(yù)算資金的使用效益。

　�、蹱�(zhēng)取實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡或確保不突破預(yù)定的預(yù)算赤字規(guī)模。

　�、芗訌�(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理和監(jiān)督。

　�。ㄈ�）決算

　　四個(gè)階段：準(zhǔn)備、編制、審查、批準(zhǔn)（經(jīng)同級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)）階段。

　　五、稅收

　　稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，依照法律預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向經(jīng)濟(jì)單位、組織或個(gè)人強(qiáng)制、無(wú)償?shù)厝〉霉�共收入的一種方式。稅收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90%以上來(lái)自稅收收入。

　　1、特征：強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性。

　　2、稅收管理的要素：①課稅對(duì)象與稅率、②稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿、③稅收種類(lèi)

　　稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁是指納稅人在商品交換過(guò)程中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)交易把由自己繳納的稅款洽部或部分轉(zhuǎn)移給他人負(fù)擔(dān)的過(guò)程。

　　稅收歸宿是稅收負(fù)擔(dān)的最終歸著點(diǎn)或稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的最終結(jié)果。

　　3、依據(jù)課稅對(duì)象性質(zhì)的不同，稅收種類(lèi)可分為①所得課稅 ②商品（勞務(wù)）課稅 ③財(cái)產(chǎn)課稅。

　　所得課稅是對(duì)納稅人的所得額或利潤(rùn)額課征的一類(lèi)稅收。它主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅（工薪稅）。

　　商品（勞務(wù)）課稅是對(duì)商品和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額課征的一類(lèi)稅收。它主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅等。

　　財(cái)產(chǎn)課稅是對(duì)納稅人所擁有或支配的財(cái)產(chǎn)課征的一類(lèi)稅收。它包括一般財(cái)產(chǎn)稅、特種財(cái)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。

　　4、稅收管理的核心：公平征稅、稅收效率

　�、俟�平征稅��(duì)維護(hù)稅收制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少的，它不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。它包含橫向公平和縱向公平，具有三個(gè)層次的含義：

　　一是必須堅(jiān)持同等稅收待遇原則，納稅人在相同的經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)被同等對(duì)待，繳納同樣多的稅收；

　　二是必須堅(jiān)持支付能力原則，納稅能力更強(qiáng)的納稅人應(yīng)繳納更多的稅收。累進(jìn)稅率就體現(xiàn)了這一原則；

　　三是必須堅(jiān)持受益原則，稅收應(yīng)該根據(jù)納稅人從政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到利益，在納稅人之間分配，也就是誰(shuí)受益誰(shuí)付款。

　　②稅收效率要求征稅既有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，又能夠提高稅務(wù)行政的管理效率。稅收效率既來(lái)自于征管方，也來(lái)自于繳納方。

　　第一，稅收效率意味著管理成本與遵從成本的最小化。

　　第二，稅收效率意味著稅收超額負(fù)擔(dān)的最小化。

　　六、政府收費(fèi)

　　政府收費(fèi)是指政府提供特殊服務(wù)或某些經(jīng)濟(jì)行為而向相關(guān)主體收取的費(fèi)用。它是主要的非稅收收入形式之一，彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，緩和財(cái)政資金供求矛盾。它有助于揭示公眾對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好，提高公共資源的配置、使用效率，促進(jìn)公共部門(mén)不斷改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。

　　1、政府收費(fèi)的形式：使用者費(fèi)、規(guī)費(fèi)。

　　使用者費(fèi)是政府對(duì)特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價(jià)格，用于支付提供這些服務(wù)的全部或部分成本。它體現(xiàn)了一種市場(chǎng)交易關(guān)系。三種形式直接費(fèi)、公共事業(yè)特種費(fèi)、特許費(fèi)。水費(fèi)、公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)、停車(chē)費(fèi)、公共汽車(chē)車(chē)票費(fèi)、公園門(mén)票費(fèi)等都屬于此類(lèi)收費(fèi)。

　　規(guī)費(fèi)是公共部門(mén)在履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能過(guò)程中，提供特別行為或服務(wù)而收取的補(bǔ)償費(fèi)用。它體現(xiàn)的是管理者與被管理者之間的關(guān)系。包括行政規(guī)費(fèi)和司法費(fèi)兩種。

　　2、政府收費(fèi)的特點(diǎn)：

　　①直接有償性。是指繳費(fèi)人可以從政府的服務(wù)或特許行為中直接獲益。而稅收支付并不與獲得的服務(wù)直接掛鉤，而且不單獨(dú)針對(duì)某個(gè)個(gè)人。

　�、谂潘�性。是指繳費(fèi)人所獲得的服務(wù)與利益是排他的，誰(shuí)繳費(fèi)，誰(shuí)獲益。

　�、鄯且�(guī)范性。是相對(duì)于稅收規(guī)范而言，政府收費(fèi)具有很大的靈活性與變動(dòng)性，缺乏完備的法律規(guī)范，并且政府收費(fèi)的征收主體不是單一指定機(jī)構(gòu)，而可能是政府各個(gè)部門(mén)，甚至是經(jīng)授權(quán)的社會(huì)中介組織。

　　3、政府收費(fèi)管理中的關(guān)鍵問(wèn)題

　�、俅_定課稅還是收費(fèi)。通常，收費(fèi)的范圍集中于準(zhǔn)公共產(chǎn)品與混合產(chǎn)品，主要是擁擠性公共產(chǎn)品和價(jià)格排他性的公共產(chǎn)品。

　　②如何有效收費(fèi)。收費(fèi)能夠得到繳費(fèi)者的支持，取決于兩個(gè)方面：其一，繳費(fèi)數(shù)額與收益成正比；其二，費(fèi)用支出清晰明了，讓繳費(fèi)者清楚除非付費(fèi)否則被排斥。

　�、酆侠泶_定收費(fèi)水平。收費(fèi)水平主要根據(jù)行為或服務(wù)的成本來(lái)確定。對(duì)使用者費(fèi)而言，由準(zhǔn)入費(fèi)、使用費(fèi)、擁擠費(fèi)組成。

　�、芊乐箒y收費(fèi)來(lái)源安通學(xué)校。

　　七、公債

　　公債是政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務(wù)，是公共收入的又一重要形式。它有三層含義：一是公債是國(guó)家信用的主要形式，它遵循市場(chǎng)等價(jià)交換原則，體現(xiàn)了有借有還的信用特征；二是公債是公共財(cái)政活動(dòng)的一種特殊形式，它具有取得財(cái)政收入的實(shí)際能力，但卻不列入公共預(yù)算收入；三是公債是一種重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，它不僅可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字，還可用于宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。公債管理主要包括公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還等環(huán)節(jié)。

　　1、特點(diǎn)：①自愿性  ②有償性  ③靈活性。

　　2、種類(lèi)：

　�、侔凑展珎�地域分��(lèi)，可分為國(guó)內(nèi)公債和國(guó)外公債。所謂國(guó)內(nèi)公債是指政府對(duì)本國(guó)企業(yè)、組織和居民發(fā)行并在國(guó)內(nèi)流通和償還的公債；所謂國(guó)外公債是指政府向其他國(guó)家政府銀行及國(guó)際金融組織的供求和在國(guó)外發(fā)行的債券。

　�、诎凑张e債主體，可分為中央公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　�、郯凑展珎鶅斶�期限，可分為短期公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　　④按照公債償還期限，可分為短期公債（1年）、中期公債（1-5、10年）和長(zhǎng)期公債（5、10年以上）

　　⑤按照公債是否允許上市流通，可分為自由流通公債和非自由流通公債。所謂自由流通公債是指可以在金融市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)或轉(zhuǎn)讓的公債；所謂非自由流通公債是指不能在金融市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)或轉(zhuǎn)讓的公債，只能由政府到期還本付息。

　　3、公債管理的作用：

　　增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的能力

　　彌補(bǔ)赤字，維持政府收支平衡，包括長(zhǎng)期平衡與短期平衡。

　　為一定時(shí)期內(nèi)的特定公共投資項(xiàng)目籌集資金。

　　公債管理的過(guò)程：公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還。

　　八、購(gòu)買(mǎi)性支出

　　購(gòu)買(mǎi)性支出指政府直接進(jìn)入市場(chǎng)，購(gòu)買(mǎi)商品或勞務(wù)的公共支出。

　　范圍：①經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出  ②教科文衛(wèi)支出  ③行政管理支出  ④?chē)?guó)防支出。

　　九、政府采購(gòu)

　　政府采購(gòu)也稱(chēng)公共采購(gòu)，是指政府機(jī)構(gòu)出于履行職責(zé)需要，以購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的活動(dòng)。2003年1月1日《政府采購(gòu)法》生效。

　　1、特點(diǎn)：

　　①采購(gòu)資金的公共性

　�、诓少�(gòu)目標(biāo)的非市場(chǎng)營(yíng)利性

　　③采購(gòu)行為的規(guī)范性

　�、懿少�(gòu)主體的特定性

　　⑤采購(gòu)活動(dòng)的政策性

　�、薏少�(gòu)范圍廣、規(guī)模大、影響力大。

　　2、原則：①競(jìng)爭(zhēng)  ②公開(kāi)  ③透明  ④運(yùn)用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、模式：①分散采購(gòu)  ②集中采購(gòu)。

　　4、基本方式：

　�、俑�(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)

　�、谟邢薷�(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)

　　③競(jìng)爭(zhēng)性談判

　�、茉�(xún)價(jià)采購(gòu)

　�、輪我粊�(lái)源采購(gòu)等。

　　十、轉(zhuǎn)移性支出

　　轉(zhuǎn)移性支出是政府進(jìn)行非市場(chǎng)性再分配，單方面撥轉(zhuǎn)給受領(lǐng)者的支出，它不體現(xiàn)為政府直接對(duì)社會(huì)資源和要素的需求和消耗。

　　轉(zhuǎn)移性支出管理包括：①社會(huì)保障支出管理 ②財(cái)政補(bǔ)貼管理 ③其他轉(zhuǎn)移支出管理

　　1、社會(huì)保障支出管理

　　社會(huì)保障支出 是政府向由于各種原因暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、失去工作機(jī)會(huì)或生活面臨貧困的社會(huì)成員提供保障其基本生活的支出。

　�、偬攸c(diǎn)：動(dòng)態(tài)性、剛性、適度性。

　�、诎�括：社��(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利

　　2、財(cái)政補(bǔ)貼管理

　　財(cái)政補(bǔ)貼是政府根據(jù)特定需要向企業(yè)或個(gè)人提供的無(wú)償補(bǔ)助。

　　財(cái)政補(bǔ)貼存在的原因：

　�、�?gòu)浹a(bǔ)市場(chǎng)失靈的需要。

　�、趯�(shí)施社會(huì)政策的需要。

　　③順利改革的需要。

　　3、其他轉(zhuǎn)移支出管理。

　�、俜绞剑簝r(jià)格補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅式支出、其他補(bǔ)貼

　�、谄渌�轉(zhuǎn)移性支出管理包括：外援支出、債務(wù)支出。