第十一章 行政文化

第一節(jié) 行政文化概述

一、行政文化的含義

行政文化是指在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的、直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)，其核心為行政價值取向。

行政文化的形成、變化和發(fā)展，受到哲學(xué)世界觀、政治思想體系、法律意識、價值觀念以及一般的社會倫理道德和心理的影響、制約，同時又反作用于這些文化現(xiàn)象。行政文化與其他文化現(xiàn)象不僅相互聯(lián)系，而且在一定條件下，又是可以相互轉(zhuǎn)化的。行政文化具有歷史性、階級性、民族性、變動性、連續(xù)性等特征。

二、行政文化的構(gòu)成

1．行政文化的關(guān)系構(gòu)成

任何行政關(guān)系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客雙方在行政關(guān)系中的不同地位，從而形成不同的文化形態(tài)。

（1）主體行政文化。主體行政文化是指行政管理過程中，實際擁有和行使行政權(quán)力的個體或組織的行政意識。其核心是對行政權(quán)力性質(zhì)的確認(rèn)、維護(hù)和使用，它直接決定著特定行政文化的本質(zhì)屬性與基本特征，是構(gòu)成特定行政關(guān)系的主導(dǎo)因素。

（2）客體行政文化。客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權(quán)力并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體的行為合理性的評價，其評價標(biāo)準(zhǔn)會因各自利益的不同而呈現(xiàn)多樣性。當(dāng)行政客體認(rèn)為行政主體行為合理時，易與主體形成同一性的行政文化，相反，則難以形成同一性的行政文化。若行政主體的行為被行政客體評價為不合理，并長期得不到調(diào)整和改善時，會造成行政文化主客體間的異質(zhì)性，甚至帶來意識形態(tài)的危機(jī)。因此，客體行政文化在行政文化的構(gòu)成中，雖不居于主導(dǎo)地位，但仍具有不可忽視的作用。

2．行政文化的發(fā)生性構(gòu)成．

行政文化的發(fā)生一般經(jīng)過行政心態(tài)、行政意志、行政規(guī)范和行政評價等階段，這些階段的文化現(xiàn)象是行政文化發(fā)生性構(gòu)成的基本要素。

（1）行政心態(tài)。行政心態(tài)形成于行政活動的起始階段，并隨行政活動的展開而不斷變化。行政心態(tài)是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式和態(tài)度的總和。行政心態(tài)有三個特征：一是產(chǎn)生的自發(fā)性、非理性；二是表現(xiàn)的不穩(wěn)定性；三是影響的潛在性或內(nèi)在性。

（2）行政意志。行政意志是人們決心達(dá)到某種行政活動目的而產(chǎn)生的精神狀態(tài)，是行政心態(tài)上升至理性的強(qiáng)化結(jié)果。行政意志的表現(xiàn)形式有行政觀念與行政活動中的行為傾向兩種形式，實質(zhì)上是人作出某一行政行為時在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間實行的選擇。因此，行政意志有著強(qiáng)烈的自主性、目標(biāo)性，是人的主觀能動性的重要體現(xiàn)。

（3）行政規(guī)范。行政規(guī)范作為確定或指導(dǎo)各種行政關(guān)系、行政活動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，既是行政意志的最集中體現(xiàn)，也是行政意志轉(zhuǎn)化為行政實踐后的合理性成果。其表現(xiàn)形式既包括成文規(guī)范，也包括行為規(guī)范或典范。行政規(guī)范的主要特性有三：一是協(xié)調(diào)性，二是原則性，三是外在控制性。

（4）行政評價。行政評價是特定意識形態(tài)下，人們對社會實際存在或可能發(fā)生的各種行政行為所作的價值判斷，以達(dá)到去偽存真、揚善抑惡的目的。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。社會評價主要指社會輿論，其中包括一定社會集團(tuán)和階級有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們自發(fā)產(chǎn)生并自然傳播的民間輿論。社會輿論在性質(zhì)上有進(jìn)步與落后之分，在作用上有積極與消極之別。自我評價主要借助于內(nèi)心信念或主觀意志的作用，在評價中，個體自身既是評價者，又是被評價者。

3．行政文化的其他構(gòu)成

依據(jù)行政文化中不同類型的行政意識所處位置、所起作用的不同，可將行政文化作層次性劃分，如行政心理、行政道德、行政精神構(gòu)成由較低層次上升至較高層次的層級性行政文化；依據(jù)不同的文化傳統(tǒng)，行政文化還有民族性構(gòu)成；依據(jù)不同的階級意識形態(tài)，可將行政文化的構(gòu)成作階級性區(qū)分等。

三、行政文化的作用

行政文化產(chǎn)生于一定社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并反映一定社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的上層建筑，它一經(jīng)產(chǎn)生便對社會政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系起能動的反作用。

1．行政文化的一般功能

（1）引導(dǎo)功能。行政文化使行政系統(tǒng)中的群體有明確的正義目標(biāo)，大家同心同德為這一目標(biāo)努力奮斗。行政文化的內(nèi)容具有社會的公共性和示范性。因為所依據(jù)的是國家和社會公認(rèn)的、共同的道德觀念和理想。因此，行政文化的共同原則和基本精神具有社會普遍性，行政行為具有公共性。又因為行政系統(tǒng)掌握著一定的社會政治資源和所處的特殊地位，其行為和風(fēng)貌不僅為社會大眾所關(guān)注，而且滲透到社會生活的各個方面，形成巨大的影響，直接對社會大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向作用。

（2）規(guī)范功能。行政文化是以一定的概念、范疇和一系列的道德規(guī)范反映并作用于行政過程和行政行為而存在的。這種規(guī)范的特點就在于：以善惡來認(rèn)識、評價和把握行政過程中擔(dān)任行政角色的行政行為，通過外在的輿論評價和內(nèi)心信念的體驗以及一定的制度約束，形成強(qiáng)大的規(guī)范場，引導(dǎo)和約束行政系統(tǒng)的運行和行政管理者的行政行為，使行政過程趨于程序化、規(guī)范化。

（3）維系功能。作為社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項事業(yè)的行政管理者，行政人員的行政價值取向勢必成為全社會關(guān)注的焦點。行政文化使行政系統(tǒng)中的個人與個人之間有一種廣泛的信任關(guān)系，行政文化在行政主體與行政對象之間形成溝通的橋梁，使上下形成凝聚力。

（4）選擇功能。在發(fā)生行政行為之前，行政主體總是在一定行政意識支配下，在不同的價值或善惡沖突之間作出自覺自愿的抉擇，確定采取何種行為方式以實現(xiàn)行政目標(biāo)，并依據(jù)行政文化的價值判斷，對行政行為動機(jī)進(jìn)行檢查。行政文化是實際影響行政選擇的基本環(huán)節(jié)。

2．行政文化對內(nèi)向性行政的作用

內(nèi)向性行政即行政者對其機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理活動。

（1）對行政組織形式的影響。任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認(rèn)同與否亦決定著這一選擇。

（2）對行政觀念的影響。行政觀念的形成與演變，離不開由感性至理性的認(rèn)識過程，即人在實踐基礎(chǔ)上，對客觀存在及其規(guī)律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動，在這些活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質(zhì)的不同，會對實踐作正確的或錯誤的指導(dǎo)，也會對客觀現(xiàn)實作真實的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內(nèi)涵作科學(xué)的或荒謬的解釋。

（3）對行政風(fēng)氣的影響。一個國家、一個行政組織或人員，擁有什么樣的行政風(fēng)氣，往往受到文化背景和文化環(huán)境的制約以及歷史的、現(xiàn)實的文化的影響。符合并能反映社會發(fā)展規(guī)律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導(dǎo)良好的行政風(fēng)氣的形成與發(fā)展，而且能對人的心理與日常行為方式發(fā)生作用，以漸變的方式改變著人的習(xí)慣和氣質(zhì)。

3．行政文化對外向性行政的作用

外向性行政即行政者對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動。

（1）廉潔行政的保障。廉潔行政是社會利益的集中體現(xiàn)，也是行政組織得以有效運作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價值觀，起到法治手段難以起到的作用。

（2）高效行政的條件。行政效率的有無與高低，關(guān)鍵在于人的思想、精神和作風(fēng)等主觀因素。相同的設(shè)備、手段和規(guī)則，由于人的主觀因素不同，其效率會有天地之別。行政人員的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實際出發(fā)、實事求是的工作作風(fēng)，這些既是已往優(yōu)秀的行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實行政文化對高效行政的有力保障。

（3）民主行政的前提。民主行政具有明顯的階級內(nèi)容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政人員為達(dá)到其行政目標(biāo)，須依靠一定的民主手段和方式，為此，需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念，維護(hù)其民主的階級性質(zhì)，實現(xiàn)民主的有效性。從這個意義看，行政文化建設(shè)是實現(xiàn)民主行政不可或缺的前提條件。

第二節(jié) 公共責(zé)任

一、公共責(zé)任的含義及特征

公共責(zé)任具有多種表現(xiàn)形式和豐富內(nèi)涵，既不是孤立的單純道德意義上的，也不是完全法律意義上的，而是具有多種善惡價值判斷，涉及國家、政府與人民利益的關(guān)系。公共責(zé)任既是制度又是倫理。

1．公共責(zé)任的含義

行政管理意味著一定的公共責(zé)任，即職責(zé)。職責(zé)只與人的職業(yè)角色相聯(lián)系，行政職責(zé)就是發(fā)揮行政管理者的崗位職能，保持行政目標(biāo)，完成行政任務(wù)的責(zé)任；遵守行政規(guī)則程序，承擔(dān)職權(quán)范圍內(nèi)社會后果的責(zé)任；實現(xiàn)和保持行政系統(tǒng)的不同崗位之間的有序合作的責(zé)任，等等。公共責(zé)任是行政管理產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。

廣義的公共責(zé)任，是指國家行政管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須通過自身職責(zé)的履行來為國民謀利益。公共責(zé)任是國民與行政人員之間聯(lián)系的橋梁。它包括兩方面的內(nèi)涵：第一，國家的全部行政機(jī)構(gòu)，作為一個整體對國民負(fù)責(zé)；第二，由于行政管理系統(tǒng)是由不同功能環(huán)節(jié)所組成的有機(jī)體系，為使行政部門的管理活動適應(yīng)國民的利益和要求，必須在行政管理的內(nèi)部的各環(huán)節(jié)、層次之間進(jìn)行責(zé)任分工和權(quán)限分解。通過確立垂直的責(zé)任關(guān)系和下級對上級直接責(zé)任的辦法，使公務(wù)員在工作中能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)，并將公務(wù)人員的工作扭成一股合力，成為開展行政工作的動力。

狹義的公共責(zé)任，是指國家的公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時，所必須承擔(dān)的責(zé)任。出現(xiàn)上述情況時，行政管理人員要對自己的違法失職行為及其后果負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)或其他特定機(jī)構(gòu)根據(jù)行政法追究其行政責(zé)任，予以懲罰。狹義的公共責(zé)任以廣義的公共責(zé)任作為前提條件。

2．公共責(zé)任的特征

（1）公共責(zé)任是一種義務(wù)。作為政府機(jī)制構(gòu)成的行政系統(tǒng)和行政人員，承受行政責(zé)任的過程，就是一個承擔(dān)為國民盡義務(wù)的過程。這種義務(wù)因時代和國家階級基礎(chǔ)的不同大致表現(xiàn)出三種不同形態(tài)：在西方國家的封建時代，行政責(zé)任表現(xiàn)為一種契約性義務(wù)。行政責(zé)任是保障這一契約性義務(wù)的手段，在契約規(guī)定的期限或條件內(nèi)，行政官吏對國家最高統(tǒng)治者，存在著包括人身隸屬在內(nèi)的絕對服從關(guān)系。在缺乏法制與民主傳統(tǒng)的東方封建國家，行政責(zé)任則基本是一種道義上的義務(wù)。行政責(zé)任的全部目的，就在于確保行政官吏對君王的絕對忠誠，而各級行政官吏在忠君觀念支配下，通常都自發(fā)地履行著為封建帝王盡忠效力的義務(wù)。在近代工業(yè)社會，隨著國家權(quán)力主體由封建帝王向國民大眾的轉(zhuǎn)移，在一些法制較健全和法規(guī)較完備的國家，行政責(zé)任呈現(xiàn)出法律性義務(wù)特征。各級行政官員對國家權(quán)力主體所承擔(dān)的義務(wù)，轉(zhuǎn)為由法律加以固定的規(guī)范，他們承擔(dān)著為國家權(quán)力主體服務(wù)的法律義務(wù)。

（2）公共責(zé)任是一種任務(wù)。行政管理在承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)上，還必須通過認(rèn)真履行自己的義務(wù)和職責(zé)的方式，對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)。行政官員執(zhí)行國家權(quán)力主體的意志、方針、政策的過程，實際上就是具體完成權(quán)力主體所交付的任務(wù)的過程。

（3）公共責(zé)任是一種監(jiān)督、控制和制裁行為。從某種意義上說，公共責(zé)任是一種以外在的約束力為支撐力的個體或群體行為。在實行民主政體的國家，行政部門是為主權(quán)所有者國民服務(wù)的。為此，就必須根據(jù)國民的意志，通過一定的方式，控制行政機(jī)關(guān)及其管理活動，防止行政機(jī)關(guān)肆意追求特殊利益，而置國民的利益于不顧。

二、公共責(zé)任的一般原則

行政管理是一種權(quán)力，同時也是一種責(zé)任；權(quán)力是手段，責(zé)任是目的，責(zé)任是第一位的。行政責(zé)任作為一個倫理范疇，表現(xiàn)為在處理個人對政府、對行政機(jī)關(guān)以及對人民的利益關(guān)系時應(yīng)該履行的行政義務(wù)。

1．公正

從行政制度的角度看，行政責(zé)任倫理就是要追求公正。在行政行為中公正是一個普遍而基本的追求。然而，人為什么要追求公正呢?這里面既有社會的原因，又有心理的原因。就社會原因來看，公正首先是社會的產(chǎn)物，也就是說公正問題只發(fā)生在人與人的關(guān)系之中，孤立的個人是不存在公正問題的。公正也是社會中各種利益分化的產(chǎn)物。如果社會中各個主體的利益是高度一致的，不存在相互之間的利益沖突，那么人們也就不會計較公正與不公正的問題。

公正要求還有一定的心理基礎(chǔ)。這種心理基礎(chǔ)最主要的就是隨著人類文明的發(fā)展及人的自我意識的產(chǎn)生和發(fā)展，主體在自我和他人比較時對自身價值的肯定和關(guān)切。這種關(guān)切推動主體在和他人的交往中關(guān)注相互之間利益交換和分配的數(shù)量和比例，并在主體的實際所得和他認(rèn)為的應(yīng)得之間出現(xiàn)差距時產(chǎn)生不平（即不公正）的感覺。所以，要求公正地被對待，是主體自我意識和自尊心理的一種客觀要求。

由于公正問題產(chǎn)生在人與人的利益關(guān)系中，所以利益關(guān)系的種類就決定了公正問題的劃分。在各種各樣的利益關(guān)系中，有兩種最基本的關(guān)系形式：一是利益交換關(guān)系，二是利益分配關(guān)系。與此相應(yīng)的就有兩種最基本的公正形式：一是交換公正，二是分配公正。

交換公正。在利益交換關(guān)系中，從利益主體的交換意志來劃分，可分為自愿交換和非自愿交換；從利益主體在交換中的地位來劃分，可分為平等地位的交換和不平等地位的交換；從利益交換的結(jié)果來劃分，可分為等價交換和不等價交換。

分配公正。利益分配關(guān)系是一種更為復(fù)雜的關(guān)系。這主要是因為，分配涉及的是合作產(chǎn)生的利益。合作利益的產(chǎn)生既有直接合作者的貢獻(xiàn)，也有其他外部因素的貢獻(xiàn)，如何進(jìn)行明確界定是一件非常困難的事情。如何分配才是公正，歷來眾說紛紜。因此，歷史上形成了各種各樣的公正思想和公正原則。實際上，不同的公正思想和公正原則背后都反映了一定階級或處于一定地位的人的利益。

程序公正與規(guī)則公正。交換公正和分配公正可以看作是實質(zhì)性公正，因為它們與利益直接相關(guān)。還有兩種形式性的公正，那就是程序性公正和規(guī)則性公正。規(guī)則性公正和程序性公正雖然是形式的公正，但由于和結(jié)果的公正（即實質(zhì)性的公正）直接相關(guān)，所以，仍然是十分重要的。現(xiàn)代行政系統(tǒng)是一種高度合理化、制度化、程序化和開放性的組織，它需要的行政倫理首先是平等的合作、合理的規(guī)則、普遍可接受可操作的道德規(guī)范程序和具有公正合理性基礎(chǔ)的系統(tǒng)秩序。

權(quán)利與義務(wù)的平等。權(quán)利與義務(wù)的平等是社會主義行政倫理公正的基本原則。行政過程和公共政策要力求做到：首先，一些基本的社會利益，如一些基本的自由權(quán)利、一些基本的社會福利和機(jī)會等都應(yīng)平等地分享；而一些基本的社會負(fù)擔(dān)，如對別人權(quán)利的尊重、對合法權(quán)威的服從、對公共秩序的遵守等所有公民也應(yīng)平等地分擔(dān)。其次，對于一些不能平等分配的利益和負(fù)擔(dān)，也應(yīng)該使不同主體享有的利益和創(chuàng)造這些利益時各自所做的貢獻(xiàn)在比例上大致相等。一般來說，不能是無償占有他人勞動的結(jié)果，而只能是對自己勞動的報償。社會主義的權(quán)利與義務(wù)平等原則就是要消滅不勞而獲。

2．效率

一切行政活動都須保證其有效率和高效率，這是行政管理的基本要求。其基本內(nèi)容有四：一是惟實行政的意識，惟實即實事求是，按客觀規(guī)律辦事，一切從實際出發(fā)，這是行政效率的根本點；二是積極行政的意識，所謂積極就是充分發(fā)揮主觀能動性，積極主動地去認(rèn)識、把握客觀規(guī)律，積極主動地克服困難，創(chuàng)造條件，爭奪時機(jī)，參與競爭；三是科學(xué)行政的意識，這里所講的科學(xué)行政意識，主要是指努力學(xué)習(xí)、應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，以科技進(jìn)步的新成果不斷改善行政方式，提高行政能力；四是充分行政的意識，是指充分利用行政投入的各種資源，使有限的投入創(chuàng)造較大的有效產(chǎn)出，節(jié)約行政資源。

3．道德

（1）行政組織的道德。行政組織的道德是相對于行政管理者個體道德而言的，它由行政體制內(nèi)在的一系列分配權(quán)利和義務(wù)的原則、規(guī)范所構(gòu)成，并通過社會結(jié)構(gòu)關(guān)系、一系列的政策、法規(guī)、條例和成文的或不成文的制度等環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來。體制倫理依附于體制而存在，與個體道德相比較，體制倫理對于維系社會秩序、規(guī)范人們的社會行為具有優(yōu)先地位。

（2）行政管理者的職業(yè)道德。行政管理者既要具備社會成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。職業(yè)倫理應(yīng)該是相對于社會群體的關(guān)系以及特別事項而言的，職業(yè)道德實質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任就是對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，通過自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實質(zhì)就是“公仆責(zé)任”。責(zé)任也是一種義務(wù)，承擔(dān)為其服務(wù)對象盡責(zé)盡職、謀取利益的義務(wù)。對行政管理者來說，行政活動過程是一個承擔(dān)為國民盡義務(wù)的過程。崇高的人生目的（或職業(yè)目的）賦予責(zé)任以意義，而責(zé)任也可看作是目的的一部分。實現(xiàn)責(zé)任倫理，必須具備兩方面的基礎(chǔ)：一是指導(dǎo)行為的行政良心；二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力。

三、公共責(zé)任與行政倫理

公共責(zé)任是行政倫理的具體化，公共責(zé)任只要與一定的責(zé)任意識相聯(lián)系，就是行政倫理問題，可能表現(xiàn)為有利于或有害于政府和人民利益的行政行為，它們也就同時成為行政倫理責(zé)任。任何政府為了實現(xiàn)其統(tǒng)治與管理效能，都必須具有為之服務(wù)的行政倫理與公共責(zé)任制度。

1．行政倫理的價值判斷

在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，效率與公平、理想與現(xiàn)實、理智與情感、義與利的矛盾沖突是始終存在的。因此，不同的倫理價值觀具有不同的價值判斷和選擇。

任何現(xiàn)實制度都不可能完全符合倫理理想，倫理原則不可能在現(xiàn)實中完全體現(xiàn)出來。因為，對現(xiàn)代社會制度倫理合理性基礎(chǔ)的論證不僅受現(xiàn)代社會普遍事實的制約，而且也受到不同國家和民族文化傳統(tǒng)、思維方式、乃至思想家個人風(fēng)格的影響。同時，現(xiàn)實的制度不是按照公正的道德理想人為地設(shè)計出來的，而是各種力量交互影響、各種利益相對平衡的結(jié)果。它受制于各種具體的社會歷史條件，也受制于人性（尤其是人的理性和德性）的發(fā)展水平。這就牽涉到行政倫理的選擇問題，行政倫理的選擇實際上就是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明行政行為的正確或公正。

行政倫理的選擇模式是多種多樣的，主要有義務(wù)論行政選擇模式、目的論行政選擇模式、本質(zhì)論行政選擇模式。義務(wù)論行政選擇模式包含兩層含義：一是指行政選擇要履行行政責(zé)任，責(zé)任就是義務(wù)；二是指行政選擇在本質(zhì)上要符合某一原則。目的論的行政選擇模式，是根據(jù)行政行為后果的效益作為行政選擇的價值取向的。本質(zhì)論的行政選擇模式，是根據(jù)行政行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價值作為行政選擇的價值取向的。

在現(xiàn)實生活中，不同利益主體都傾向于自己首先得到利益，每一利益主體都會從自己的利益出發(fā)作出價值判斷。社會應(yīng)當(dāng)把哪些財富看成是正當(dāng)合法地獲得的?哪些競爭手段是正當(dāng)?shù)?各種分歧是否能得到解決?社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)從哪一個環(huán)節(jié)著手?要在這些問題上達(dá)到普遍的一致意見顯然是困難的。但是，如果沒有大多數(shù)成員的基本一致的或接近的意見，利益關(guān)系的協(xié)調(diào)事實上是不可能的。實現(xiàn)社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)絕不是一個簡單的經(jīng)濟(jì)安排的問題，它的解決需要行政系統(tǒng)能夠在社會的制度安排與政策調(diào)整上有更大的合理性，能夠確立更為公正的原則與程序。

2．公共責(zé)任的自律與他律

自律是內(nèi)在的約束機(jī)制，只有提高自律意識，才能將外在的強(qiáng)制變?yōu)閮?nèi)在的自覺，形成良好的道德習(xí)慣。

公共責(zé)任的他律性。行政人員擁有行政職權(quán)的同時就意味著負(fù)有一種責(zé)任，而且具有他律性。行政管理者履行行政責(zé)任是義務(wù)要求�！秶�家公��(wù)員暫行條例》等有關(guān)法規(guī)中對公務(wù)員的責(zé)任和義務(wù)就有明確的規(guī)定。國家公務(wù)員的責(zé)任是不以國家公務(wù)員個人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，具有客觀規(guī)定性。

行政責(zé)任的自律性。自律是權(quán)力約束的基礎(chǔ)，自律是指擁有行政權(quán)力的人自覺接受各種監(jiān)督，自覺遵守法紀(jì)規(guī)章，自覺保持廉潔情操。行政責(zé)任的合理性與有效實施不僅僅在于制度本身的完備周全，也在于行政人員的道德理性。只有對于擁有美德的人來說，才可能了解如何去運用規(guī)則。因此，行政責(zé)任的自律是至關(guān)重要的。

行政良心是公務(wù)員在履行行政職務(wù)過程中逐步形成的一種倫理意識。行政良心是公務(wù)員意識中的一種強(qiáng)烈的行政責(zé)任感和自我評價的能力；行政良心是公務(wù)員在深刻理解國家、政府及行政機(jī)構(gòu)制定的法律、法規(guī)、政策與倫理原則的基礎(chǔ)上，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，對自身行政行為的善惡價值進(jìn)行自我評價和自我修養(yǎng)的過程；行政良心是多種行政道德心理要素在行政人員意識中的有機(jī)結(jié)合及相互作用的結(jié)果。

國家行政活動范圍和權(quán)限的日益擴(kuò)大，在客觀上要求行政人員提高為國家權(quán)力主體服務(wù)的自覺性、積極性，增強(qiáng)工作責(zé)任感，提高行政能力，以優(yōu)秀的行政責(zé)任技術(shù)和高尚的職業(yè)道德，在紛繁的行政活動中，自覺地對國家權(quán)力辜體負(fù)責(zé)。把外在的倫理約束和內(nèi)在的道德自律相結(jié)合，監(jiān)督或強(qiáng)制行政人員在行政過程自覺履行倫理義務(wù)、責(zé)任和使命。行政倫理制度、規(guī)范的他律與行政倫理信念、良心的自律共同構(gòu)成行政倫理系統(tǒng)，二者相互配合、相輔相成，形成合理有效的行政倫理操作系統(tǒng)。

第三節(jié) 行政倫理

行政倫理或行政道德是以責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個人、組織與社會的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。行政職能、行政能力、行政效率等共同構(gòu)成完整的行政行為。沒有相應(yīng)的行政倫理，行政行為就不能擔(dān)負(fù)起它的應(yīng)有作用。

一、行政倫理的含義

倫理是一種特殊的社會意識形態(tài)，是依靠社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來維系的，表現(xiàn)為善惡對立的心理意識、原則規(guī)范和行為活動的總和。行政倫理就是行政管理領(lǐng)域中的角色倫理。

1．行政倫理的客觀依據(jù)

行政倫理或者以行政系統(tǒng)為主體，或者以行政管理者為主體，是針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范。無論是行政系統(tǒng)還是行政管理者，均具有作為倫理主體的客觀依據(jù)，或者說具有倫理行為能力。第一，行政主體是社會化角色，具有合乎行政行為規(guī)范所要求的權(quán)利能力，行政職能的履行就是這種能力的體現(xiàn)。第二，行政主體具有接受倫理約束的特殊必要，這是由行政管理在社會生活中的特殊地位及其巨大影響力決定的。如果行政決策失誤，就有可能使國家和人民遭受災(zāi)難。因此，行政受責(zé)任義務(wù)、倫理規(guī)范的約束，是十分必要的。第三，具有為自己作出的行為承擔(dān)后果的責(zé)任能力，只有具備履行行政義務(wù)和承擔(dān)行政責(zé)任行為能力的主體，才能成為行政倫理的主體。

2．行政倫理與個人倫理的區(qū)別

行政作為一種生產(chǎn)關(guān)系和政治組織形式以及活動，本身就包含一定倫理的基礎(chǔ)和根據(jù)。還由于行政所固有的特殊性質(zhì)和地位，決定了必然要在倫理上有自己的特殊要求和內(nèi)在的規(guī)定性。行政倫理與個人倫理原則是不同的：第一，主體不同。一為行政系統(tǒng)和行政管理者，一為個人；行政系統(tǒng)雖是人建立的，行政管理者也是人，但本身卻是非人格化的，它代表的不是個人的意志動機(jī)，行政倫理的動機(jī)糅合了多種人的動機(jī)，是“多種合力”的產(chǎn)物，它代表的是社會的利益和政府的利益。第二，影響不同。個人倫理是一個人和其他人、與社會發(fā)生關(guān)系，實際受其行為影響的只是少數(shù)人；而行政倫理與所有人、或社會的所有成員發(fā)生關(guān)系，它的一舉一動對整個社會所有人都關(guān)系甚大。第三，約束方式、依靠力量不同。個人倫理主要是通過良知和輿論起作用；而行政倫理除了輿論和內(nèi)心信念起作用外，制度的約束作用也是必不可少的。第四，評價標(biāo)準(zhǔn)不同。行政倫理與個人倫理處在不同的領(lǐng)域，對行政倫理的評價，主要是看這一行政系統(tǒng)的實際功能和作用，看它實際指向什么基本價值，遵循什么正義原則，實際上在禁止什么，提倡什么，保護(hù)什么。

3．行政倫理的構(gòu)成

行政倫理是一個有機(jī)的整體，具有諸多層面的要素：一是觀念形態(tài)，即倫理意識；二是實踐形態(tài)，就是以一定的倫理原則為指導(dǎo)．的行政行為；三是作為觀念與實踐的結(jié)合形態(tài)或中介，指社會的行政倫理評價和教育活動。

行政倫理意識包含倫理準(zhǔn)則意識、倫理責(zé)任意識和倫理目標(biāo)意識。準(zhǔn)則意識是行政主體的原則立場和根本態(tài)度，通過對倫理主體的調(diào)控，達(dá)到由內(nèi)及外的目的和理想，它突出表現(xiàn)為主體的嚴(yán)格律己精神；責(zé)任意識是行政主體如何看待行政的責(zé)、權(quán)、利，是行政倫理認(rèn)識的核心，認(rèn)識不同，對行政活動的精神和態(tài)度就不一樣，表現(xiàn)出行政主體自我調(diào)控的特質(zhì)；目標(biāo)意識的核心是行政理想，是激勵人們進(jìn)取的精神力量，人們在行政管理這一崗位上追求什么樣的目標(biāo)和理想，選擇什么樣的社會價值和自我價值，對行政系統(tǒng)起著調(diào)節(jié)、內(nèi)驅(qū)和導(dǎo)向的作用。

行政倫理評價是指人們在社會政治生活中依據(jù)一定的歷史標(biāo)準(zhǔn)和行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，通過社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣和內(nèi)心信念的作用，對行政管理者行為以及對整個行政系統(tǒng)的行政現(xiàn)狀進(jìn)行價值判斷的活動。評價效用如何是衡量道德約束力強(qiáng)弱的尺度之一。

行政倫理評價的前提是確立評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)是一個有機(jī)的統(tǒng)一體。在這一體系中，生產(chǎn)力系統(tǒng)居制高點，是終極尺度，主要在宏觀上把握社會的價值導(dǎo)向。生產(chǎn)力的發(fā)展是社會進(jìn)步的最高標(biāo)準(zhǔn)，對行政系統(tǒng)的價值判斷也必然服從這一標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)關(guān)系的系統(tǒng)是中介點，它順應(yīng)生產(chǎn)力系統(tǒng)的要求，對行政系統(tǒng)及時提出變革的新要求。沒有社會生產(chǎn)關(guān)系對社會生產(chǎn)力的整合，社會上層建筑不可能確立和鞏固，行政倫理也就失去了它存在的依據(jù)。行政倫理的發(fā)展和變化永遠(yuǎn)也離不開社會生產(chǎn)關(guān)系，它本身就是社會生產(chǎn)關(guān)系的一種反映形式；而倫理規(guī)范系統(tǒng)是判斷的基礎(chǔ)，它最直接地從微觀方面對每一行政活動提出具體的規(guī)范要求。包括高度的行政責(zé)任感；目標(biāo)明確的事業(yè)心，并通過能力、態(tài)度、行為體現(xiàn)出來。

社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣、政治信念是道德評價的三種主要形式。社會輿論反映整個社會對行政行為的監(jiān)督，具有明顯的行為約束的優(yōu)勢。它表現(xiàn)著社會發(fā)展對行政行為的客觀要求，表達(dá)著社會和集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志。傳統(tǒng)習(xí)慣是在社會政治生活中長期形成的，由于重復(fù)或沿襲而鞏固下來，是和民族情緒、社會心理交織在一起的，具有穩(wěn)定性的特點。政治信念是人們對行政行為進(jìn)行善惡評價的精神力量，是倫理評價中最重要的力量。

行政倫理實踐指的是行政倫理意識和規(guī)范，要通過行政實踐來實現(xiàn)。通過行政活動、行政關(guān)系、行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政效果等表現(xiàn)出來。一般來說，行政行為與行政倫理要與地位、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)相一致。一個行政系統(tǒng)的行政原則、行政規(guī)范和道德原則、倫理規(guī)范，在個人實踐中是一致的。

二、行政倫理規(guī)范

1．服務(wù)原則

從社會價值導(dǎo)向上倡導(dǎo)“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“服務(wù)就是奉獻(xiàn)”的為官道德，在社會控制模式上堅決制止自私者為官的社會機(jī)制。倫理的根本問題是個人利益同社會整體利益的關(guān)系問題。為人民服務(wù)既是我國社會主義道德建設(shè)的核心，也是我們道德建設(shè)的出發(fā)點和根本目的。為人民服務(wù)作為行政倫理的根本宗旨和規(guī)范，其基本要求就是一切從人民的根本利益出發(fā)，堅持集體利益高于個人利益。

2．效率原則

我們所說的效率原則與近代資產(chǎn)階級學(xué)者所闡述的功利原則既有相通之處，又有自己的規(guī)定性。鄧小于提出以是否有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力、是否有利于增強(qiáng)綜合國力、是否有利于改善和提高人民群眾的物質(zhì)水平，作為衡量我們一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下效率原則的科學(xué)闡述。行政倫理的效率原則就是注重行政行為的實際效果，把行為所產(chǎn)生的實際效果或預(yù)期效果作為行政倫理的目標(biāo)，這對于合理地評價行政行為，克服“空談”，崇尚實際，具有積極意義。效率原則注重實際效果，與市場經(jīng)濟(jì)注重獲取最大利潤具有一致性，與追求最佳的行政效率也具有內(nèi)在的價值同構(gòu)性。

3．公正原則

古往今來，人們都把公正看作一種美德。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公正原則，最主要的就是要協(xié)調(diào)個人與他人、與社會的利益沖突，推動整個社會和諧健康地發(fā)展。行政倫理必須遵循正確處理三者關(guān)系的社會主義原則，對個人、集體、國家三者利益統(tǒng)籌兼顧，并從原則上進(jìn)行引導(dǎo)和控制。

4．廉潔原則

廉潔行政意識的核心，是在所有行政活動中堅持廉潔奉公，反對以權(quán)謀私，在全體行政機(jī)關(guān)和行政人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中反腐倡廉、反腐保廉。

5．開拓創(chuàng)新原則

國家行政的各種條件、因素都是不斷變化的，尤其我國的社會主義建設(shè)正處于初級階段，面臨著改革開放這一艱巨、復(fù)雜的重大任務(wù)，更加要求國家各級行政機(jī)關(guān)和人員必須具有開拓創(chuàng)新的意識，以擔(dān)負(fù)起管理行政事務(wù)的重任。所謂開拓創(chuàng)新有三個層次的內(nèi)容：其一，面臨復(fù)雜情況和急劇變化的情形時，不畏難，不等待，不退縮，積極主動地了解新情況，處理新問題，適應(yīng)新變化；其二，解決問題和處理矛盾時，不守舊，不推諉，不扯皮，努力探索新方法，走出新路子；其三，改革不適應(yīng)社會主義事業(yè)要求的管理體制時，不教條，不迷信，不盲動，勇于實踐，努力開拓社會主義行政管理的新局面，建立具有中國特色的社會主義行政體制。

三、行政倫理建設(shè)

1．行政倫理建設(shè)的途徑

（1）加強(qiáng)行政倫理教育。行政文化建設(shè)，要通過政治社會化的過程，也就是學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)的過程。一是加大行政倫理建設(shè)的力度，提高公務(wù)員對行政倫理的認(rèn)知水平，使公務(wù)員認(rèn)識到良好的行政倫理是為政之本；二是加強(qiáng)公務(wù)員思想政治教育；三是強(qiáng)化公務(wù)員的道德自律意識；四是行政倫理教育的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)時代精神，內(nèi)在地顯示時代的本質(zhì)和歷史發(fā)展趨勢。

（2）強(qiáng)調(diào)行政倫理立法。行政倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的法律效力和作用。在現(xiàn)代國家中，越來越多的倫理規(guī)范被納入到社會的法律規(guī)則體系之中。在文明發(fā)達(dá)、法制完善健全的國家中，法律幾乎已成了一部倫理規(guī)則的匯編。為了保障行政倫理，還必須對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，通過以法制權(quán)，以權(quán)制權(quán)，以民制權(quán)，以德制權(quán)，從而使權(quán)力變成相對的權(quán)力；可以監(jiān)控的權(quán)力。

（3）發(fā)展公民社會對行政活動的干預(yù)和監(jiān)督。在民主政治中，行政人員的公務(wù)活動是公共責(zé)任的行為，促進(jìn)社會成員對公共決策的干預(yù)和參與，加強(qiáng)公民的政府責(zé)任意識尤其在行政系統(tǒng)的輸入方面要強(qiáng)化，民眾不僅僅是行政系統(tǒng)輸出方面的被動接受器，而應(yīng)該在輸入與輸出雙向都是積極的參與者。

2．制度規(guī)范與理想信念的協(xié)調(diào)互補(bǔ)

現(xiàn)代社會是高度法制化、規(guī)范化的社會，制度建設(shè)是根本性的，但制度作為一種“硬件”的行政倫理規(guī)范也是有局限的，它要求有相應(yīng)的行政人員的倫理信念這一“軟件”的配合才能充分發(fā)揮作用。倫理規(guī)范與倫理信念的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，可謂“理”與“情”或“規(guī)范倫理”與“美德倫理”的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。要使行政倫理規(guī)則盡可能得到廣泛的社會認(rèn)同，并成為所有公務(wù)員的基本行為準(zhǔn)則和內(nèi)心的自覺。因此，培養(yǎng)行政人員確立正確美好的倫理理想目標(biāo)，并引導(dǎo)人們樹立正確的倫理信念和價值觀，成為現(xiàn)代行政倫理建設(shè)的一個重要內(nèi)容。

3．確定最低要求和理想追求

行政倫理的最低要求就是行政行為的正當(dāng)性合法性要求，也就是行政倫理的制度化、規(guī)范化的要求。它的基本內(nèi)容是，建立一套廣泛可行的最起碼的行政倫理規(guī)范體系。行政倫理規(guī)范體系的制定和完善，不是從某種抽象的原則或理論設(shè)想出發(fā)的人為設(shè)置，而必須從中國的實際出發(fā)。所謂“最低要求”的行政倫理，也就是具有現(xiàn)代社會條件下最廣泛的可行性或可接受性的行政倫理。這一層次的行政倫理是對每一個行政人員的起碼要求，這是保證現(xiàn)代行政系統(tǒng)正常運行的最起碼的倫理條件和倫理要求。

然而，僅僅停留在這種“最低要求”的層面是不夠的，要保持道德理想人格的先進(jìn)性和社會道德境界的層次感�，F(xiàn)代行政倫理基本建設(shè)還應(yīng)該包括行政道德的“最高要求”或“行政倫理的理想”層面。如果說前者的要求是“做正當(dāng)合理的行為”、“做起碼合格的公務(wù)員”的話，那么，后者則指向更高的道德境界，它不僅要求人們成為正當(dāng)合格的公務(wù)員，而且希望成為高尚道德的模范。道德模范往往是社會道德范型。這些道德品質(zhì)和范型的社會現(xiàn)實化程度并不是也不可能是高度普遍化的，但這種現(xiàn)實化程度的限制并不意味著它們是沒有意義的。由于它們代表的是一種有現(xiàn)實可能的道德理想性質(zhì)和完善的目標(biāo)或方向，因而使它們具有了某種深遠(yuǎn)的道德吸引力和感召力。