第十二章 行政效率

第一節(jié) 行政效率概述

一、行政效率的含義與特點

1．行政效率的含義

（1）對行政效率的含義幾種理解

其一，機械效率觀。這種觀點把人力、經(jīng)費、時間看做是決定行政效率的三大要素。產(chǎn)出與投入、收入與支出、成果與成本之間的比率成為檢驗和衡量行政效率高低的最高標(biāo)準(zhǔn)。用公式表示為：

這說明，凡是以一定的消耗取得最大的社會效果，或在取得一定的社會效果下花費最小的消耗，效率就高；反之，效率則低。機械效率觀是一種基本的效測驗標(biāo)準(zhǔn)，它把行政管理中的人力、財力、物力、時間和信息的投入與消耗以明確的百分比關(guān)系表現(xiàn)出來。

其二，功能效率觀。功能效率觀是把價值工程分析方法引進(jìn)行政管理的結(jié)果，反映行政管理所產(chǎn)生的社會功能的程度。社會功能的高低成為衡量行政效率高低的尺度。用公式表示為：

功能效率觀的行政效率，首先強調(diào)的是行政效果與行政目的之間質(zhì)的對比關(guān)系，其次才是行政耗費與社會功能之間量的對比關(guān)系；前者是目的方向問題，后者是功能大小問題。這種質(zhì)的規(guī)定性表明行政效率是一個非常復(fù)雜的綜合指標(biāo)。

其三，系統(tǒng)效率觀。該觀點認(rèn)為行政效率是整體效率、系統(tǒng)效率。這種整體效果是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、功能與價值的統(tǒng)一，宏觀與微觀的統(tǒng)一。它的效率原則是以最少的勞動力和費用獲得最大的效果，取得整體最優(yōu)化。

（2）行政效率的基本概念

借鑒以上幾種觀點，可以將行政效率理解為：行政效率是在行政管理中投入的工作量與所獲得的行政效果之間的比率，是人們在單位時間內(nèi)和空間內(nèi)開展行政活動，獲得改造客觀世界和主觀世界的社會效果。簡言之，行政效率是效果與消耗之比。效果是指有形的社會效果和無形的社會效果；消耗是指人力、物力、財力和時間等綜合消耗。

可從兩方面來把握這一定義：第一，行政效率的高低有一定的數(shù)量比例，可以作定量分析和對比。行政效率的數(shù)量比例表現(xiàn)在時效上，就是能否以最短的時間實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，還表現(xiàn)在人力；財力和物力的消耗上。行政效率量的要求就是力求以最少的人力、財力、物力和時間的消耗，取得盡可能大的效果。第二，行政效率有質(zhì)的規(guī)定性，可以作定性分析，它通常表現(xiàn)在社會效益上。行政效率應(yīng)把行政結(jié)果的質(zhì)量即社會效益放在第一位，在保證質(zhì)量的前提下，以最少的投入取得最大的成果。因此，行政效率是指在保證政府活動目標(biāo)方向正確，并給社會帶來有益成果的前提下，行政活動投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率是行政學(xué)的核心問題，也是行政管理的出發(fā)點和歸宿。

2．行政效率的特點

（1）方向性。這是指要把行政效率與行政效果、行政效能、行政效益綜合起來把握。行政管理活動結(jié)果進(jìn)入評價過程即行政效果，其中除行政效率外，還有行政效能與行政效益。評價與測定效率，必須以行政管理活動方向正確為前提，即必須符合國家的意志和人民的要求，并給社會帶來積極的成果。如果行政管理偏離了國家的意志和人民的要求，違背國家政策和法律，給社會帶來消極的影響，那么，談?wù)撔�率就毫無意義。

（2）關(guān)聯(lián)性。這是指效率與效能、效益是密切相關(guān)的。行政效能是指行政組織實現(xiàn)預(yù)期目的的適應(yīng)性能力，是對行政組織功能的評價。行政效能的高低取決于組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)才能、決策質(zhì)量、人員素質(zhì)、技術(shù)裝備等因素。行政效益主要是看它對社會有益影響的大小，給社會帶來福利的多少。而行政效率則是關(guān)于效果與消耗即行政產(chǎn)出與行政投入的關(guān)系。效率的實現(xiàn)以一定效能為基礎(chǔ)，評價效率又要以對效益的肯定為前提。

（3）社會價值性。在行政管理中，效率永遠(yuǎn)不能脫離社會價值因素，成為中性的東西。因為行政投入（人力、物力、財力）雖可以在一定程度上用金錢或時間的耗費來度量，但行政產(chǎn)出的價值往往無法用同樣的尺度來衡量。衡量行政管理活動的成果，只能通過確定這些成果與總體行政目標(biāo)的聯(lián)系來完成。在具體行政活動成果與總體行政目標(biāo)之間，往往沒有直接有同質(zhì)可比性，只有借助社會價值判斷，才能確定它們之間的聯(lián)系。所以，社會價值體系對行政效率的評估和測定有重要影響。

（4）相對性。在行政管理活動中，產(chǎn)出和投入很少能用可比單位來衡量，即使衡量標(biāo)準(zhǔn)可比，也沒有什么守恒定律可以用來限制產(chǎn)出不超過投入。行政效率很難驗證也沒有必要普遍化為絕對的百分比。測定行政效率一般只要求在幾個備選方案或幾項同類行政管理活動之間，比較效率的相對高低。因此，行政學(xué)所處理的，總是相對效率問題。

3．行政效率在行政學(xué)研究中的歷史演變

（1）傳統(tǒng)行政學(xué)理論關(guān)于行政效率的基本觀點

美國公共行政自威爾遜以來，一直視效率為其追求的終極目標(biāo)。因而國內(nèi)有人把效率作為美國公共行政管理主義范式的主要價值取向。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ�。懷特指出，公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效能地利用，使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟、最圓滿地完成。古利克曾說，行政科學(xué)中，無論是公或私，基本的善就是效率。

作為傳統(tǒng)公共行政重要理論基礎(chǔ)之一的科學(xué)管理理論的效率原則對公共行政的影響不亞于早期公共行政學(xué)者。由于效率價值觀在資本主義國家私營管理中的獨特地位，使得古典管理理論一開始就被打上了效率至上的烙印。泰羅管理理論之所以被冠以“科學(xué)”二字，主要是由于他對于效率的研究并把效率作為基礎(chǔ)。泰羅意識到當(dāng)時美國制造業(yè)生產(chǎn)效率低的原因在于沒有科學(xué)的管理方法和理論。要想在一定時間內(nèi)取得盡可能大的生產(chǎn)量，“那么工人和經(jīng)理人員雙方最重要的目的應(yīng)該是培訓(xùn)和發(fā)掘企業(yè)中每個工人的才子，使每個人盡他天賦之所能，干出最高檔的工作，以最快的速度達(dá)到最高的效率”，同樣，在公共行政理論的另一基礎(chǔ)——官僚制理論那里，等級森嚴(yán)的體制之所以被設(shè)計出來，乃是為了使行政機關(guān)更有效率地工作。在韋伯看來，上下服從、命令統(tǒng)一本身就是效率的保障。

早期公共行政學(xué)者對效率原則的偏愛，并不表明他們忽視了其他有用的價值因素，在這一點上，后來者包括西蒙等人都存在誤解。威爾遜、韋伯等人，在對待效率與民主的關(guān)系上，都認(rèn)為二者存在一致性，至少在根本上是不矛盾的。在《行政之研究》中，威爾遜呼吁，美國應(yīng)該力求通過一門新的科學(xué)來使它的共和、民主憲政臻于完善。而韋伯同樣認(rèn)為，官僚體制化和民主化一般具有更加經(jīng)濟的性質(zhì)。與此對應(yīng)，奧斯特羅姆的民主行政理論，并不建立在效率原則之外，相反，效率是民主行政的核心觀點。正如奧氏所說，公益物品和服務(wù)產(chǎn)出的結(jié)果的衡量是根據(jù)其產(chǎn)出是否符合效率或其他績效準(zhǔn)則。所以，他關(guān)心的雖然是公共政策，但其分析工具仍是經(jīng)濟理論，對經(jīng)濟、效率和科學(xué)的追求始終是品評公共政策的標(biāo)準(zhǔn)。事實上，在公共行政發(fā)展過程中，效率與民主、責(zé)任、公平等價值取向從來都是交叉存在的，只是在一定階段有所側(cè)重而已。圍繞這兩類不同的價值觀，演變出了公共行政發(fā)展史上的管理主義和憲制主義兩大范式。

（2）新公共管理理論與實踐中的行政效率

20世紀(jì)后20年在西方國家興起的新公共管理運動，是建立在現(xiàn)代政治經(jīng)濟學(xué)和私營部門管理方法之上的新理論。從國內(nèi)外學(xué)者描繪的新公共管理的基本特征看，當(dāng)代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為追求“三E”（Economy，Efficien”，Effectiveness，即經(jīng)濟、效率、效能）目標(biāo)的管理改革運動。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現(xiàn)由效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移，實際上擴展了效率的內(nèi)涵，等同于前面我們分析的由組織、資源效率向服務(wù)效率轉(zhuǎn)換，但不是簡單地重復(fù)古典管理主義的訴求，而是根據(jù)外界環(huán)境的需要改變管理行為方式的新舉措。

英國學(xué)者E．費利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向歸納為“效率驅(qū)動模式”。他認(rèn)為，這種模式代表了將私人部門管理的方法和技術(shù)引入到公共部門的嘗試，強調(diào)公共部門與私營部門一樣應(yīng)以提高效率為核心。其實現(xiàn)方式主要有：第一，灌輸強烈關(guān)注財政控制、成本核算等有關(guān)效率問題的理念；第二，確立明確的目標(biāo)定向和績效管理原則；第三，發(fā)展正式的績效評估方法；第四，以市場為導(dǎo)向，建立顧客需求應(yīng)對機制；第五，整合公私兩大部門力量，共同提高產(chǎn)品與服務(wù)品質(zhì)；第六，更多授權(quán)，更多解制。通過這一系列的改革，公共部門特別是政府在應(yīng)對財政危機、管理危機和信任危機方面重新獲得了自信。

西方各國的新公共管理改革運動，大多體現(xiàn)了提高政府績效的要求。英國是新公共管理運動的發(fā)源地之一，在其指導(dǎo)改革的核心綱領(lǐng)《改變政府管理：下一步行動方案》中，就提倡采用私營部門有效的管理方法，以改變公共部門低效率的現(xiàn)狀。為此專門在首相辦公室成立一個效率小組，專責(zé)效率稽核工作，其負(fù)責(zé)人由政府聘請企業(yè)家擔(dān)任。在美國，強大的重塑政府改革運動不僅停留在理論造勢上，由副總統(tǒng)戈爾領(lǐng)導(dǎo)成立的國家績效評估委員會，把目標(biāo)定為“創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府”。后期又通過《政府績效與成果法》，作為行政改革的重要法律依據(jù)。澳大利亞和新西蘭的改革重點是推行民營化，因而在實施管理主義策略上更加徹底。整個民營化工作以提高績效為目標(biāo)，通過解除管制、引入合同制和向市場轉(zhuǎn)移等方式，使公共部門面貌煥然一新。

二、行政效率的要素

1．效益要素

行政管理活動的社會效益是評價與測定行政效率的前提和基礎(chǔ)。行政效率由四個因素決定：

（1）行政活動的總方向和性質(zhì)，即是否符合人民利益和社會發(fā)展要求；是否符合國家的基本方針政策。

（2）各項行政決策的質(zhì)量，即是否符合科學(xué)規(guī)律和現(xiàn)實條件。

（3）各種行政工作的質(zhì)量，即其結(jié)果是否符合法律的、計劃的和技術(shù)的要求。

（4）在一定時期內(nèi)完成的行政任務(wù)的數(shù)量。

這四個因素相互影響，決定著行政活動在多大程度上保障國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮，在多大程度上滿足人民群眾對公共服務(wù)的需要，從而構(gòu)成效益整體。前三個因素是質(zhì)的因素，第四個因素是量的因素。在評價總體行政效率時，不能忽略行政活動的總方向和行政決策質(zhì)量對行政效率的影響。從效益的角度講，提高行政效率的關(guān)鍵在于改善行政產(chǎn)出的質(zhì)量。

2．經(jīng)濟要素

效率是指投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，其中必定包含著經(jīng)濟要素。一切對效率的追求，都要遵循經(jīng)濟原則。由于行政產(chǎn)出受社會需要、客觀條件和行政工作計劃等制約，行政工作任務(wù)量不能任意擴大。所以，經(jīng)濟要素在行政效率中主要表現(xiàn)為行政投入量。從經(jīng)濟角度講，提高行政效率的主要途徑在于減少投入，即降低行政費用，節(jié)約行政開支。

3．時間要素

時間是行政效率不可缺少的要素，在時間效率問題上，時間有以下含義：

（1）時間是完成行政任務(wù)的基本條件。任何行政任務(wù)的完成都需要一定的時間。

（2）時間是一般人類勞動的自然尺度。一切人力、物力、財力的消耗，都是活勞動和物化勞動的消耗，而勞動時間是衡量勞動本身的自然尺度。在這個意義上時間是對行政投入的一種量度。

（3）時間是具體行政活動的現(xiàn)實尺度。某項具體的行政工作多久才能完成，必然有現(xiàn)實的時間尺度，或者幾周，或者幾小時，這就是行政工作的周期。這里的時間是具體的、現(xiàn)實的，因為它所度量的不是抽象的一般人類勞動，而是具體完成某項特殊行政任務(wù)的勞動。與此相關(guān)的是行政工作的速度問題。在行政管理領(lǐng)域乃至一切人類社會活動領(lǐng)域中，速度問題之所以有特別重要的意義，是因為其中包含的時間因素不是抽象的，而是現(xiàn)實的。把時間和效率聯(lián)系起來，追求速度，盡可能地縮短工作周期，是提高效率非常重要的方面。

（4）行政工作要講究時限。所有的行政工作，通常都應(yīng)有一個最遲的完成期限。超過這個期限，就可能造成嚴(yán)重的損失。時限與速度不同，它的意義是保守的。就是說，提前不一定有積極意義，而延誤則必有消極影響。行政管理的現(xiàn)代化水平越高，組織越嚴(yán)密，時限的意義就越重要。

三、行政效率研究的出發(fā)點及其意義

1．注重行政效率的公共性是行政效率研究的出發(fā)點

（1）“公共性”的含義

“公共性”是行政學(xué)研究的重要概念范疇，體現(xiàn)了行政學(xué)與其他學(xué)科的不同之處。美國學(xué)者本（Stanley I．Berm）和高斯（Gerald F．Gaus）從社會領(lǐng)域的基本構(gòu)成要素入手，對“公共性”進(jìn)行比較分析。他們認(rèn)為，公域與私域由三個元素組成，即機構(gòu)、利益和參與。公共部門在這三個方面所表現(xiàn)出來的與市場部門的異質(zhì)性，就是公共性。

第一，在機構(gòu)上，他們指出，根本的區(qū)別在于機構(gòu)成員的行動是因私（即為自己考慮）還是為公（即作為城市的官員）。公私之別關(guān)系到對以下問題的回答：作為組織成員，你站在什么立場上你的行為對他人影響的程度?

第二，利益是“涉及人在相關(guān)問題中的利害”。私有公司往往追求個人利益的最大化，其行為只對少數(shù)人有利，即雇主和雇員。“相反，一個公共事業(yè)是為公共利益服務(wù)的（為所有社會成員提供服務(wù)）”。

第三，參與是指公開性或開放性，它包括活動的參與性、空間的參與性、信息的參與性和資源的參與性。與市場部門相比，公共部門的參與性很高。公民、特殊利益集團和其他的組織、團體等可以通過各種途徑廣泛地了解公共組織的決策信息，甚至影響公共組織的內(nèi)部運作。在私人，管理領(lǐng)域的情況則恰恰相反。

（2）行政效率研究不能忽視“誰”的效率問題

不論對“效率”概念做什么樣的界定，效率研究都不能回避“誰的效率”這一問題：個人效率還是組織效率?企業(yè)的效率還是公共部門的效率?事實上，效率只能在這些行為主體身上體現(xiàn)出來。由于不同行為主體的性質(zhì)和組織特征很不相同，其效率的體現(xiàn)方式必然存在巨大的差別，效率研究在重點、內(nèi)容和方法上應(yīng)該反映這些差別。

效率研究是從管理學(xué)發(fā)端的，且管理學(xué)對效率的研究長期居于領(lǐng)先地位。這樣，吸收和借鑒管理學(xué)的研究成果，就成為行政效率研究的現(xiàn)實選擇。但是，管理學(xué)是以企業(yè)為主要研究對象的，其效率研究必然更多地體現(xiàn)企業(yè)的特點，適應(yīng)企業(yè)的需求。這意味著，作為以政府和公共部門為研究對象的專門學(xué)科，行政管理學(xué)需要在借鑒管理學(xué)效率研究的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，使行政效率的研究充分體現(xiàn)研究對象的特性，適應(yīng)公共目標(biāo)、公共責(zé)任、公共環(huán)境和公共組織的基本特征。然而，在20世紀(jì)70年代以前的行政效率研究中照搬多于創(chuàng)新，基本上嫁接管理學(xué)效率研究的概念、模式和結(jié)論�？梢哉f，忽視“公共性”是傳統(tǒng)行政效率研究中的一個重要缺陷，它主要表現(xiàn)為行政效率研究與管理學(xué)效率研究的過多的雷同。公共性凸顯則是當(dāng)代行政效率研究的一個明顯趨勢，它表現(xiàn)為對管理學(xué)效率研究模式的求異，既不斷從管理學(xué)效率研究中吸收營養(yǎng)，又在一定程度上擺脫了對管理學(xué)效率研究模式的過度依賴，力圖體現(xiàn)出行政效率研究的特點，適應(yīng)公共部門的特性和需求。

（3）“公共性”在行政效率中的體現(xiàn)

行政效率研究中公共性的凸顯主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，“效率”地位的合理確定。管理學(xué)研究中存在“效率優(yōu)位”，即效率被置于優(yōu)先和至高無上的地位。對被動接受市場價格的企業(yè)來說，高效率意味著低成本，意味著高回報和高利潤，效率至上無可非議。但對公共部門來說，效率并不是追求的惟一目標(biāo)，在許多情況下甚至不是首要目標(biāo)。于是，在不同的職能領(lǐng)域、特定的公共政策、具體的管理環(huán)節(jié)等方面，依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，效率應(yīng)置于什么樣的地位，就成為當(dāng)代行政效率研究的重要課題。換言之，公共部門的公共性要求多元目標(biāo)之間的權(quán)衡和效率地位的合理確定，而對這點的關(guān)注正是行政效率研究脫離管理學(xué)效率優(yōu)位傳統(tǒng)的標(biāo)志。

第二，公共部門效率的體現(xiàn)方式。效率一般被界定為投入產(chǎn)出之間的比率。私營企業(yè)以盈利為目標(biāo)，投入產(chǎn)出的理性算計既是投資的前提，又貫穿于經(jīng)營管理的重要環(huán)節(jié)。這些“現(xiàn)成的”投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)就成為效率測定的基礎(chǔ)。公共部門的特點在于：目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性；許多產(chǎn)出難以量化；投入和產(chǎn)出之間缺乏直接的聯(lián)系；成本信息不夠透明，等等。顯然，公共部門效率的體現(xiàn)方式與私營部門有所不同。探討公共部門效率的具體體現(xiàn)方式，設(shè)計適應(yīng)各個公共部門效率測定的具體指標(biāo)體系，是當(dāng)代行政效率研究的一個熱點。

第三，公共部門低效率的特殊成因。私營部門和公共部門都存在低效率現(xiàn)象，但導(dǎo)致低效率的原因不盡相同。與私營部門相比，公共部門面臨不同的環(huán)境，受到不同的約束，具有不同的組織特征。根據(jù)公共部門的特點，探討公共部門低效率的特殊成因，以便提出有針對性的改進(jìn)措施，是當(dāng)代行政效率研究的努力方向。

第四，公共部門提高效率的特殊機制。私營部門不僅存在追求效率的內(nèi)在動機，而且可以根據(jù)需要采用靈活的激勵機制，促進(jìn)效率的不斷提高。由于受到公共財政規(guī)則、統(tǒng)一的公務(wù)員工資制度和公眾輿論等方面的約束，物質(zhì)激勵機制長期以來無法在公共部門發(fā)揮作用。當(dāng)代改革中的結(jié)果預(yù)算制、績效工資制、社會服務(wù)承諾制、績效評估制、模擬市場競爭制，等，無疑是在面臨特殊約束條件下，探討公共部門提高效率的特殊機制的努力。

不論其具體結(jié)論和實際應(yīng)用效果如何，上述發(fā)展趨勢表明：當(dāng)代行政效率研究正在超越管理學(xué)模式，在重點、內(nèi)容和方法選擇上凸顯公共性，以適應(yīng)公共部門的環(huán)境和需求。

2．行政效率研究的意義

（1）提高行政效率是行政管理活動追求的目標(biāo)

任何管理活動都必須高度重視效率問題。因為管理就是要以有限的資源創(chuàng)造出更多更好的福利，行政管理活動更是如此。行政效率是行政管理的出發(fā)點和落腳點，是行政管理活動追求的最終目標(biāo)，它貫穿在行政管理的各個環(huán)節(jié)、各個層次中，是行政管理體系中多種因素的綜合反映。行政機關(guān)在組織人力、物力、財力等資源實現(xiàn)行政目標(biāo)時，總要力求以最小的消耗、最快的速度，保質(zhì)保量地完成任務(wù)。提高行政效率是加快國家建設(shè)步伐，減輕人民負(fù)擔(dān)，迅速實現(xiàn)國家富裕強盛的重要條件。因此，行政效率的高低，是衡量行政活動成功與否的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

（2）提高行政效率是發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的重要保證

社會主義經(jīng)濟制度的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在它可以創(chuàng)造出更高的勞動生產(chǎn)率，保障人民的物質(zhì)文化生活水平更快地提高。人民民主專政制度的優(yōu)越性，在于它能在保障人民基本政治權(quán)利的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出更高的行政效率。政府機關(guān)的高效率是社會主義民主政治進(jìn)步性的體現(xiàn)。因此，沒有高效率的行政管理，就不能很好地體現(xiàn)社會主義政治制度的優(yōu)越性。

（3）提高行政效率是加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐的一個極為重要的環(huán)節(jié)

社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，它不僅包括經(jīng)濟、文化、教育、科學(xué)等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且包括國家行政管理的科學(xué)化與現(xiàn)代化。社會主義制度所保障的生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，要靠有效的科學(xué)管理去實現(xiàn)。行政管理活動是運用國家政權(quán)的力量，從保護和實現(xiàn)人民的根本利益出發(fā)，對社會各個領(lǐng)域的活動進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，它在整個社會管理體系中居主導(dǎo)地位。行政效率的高低，直接影響著各行業(yè)管理活動的進(jìn)行，制約著社會管理系統(tǒng)的整體效率，也直接影響著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

（4）行政效率是檢驗行政改革成果的客觀尺度

行政改革的目標(biāo)，就是要通過政府機構(gòu)改革，建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。各項行政改革如組織機構(gòu)、人事制度、獎罰制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、財政體制等的改革，歸根結(jié)底都是為了提高行政效率。能否提高行政效率，是檢驗行政改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)。

第二節(jié) 行政效率的測定

一、行政效率測定的基礎(chǔ)

要準(zhǔn)確地測定行政效率，必須弄清楚行政效率的一些相關(guān)因素，這是測定行政效率的基礎(chǔ)所在。

（1）行政環(huán)境。行政環(huán)境既包括自然環(huán)境，如地理位置、氣候、溫度等，也包括社會環(huán)境，如政治氣候、文化習(xí)俗、經(jīng)濟狀況、民族傳統(tǒng)、社會心理等。政府的同一項決策，在不同地區(qū)和不同經(jīng)濟文化條件下，就可能在效果上大不相同，這是由于行政環(huán)境的影響所致。

（2）組織結(jié)構(gòu)。機構(gòu)設(shè)置是否合理，分工是否明確，層次是否清楚，人員是否精干，領(lǐng)導(dǎo)是否統(tǒng)一，等等，都直接制約著行政效率。

（3）行政人員是行政活動的主體，他們自身的政治思想、專業(yè)業(yè)務(wù)知識、工作能力、道德修養(yǎng)等方面素質(zhì)的高低以及他們的時間觀念、效率觀念的強弱，都直接影響著行政效率的高低。

（4）行政決策的正確程度。行政決策決定著行政管理的方向和目標(biāo)。決策的正確與否，表明了行政效率的方向性要求。若決策是錯誤的，那么效率再高也是負(fù)的。

總之，影響行政效率的相關(guān)因素十分多樣化，要緊密結(jié)合它們來進(jìn)行效率測定。

二、行政效率測定的原則

1．行政管理為社會主義政治服務(wù)的原則

行政管理是國家意志的執(zhí)行活動，它的方向必須與國家的基本政治方向一致。因此，我們評價任何行政活動，首先要看它的結(jié)果是否有利于社會主義國家的政治安定、社會主義民主的發(fā)展和社會主義國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

2．量與質(zhì)統(tǒng)一的原則

行政效率與一般機構(gòu)效率不同的特點之一，是它包含質(zhì)的要求。評價行政管理工作的結(jié)果，不僅要考慮其所完成的工作數(shù)量，還要注意其質(zhì)量，要堅持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一的原則。測定行政效率，一方面要統(tǒng)計所完成的行政工作的數(shù)量，另一方面要對工作的質(zhì)量作出評定。為此，既要為各種行政工作設(shè)定盡可能精確的工作量標(biāo)準(zhǔn)，也要為每一類行政任務(wù)設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并確定不同質(zhì)量等級對效率指標(biāo)的影響程度。

3．短期效果與長期效果統(tǒng)一的原則

行政管理活動是在廣泛復(fù)雜的社會背景中進(jìn)行的，有些行政活動的結(jié)果是直接的，可以立見功效；有些活動的作用是間接的，起作用的周期較長；還有一些行政工作既有直接的、短期的效果，又有間接的、長期的效果。短期效果與長期效果相互作用、相互影響，甚至相互轉(zhuǎn)化。有些行政工作在短時期內(nèi)可能看不到明顯的社會效益，但對國家或地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展可能有重要的影響。有些行政工作雖然在短時期內(nèi)可能收到明顯的社會效益，但在以后的發(fā)展中，可能會逐漸暴露出其消極的方面，給社會帶來負(fù)面影響。因此，要較準(zhǔn)確地評價和測定行政效果，必須堅持短期效果與長期效果統(tǒng)一的原則。

4．局部效益與全局效益統(tǒng)一的原則

在評價行政效率時，對某項行政工作的結(jié)果，既要考慮它給本地區(qū)、本行業(yè)、本部門帶來的效益，又要考慮它對整個國家、社會的影響。在局部效益與全局效益不一致甚至相沖突時，應(yīng)以全局效益為重來進(jìn)行評價，但也不能忽視對局部利益的保護。問題的關(guān)鍵在于掌握恰當(dāng)?shù)姆执�。有益全局的工作若損害了局部利益，應(yīng)有所補償。并且，一般應(yīng)以不破壞該局部的基本發(fā)展為條件，從不引起群眾強烈反感為限度。局部受益全局受損的事，不符合社會主義行政活動的基本方向，必須予以否定。

三、行政效率測定的標(biāo)準(zhǔn)

1．行政工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

（1）行政決策的質(zhì)量。行政決策是行政管理的中心環(huán)節(jié)。決策的質(zhì)量對整個行政活動的效果有決定意義。決策的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個方面：方向標(biāo)準(zhǔn)，即行政決策是否符合國家意志和人民要求；優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，即是否選擇了最優(yōu)的行動方案。

（2）中間管理層的工作質(zhì)量。行政機關(guān)或組織內(nèi)中間管理層工作質(zhì)量的主要標(biāo)準(zhǔn)有：對上級命令執(zhí)行的程度，反饋下層信息的準(zhǔn)確和及時程度，管理系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的程度，對所屬部門工作的指揮是否正確、有效、靈活，能否及時有效地處理突發(fā)事件等。

（3）具體執(zhí)行工作層的質(zhì)量。具體執(zhí)行層的工作大部分是操作性的，可以按不同崗位具體制定工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一般的標(biāo)準(zhǔn)有：服務(wù)態(tài)度好壞，有無嚴(yán)格的工作程序標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行程度如何，工作成果是否符合計劃要求，服務(wù)對象的滿意程度等。

2．行政工作的數(shù)量指標(biāo)

（1）行政決策層的工作量。決策工作中可進(jìn)行量的分析的要素有：一定時期作出決策的數(shù)量，各項決策涉及范圍的大小，為各項決策提出的備選方案的數(shù)量，處理的信息量等。但決策工作是一種創(chuàng)造性活動，各項決策的風(fēng)險程度和困難程度不同，而且許多工作成果是無形的。所以，評估決策工作時，數(shù)量指標(biāo)難以全面準(zhǔn)確地反映實際完成的工作量，因而是次要的、參考性的。

（2）中間管理層的工作量。管理層次的行政工作種類繁多。汁劃、組織、控制、溝通、協(xié)調(diào)等不同職能的中層管理部門，其工作的性質(zhì)、任務(wù)、方式各不相同。測定這些部門工作量的一般指標(biāo)有：所管理的下屬單位數(shù)量、地理范圍、人口數(shù)量、所處理的信息量、處理突發(fā)事件的數(shù)量等。對每一個具體部門，應(yīng)根據(jù)實際情況測量具體的工作量指標(biāo)。如人事管理部門，有所管人員總數(shù)，工種系列數(shù)，職務(wù)、職稱等級數(shù)，一定時期內(nèi)人員流動數(shù)量，錄用、開除、退休人數(shù)，職務(wù)任免人數(shù)，職工培訓(xùn)次數(shù)和人數(shù)，各種季度、年度報表的次數(shù)和問題等指標(biāo)。

（3）具體執(zhí)行工作層的工作量。具體執(zhí)行層的工作可量化的指標(biāo)較多。各職能部門工作性質(zhì)不同，可根據(jù)不同情況設(shè)立各種反映工作量的指標(biāo)。如交通管理部門，有所管地段總公里數(shù)，設(shè)置各種交通桿和安全設(shè)施的數(shù)量，交叉路口數(shù)量，道路維修保養(yǎng)工作量，平均車流量，處理各類事故次數(shù)，處罰違章次數(shù)，出動巡查的車輛、人員的行程數(shù)等指標(biāo)。

3．行政工作的時效標(biāo)準(zhǔn)

時間是行政效率的重要要素。評估行政效率必須有時效標(biāo)準(zhǔn)，這可分為兩類：（1）強調(diào)速度的標(biāo)準(zhǔn)；（2）強調(diào)時限的標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，要根據(jù)需要和條件，為每項行政工作設(shè)定速度標(biāo)準(zhǔn)和時限標(biāo)準(zhǔn)，并要不斷完善。

4．行政費用指標(biāo)

這是最容易量化的指標(biāo)，通常有兩種基本尺度：

（1）衡量人力消耗的尺度，即勞動時間尺度，以工作日或工作小時來計算。

（2）衡量物力和財力消耗的尺度，以貨幣來計算。

使用這兩種指標(biāo)來衡量行政費用時，需注意兩點：一是簡單勞動與復(fù)雜勞動創(chuàng)造的價值不同，計量人力支出時，應(yīng)對不同知識水平的人員加以區(qū)別。二是物質(zhì)資源不能完全按市場價格來計量，應(yīng)區(qū)別計劃物資和非計劃物資、供應(yīng)充足物資和短缺物資。

四、行政效率測定

1．公共部門效率問題的特殊性

在市場經(jīng)濟領(lǐng)域，企業(yè)生產(chǎn)的效益通過市場交換來體現(xiàn)，市場價格是衡量企業(yè)效益直接和現(xiàn)實的指標(biāo)，可以比較準(zhǔn)確地反映或測量生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的機會成本。為了在激烈的市場競爭中立率的，它適用于管理層及操作執(zhí)行層。完成同一件行政工作，行政開支較少，則行政效率較高；反之，則效率較低。完成同類行政工作，在行政開支相同的情況下，完成的任務(wù)多，表明效率高；反之，則表明效率低。

具體可以從三個方面來測定：從單位費用評估。將行政費用分解為一定的單位平均數(shù)，并以此單位費用為基準(zhǔn)，計算出行政工作的實際費用，比較其效率的高低。從件數(shù)費用評估。通過同類行政工作中每個人員的工作量與其工資額的對比，測算每件工作的平均行政費用，并以此為基準(zhǔn)評估和測定行政人員的工作效率。從人均費用評估。先計算本地區(qū)整體行政工作的人均費用，并以本地區(qū)的人均行政費用為基準(zhǔn)，進(jìn)一步測算各部門、各單位的人均行政費用，比較其效率的高低。在其他條件相同的情況下，人均費用多，說明效率低；反之，則效率高。

（3）時效評估法。時效是行政效率的一個重要指標(biāo)，因為任何行政管理活動都是在時間流程中進(jìn)行的。能否以最短的時間實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，是衡量行政效率高低的重要尺度。減少或縮短時間，實際上就是提高了行政效率。

第二類測定法被稱為間接測定方法。間接測定行政效率主要是通過對行政機關(guān)效能和效益的評定，來估量行政效率的高低。因為，效能是效率的基礎(chǔ)，而且在對機關(guān)效能的要求中，一般都含有效率要求的因素。具體的評定方法有三種：

（1）行政功能測評法。此法用于測評行政機關(guān)的總體效能，即測評該機關(guān)能否有效地實現(xiàn)行政目標(biāo)，出色地完成行政任務(wù)。運用此法首先要規(guī)定每種行政功能的各項目標(biāo)，定出理想標(biāo)準(zhǔn)和最低限度標(biāo)準(zhǔn)，確定不同達(dá)標(biāo)情況的分?jǐn)?shù)等級，并確定主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的權(quán)數(shù)（反映各種目標(biāo)重要程度的數(shù)值）。然后，根據(jù)行政運行實況，對每種功能的各項目標(biāo)分別評定分?jǐn)?shù)，最后以該功能的總分反映其效能高低。

（2）行政要素評分法。在行政管理中有各種要素起作用，不同要素對工作成敗和效率高低有不同影響。通過分析管理活動中各主要要素的情況，可間接評定行政效率。還可通過分析找出影響工作成敗和效率高低的主要因素，按其作用的方向和強弱，確定等級分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)分。評定時，根據(jù)實況按標(biāo)準(zhǔn)評分，以各項因素得分總和評估行政機關(guān)的效能和行政效率。實際得分與最高標(biāo)準(zhǔn)分比較，可反映該機關(guān)的該項行政活動在管理方面先進(jìn)與落后的程度。

（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法。此法是對特定行政活動的效果進(jìn)行評定，看其是否和在多大程度上符合標(biāo)準(zhǔn)，反映的是行政活動的效益。衡量行政效果的標(biāo)準(zhǔn)，或是公認(rèn)的，或是經(jīng)專家研究由有關(guān)部門規(guī)定的，都反映了社會和人民對行政活動的要求。這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，也要分等級確定分?jǐn)?shù)，并確定一般標(biāo)準(zhǔn)分。凡達(dá)到或越過標(biāo)準(zhǔn)分的為效益優(yōu)良，低于標(biāo)準(zhǔn)分的為效益差。把行政效益的得分與行政費用情況加以比較，便可對其效率作出評定。

最后還有一種綜合測定方法。在現(xiàn)實的行政活動中，多數(shù)行政工作都不是單一的，而是綜合的。因此，測定行政效率，除了進(jìn)行直接測定和間接測定外，還必須對行政效率的各組合因素進(jìn)行綜合測定。這種測定方法可分為兩個步驟：對行政效率各組合因素分別進(jìn)行測定評分；再進(jìn)行加權(quán)綜合評分，所得總分的高低便表示行政效率的高低。

第三節(jié) 行政效率的提高

一、影響行政效率的主要因素

1．行政環(huán)境因素

（1）國家的政治安定，政治生活的民主化、法制化，是行政活動正常進(jìn)行的基本條件，也是實現(xiàn)高效率行政管理的大前提。

（2）同家經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r足提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政管理體系的結(jié)構(gòu)和功能要與經(jīng)濟發(fā)展的類型和水平相適應(yīng)。行政管理體系是否適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，極大地影響著行政活動的效率。

（3）黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣及公民整體的效率意識是影響行政效率的社會心理條件。

（4）地理環(huán)境形態(tài)及與此相關(guān)的交通、郵政、電信等事業(yè)的發(fā)展情況也是影響行政效率的重要因素。

2．行政組織因素

古希臘思想家亞里士多德有一句名言：“整體大于部分之和。”其表達(dá)的是系統(tǒng)論的整體性原則。在行政組織中，發(fā)揮整體力量對提高行政效率是至關(guān)重要的。因而整體組合必須遵循“整體最優(yōu)”原則。結(jié)構(gòu)因素對行政效率的影響有三種情況：一是結(jié)構(gòu)層次的劃分是否明確，也就是決策、管理、執(zhí)行三個層次是否各司其職；二是機構(gòu)設(shè)置是否合理，也就是能否根據(jù)職能目標(biāo)合理設(shè)置機構(gòu)；三是人員的年齡、知識、能力結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化。．如果這三方面的結(jié)構(gòu)失調(diào)，就會造成職責(zé)不清、機構(gòu)臃腫、功能失調(diào)、爭權(quán)奪利、推諉責(zé)任等現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)以政府的總體目標(biāo)為依據(jù)，遵循“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，合理設(shè)置和調(diào)整政府的內(nèi)部機構(gòu)。目前，已有一些縣率先對政府機構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了改革，形成小機構(gòu)、大服務(wù)的體制，較好地解決了機構(gòu)臃腫、人浮于事等問題，使行政效率明顯提高。

行政機關(guān)組織結(jié)構(gòu)方面的因素，對行政效率有重大影響。組織因素即行政體制是行政活動開展的基礎(chǔ)，主要有三方面內(nèi)容：

（1）行政機構(gòu)的設(shè)置。行政機構(gòu)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)、編制和活動原則是否適應(yīng)社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要，對行政效率有直接影響。功能是否齊全，是否適應(yīng)社會、經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，簡單地說，是否事事都有人管。機構(gòu)是否精簡，有沒有重疊臃腫的情況。權(quán)責(zé)是否分明，權(quán)責(zé)劃分和組合是否合理。管理的層次和幅度是否適當(dāng)。

（2）行政職位的設(shè)置。行政機構(gòu)內(nèi)部各種職位設(shè)置由行政機關(guān)的功能、地位和職責(zé)范圍等因素決定。行政職位的數(shù)量應(yīng)根據(jù)實現(xiàn)機關(guān)功能的需要，按照科學(xué)、高效的原則，經(jīng)過法律程序確定下來。因人設(shè)事，濫設(shè)虛職、兼職會造成人浮于事的現(xiàn)象，還會模糊權(quán)責(zé)界限，增加扯皮、推諉之類的內(nèi)耗，影響行政機關(guān)的效率。

（3）行政管理各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。有效的行政組織一方面要合理劃分內(nèi)部活動的各環(huán)節(jié)，使之專業(yè)化、程序化、各司其職、各盡其責(zé)；另一方面又必須聯(lián)結(jié)各環(huán)節(jié)的活動，形成協(xié)調(diào)的工作關(guān)系。行政組織的各部門、行政活動的各環(huán)節(jié)是否完善，是否盡職，能否很好地協(xié)調(diào)一致，關(guān)系到能否順利實現(xiàn)總體目標(biāo)和最大限度地減少內(nèi)耗，從而提高行政效率。

3．行政人員因素

行政人員是行政管理活動的主體，任何行政管理都要通過行政人員的活動來實現(xiàn)。因此，人員因素對行政效率有直接影響。人員因素的影響可分三個方面：

（1）行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動中居于主導(dǎo)地位，其政治思想、道德品質(zhì)、決策能力、指揮能力、用人能力等對行政效率有重大的影響。

（2）一般行政工作人員素質(zhì)。一般行政工作人員是大量行政業(yè)務(wù)上作的完成者，其政治思想、工作態(tài)度、效率觀念、業(yè)務(wù)知識和技能等方面的素質(zhì)直接影響著行政效率的高低。

（3）人事管理工作質(zhì)量。有了高素質(zhì)的行政人員，還必須有科學(xué)有效的人事管理。合理使用行政人員，發(fā)揮其專長，調(diào)動其工作積極性，才能人盡其才，提高行政效率。

4．科學(xué)技術(shù)因素

在現(xiàn)代化的行政管理中，能否大幅度提高效率，在很大程度上取決于能否把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有效地運用于管理。

（1）運用科學(xué)的管理技術(shù)可大幅度提高管理效率，如運用科學(xué)的決策技術(shù)方法，可提高決策水平，從而迅速、準(zhǔn)確地選出最佳方案。

（2）運用以電子計算機為中心的信息處理技術(shù)，逐步實現(xiàn)辦公自動化，可以大大提高管理效率。

（3）一般辦公設(shè)備和其他行政活動技術(shù)裝備的更新和改進(jìn)，也對提高工作效率有積極作用。

二、我國行政效率的現(xiàn)狀分析

1．權(quán)力過分集中

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制，因而各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)管了很多不該管、管不好、管不了的事。權(quán)力過分集中，地方和基層的自主權(quán)過小，需要層層請示、層層匯報，這是產(chǎn)生官僚主義、導(dǎo)致行政效率不高的重要根源。

2．組織機構(gòu)不合理

我國行政機構(gòu)中存在的機構(gòu)臃腫、層次繁多的情況，是產(chǎn)生推諉扯皮、互相掣肘、手續(xù)繁雜等問題的主要原因。組織機構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在四個方面：

（1）機構(gòu)重疊，這是產(chǎn)生責(zé)權(quán)界限不明確的主要原因。

（2）行政機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)，如某些職能已減弱，機構(gòu)仍然龐大，有些新出現(xiàn)的問題又沒有相應(yīng)的機構(gòu)處理。

（3）管理層次過多。

（4）各部門、各層次之間的溝通協(xié)調(diào)機制不完善。

3．人事管理制度不夠完善

我國現(xiàn)行的人事管理制度在選人、用人、培養(yǎng)人、激勵人幾個環(huán)節(jié)上都有一定的缺陷，這是造成行政效率低的重要原因。行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，統(tǒng)得太死，缺乏合理流動，使得某些人不能人盡其才，大材小用或小才大用�？己巳斡弥贫炔唤∪�，也會使某些真正有覺悟、有能力的人得不到重用。獎懲制度不健全，造成“干多干少、干好干壞一個樣”，影響廣大行政人員的積極性。

4．行政法規(guī)不健全或有法不依

有些行政機關(guān)不是依法行政，而是憑長官意志辦事，亂設(shè)機構(gòu)，任意增加編制。造成不良后果也無人對其追究責(zé)任，對行政人員的失職、瀆職行為不能進(jìn)行嚴(yán)肅的法律追究。對某些專業(yè)人員的職權(quán)缺乏有效的法律保障，有些人甚至由于堅持原則行使職權(quán)而遭打擊報復(fù)。這是造成管理混亂、效率低下，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。

5．黨、政機關(guān)的不正之風(fēng)尚待根本扭轉(zhuǎn)

目前，國家機關(guān)存在著形形色色的不正之風(fēng)，特別近年來逐漸引起人們重視的行業(yè)不正之風(fēng)，嚴(yán)重影響了國家機關(guān)的效能和行政效率。如果黨風(fēng)、政風(fēng)不正，官僚主義、以權(quán)謀私、貪污腐化、徇情枉法等腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，就會嚴(yán)重影響廣大行政人員的積極性，影響國家機關(guān)內(nèi)部組織的健康，不僅行政效率無法提高，還會危及整個社會主義政治制度。

6．某些行政人員道德不正、作風(fēng)不純

—在我國的行政活動中，也有不少低效率并不是由于種種客觀原因造成的，而是行政人員道德不正、作風(fēng)不純的結(jié)果。他們往往在道德上信奉極端利己主義，在作風(fēng)上奉行官僚主義，丟掉我們黨和國家關(guān)于全心全意為人民服務(wù)的行政宗旨，把職位、權(quán)力當(dāng)成謀取私利的途徑和手段。在他們眼里，效率并不是行政本身所要追求的目標(biāo)，而是滿足私利的籌碼。有許多低效率正是由于沒有滿足當(dāng)事人的欲望而故意造成的。

三、提高行政效率的途徑和方法

1．提高行政效率的途徑

（1）牢固樹立效率觀念

要提高行政效率，首先要解決思想觀念的問題。在過去的幾十年中，由于在高度集中的體制下生活，行政過程運轉(zhuǎn)節(jié)奏較慢，加上責(zé)任不分明，從行政領(lǐng)導(dǎo)、一般行政人員到普通群眾，都不同程度地養(yǎng)成了不珍惜時間、不重視效率的習(xí)慣。這種傳統(tǒng)觀念對于改進(jìn)工作、提高效率是一種極大的阻力。要提高效率，首先必須打破舊的習(xí)慣，樹立新的效率觀念。要通過宣傳和教育使人們認(rèn)識到提高行政效率的重要性，使得人人重視效率，事事講究效率，讓提高行政效率的觀念在行政機關(guān)乃至整個社會蔚然成風(fēng)。

（2）推進(jìn)機構(gòu)改革，建立合理的行政管理體制

行政組織機構(gòu)的合理化，是提高行政效率的基本保證。推進(jìn)機構(gòu)改革，需要進(jìn)行以下幾方面的工作：

第一，合理劃分權(quán)限。要妥善處理好中央與地方、上及與下級的關(guān)系，改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。該下級辦的事應(yīng)該把決定權(quán)交給下級，使得權(quán)責(zé)一致，界限分明。在加強宏觀調(diào)控的同時，充分發(fā)揮地方和基層行政組織的積極性。

第二，實現(xiàn)政企分開。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)力切實交還給企業(yè)。

第三，建立完善的行政管理體系。按照精簡、統(tǒng)一和效能的原則，根據(jù)行政管理的實際需要調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。把綜合部門改組為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，加強信息、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、審計等部門，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。

（3）貫徹依法行政的原則，使行政管理制度化、法律化

依法行政是保證行政暢通、提高行政效率的基本前提。國家行政機關(guān)應(yīng)以完備的立法形式、準(zhǔn)確的執(zhí)法手段和有效的監(jiān)督機制來規(guī)范各種行為，促進(jìn)效率的提高。

首先，將行政法制建設(shè)作為實現(xiàn)法治的基礎(chǔ)和手段。為了實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該集中力量制定各種必要的法律和制度，一切政府機關(guān)和工作人員都必須依法行政，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

其次，實現(xiàn)機構(gòu)精簡。在深化行政體制改革中，要實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、編制、工作程序的法定化，嚴(yán)格控制機構(gòu)膨脹，堅決裁減冗員。

再次，建立和完善日常工作制度。各級行政機關(guān)還應(yīng)按照法制和科學(xué)的原則，建立和完善適合于本機關(guān)特點的日常工作制度，如崗位責(zé)任、考核獎懲、請示報告、公文管理、工作時效等制度。這些制度的建立和有效執(zhí)行，對于提高機關(guān)工作效率，杜絕人浮于事、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、爭利避責(zé)等現(xiàn)象，有十分重要的作用。

（4）全面提高行政領(lǐng)導(dǎo)者及工作人員的素質(zhì)

提高行政人員隊伍的素質(zhì)是提高行政效率的基礎(chǔ)。無論是從質(zhì)的方面，還是從量的方面，行政效率的高低都與行政領(lǐng)導(dǎo)者及工作人員的素質(zhì)優(yōu)劣直接相關(guān)。因此，深化人事制度改革，引入競爭激勵機制，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的、專業(yè)化的行政管理干部隊伍，是提高行政效率的關(guān)鍵。

第一，提高行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。任何行政單位，如沒有素質(zhì)較高的領(lǐng)導(dǎo)者，就沒有高質(zhì)量的行政決策和高效能的行政組織，更不可能有高效率的行政管理活動。提高領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)，首先必須建立和健全科學(xué)的干部選拔任用制度，把思想好、能力強的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上。對素質(zhì)差、不稱職的領(lǐng)導(dǎo)者，要及時撤換，改變過去實際存在的干部能上不能下的現(xiàn)象。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作的人要不斷加強自身修養(yǎng)，提高政治覺悟和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)者要有現(xiàn)代化的管理觀念，通曉現(xiàn)代行政管理的規(guī)律，善于判斷形勢，分析情況，從而作出正確決策；要善于協(xié)調(diào)與處理人與人或單位與單位之間的關(guān)系；要善于知人用人，調(diào)動下屬的工作積極性；要善于控制會議，反對文牘主義，抵制“文山會海”等官僚主義現(xiàn)象；要善于以身作則，惜時守時，講究效率，影響和帶動整個機關(guān)提高效率。

第二，提高一般行政工作人員的素質(zhì)。主要途徑是加強教育和培訓(xùn)，加強思想政治教育和職業(yè)道德教育，樹立為人民服務(wù)的思想和忠于職守的道德準(zhǔn)則；加強行政工作人員業(yè)務(wù)知識和專門技能的訓(xùn)練；合理使用人才，把具有不同能力結(jié)構(gòu)的人放在與之適合的崗位上，做到人盡其才，揚長避短。

第三，改革國家機關(guān)工作人員的錄用制度，以公開考試、擇優(yōu)錄用的辦法吸收社會上的優(yōu)秀人才。

（5）正確運用激勵手段，充分調(diào)動行政工作人員的積極性

活力、效率、積極性是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。，積極性指的是各級行政管理人員和廣大人民群眾的主動性、創(chuàng)造性，這是提高行政效率的極為重要的因素。我們要在精簡機構(gòu)、下放權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，健全民主制度，加強法制建設(shè)，完善監(jiān)督制度，保證各級行政管理人員與廣大人民群眾的合法權(quán)利，依法做到民主選舉、民主決策、民主管理+民主監(jiān)督等有效的激勵手段，調(diào)動他們的積極性，共同為實現(xiàn)行政管理的根本目的——發(fā)展社會生產(chǎn)力而奮斗。

（6）大力反對官僚主義，轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)

提高行政效率，除了制度上、人員素質(zhì)上的因素外，還有一個轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的問題。作風(fēng)是一個組織或個人長期形成的習(xí)慣性的思想態(tài)度和工作方式。機關(guān)工作作風(fēng)的好壞，對行政效率有直接的影響。樹立良好的工作作風(fēng)，根本的一條是要反對官僚主義。官僚主義者脫離群眾，脫離實際，勢必說空話，不做實事，陷入“文山會海”之中不能自拔。官僚主義者高高在上，搞命令主義、瞎指揮、獨斷專行，聽不得反面意見，勢必會堵塞言路，信息不靈，情報不準(zhǔn)，或被虛假的情報蒙騙，造成決策失誤，指揮失當(dāng)，工作失敗。我黨在長期斗爭中形成的理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾和批評與自我批評的三大作風(fēng)，是反對官僚主義、改進(jìn)機關(guān)工作作風(fēng)的有力武器。

（7）創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)管理技術(shù)手段的現(xiàn)代化

管理技術(shù)和工具是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證，其現(xiàn)代化程度的高低，直接關(guān)系到行政效率的高低。行政管理工作是一項綜合性的、復(fù)雜的社會活動，涉及范圍廣，作用因素多，必須借助一定的技術(shù)手段才完成。尤其是在現(xiàn)代社會中，生活節(jié)奏加快，信息量激增，行政管理單靠經(jīng)驗和傳統(tǒng)的文書、通訊技術(shù)已越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，而必須運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來加強行政管理，運用電子計算機信息系統(tǒng)、電子傳真設(shè)備等來處理公文，傳遞和貯存信息，實現(xiàn)辦公自動化，提高行政工作的速度和質(zhì)量。

2．提高行政效率的方法

毛澤東同志曾指出：“我們的任務(wù)是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務(wù)也只是瞎說一頓。”工作方法對提高工作效率、完成任務(wù)具有決定性的作用。就效率本身而言，最直接的制約因素是管理方法。一般地說在同等條件下，方法對路與否，會對效率產(chǎn)生很大影響，方法對，效率就高。

（1）層次領(lǐng)導(dǎo)方法。各級人員要做自己應(yīng)該做的事，一層抓一層，層層負(fù)責(zé)，不越級領(lǐng)導(dǎo)，政府部門一律實行首長負(fù)責(zé)制，各級領(lǐng)導(dǎo)對自己的職權(quán)范圍內(nèi)的事情可以拍板定案。這種方法能夠充分發(fā)揮各級領(lǐng)導(dǎo)的積極性和創(chuàng)造性，讓政府領(lǐng)導(dǎo)擺脫事務(wù)性工作，集中精力抓大事。當(dāng)然，在具體工作中，要注意處理好整與合的關(guān)系，合理分工，整體協(xié)調(diào)。

（2）目標(biāo)管理方法。把管人與管事結(jié)合起來，通過目標(biāo)的建立、分解、落實，使每一機構(gòu)、每一個人都明確職責(zé)，各司其職，從而發(fā)揮全體成員的主動性和創(chuàng)造性。運用這種方法，從領(lǐng)導(dǎo)到工作人員都層層確定崗位責(zé)任，并相應(yīng)規(guī)定實現(xiàn)目標(biāo)的權(quán)限，建立年終檢查、評比、獎懲制度，形成一個閉合回路，從而能極大地調(diào)動積極性，提高行政效率。在實施目標(biāo)管理過程中，要注意貫徹幾個原則：即合理可行原則、均衡協(xié)調(diào)原則、分層負(fù)責(zé)原則、可考核原則等。同時，還力求進(jìn)行有效控制，防止偏離目標(biāo)，并根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。這樣，就可以使目標(biāo)管理方法的實施產(chǎn)生較好的效果。從目標(biāo)管理方法中衍變出來的彈性工作方法，則要求在工作安排上要有一定的靈活性，因人、因時、因地而異，盡可能地充分發(fā)揮個人的主觀能動性。

（3）以點帶面、典型帶動方法。這種方法是毛澤東同志倡導(dǎo)的一般號召與個別指導(dǎo)相結(jié)合的工作方法的運用。它是在一般號召的前提下，領(lǐng)導(dǎo)深入實際，突破一點，借以取得典型經(jīng)驗，通過典型輻射帶動其他單位工作，使一般號召能夠結(jié)合本地區(qū)、本部門、本單位的實際情況落到實處。當(dāng)然，應(yīng)用這個方法應(yīng)注意兩點：一是對點上經(jīng)驗要有科學(xué)的態(tài)度，屬于共性的東西，可以在面上推廣，屬于個性的東西，就有局限性，特別是不要以為領(lǐng)導(dǎo)抓的點都是一種樣板，強行推廣。二是要循序漸進(jìn)，邊推廣邊總結(jié)提高。這方面的教訓(xùn)很多，應(yīng)當(dāng)記取。

（4）現(xiàn)場辦公方法。此方法是政府領(lǐng)導(dǎo)定期帶領(lǐng)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)深入基層，到急需解決問題的地方去現(xiàn)場辦公，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，當(dāng)場拍板解決問題，有效地提高行政效率。當(dāng)然，這種方法只能用于解決關(guān)系復(fù)雜、下級單位無法及時解決的難題。如果作為一種常規(guī)辦法運用，那就會損傷甚至剝奪下級的自主權(quán)，也會使領(lǐng)導(dǎo)疲于奔命。在管理學(xué)上，是違背層級管理的大忌。因此，運用該方法時要注意把握，適當(dāng)運用。

由于行政管理的復(fù)雜性，決定了行政工作方法的多樣性，為了不斷提高行政效率，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實踐的需要，不斷地加以探索、總結(jié)，更新行政工作方法。

四、全面認(rèn)識應(yīng)用信息技術(shù)對提高行政效率的意義

信息技術(shù)的引進(jìn)和推廣，政府上網(wǎng)工程的逐步實施，既為政府管理的民主化、分權(quán)化提供了現(xiàn)實的物質(zhì)基礎(chǔ)，也必然為政府管理的手段、方式和效率帶來一場深刻的革命，我們必須與時俱進(jìn)，跟上信息技術(shù)發(fā)展變化的潮流。

（1）政府上網(wǎng)工程的逐步實施，為我們展示了網(wǎng)絡(luò)化辦公的光明前景。我們要建成體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速寬帶、互聯(lián)互通的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使政府將擁有系統(tǒng)共建共享的政務(wù)信息資源庫，以至于可以開展網(wǎng)上交互式辦公，信息傳遞具有更強的時效性、互動性和超越時空性，獲取和反饋信息所需要的時間和費用將大大降低。這無疑是對公共行政效率的一大促進(jìn)。

（2）建立各級政府網(wǎng)站有助于政府實現(xiàn)面向企業(yè)和公眾的審批、管理和服務(wù)業(yè)務(wù)上網(wǎng)作業(yè)，開展上門式服務(wù)，重新定位政府的服務(wù)功能，使政府由“管制者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，樹立中國各級政府在互聯(lián)網(wǎng)上的嶄新形象。

（3）“政府上網(wǎng)”將成為政府和公眾之間的橋梁，它促使政府和公眾之間的相互了解和及時溝通反饋，既減少了政府決策的盲目性、主觀性，從而有利于民主決策和科學(xué)決策，同時促進(jìn)了政務(wù)公開，增強了行政行為的透明度，提高了公眾對政府決策的理解度和支持率。這將大大地提高行政決策和政策執(zhí)行的效率。

（4）“電子政府”的發(fā)展，有利于它和科技進(jìn)步交相輝映，從而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)群落的發(fā)展，營造有利于我國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“生態(tài)環(huán)境”，加速我國信息產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟信息化的發(fā)展。通過政府對信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策引導(dǎo)，促使各級政府上網(wǎng)，實現(xiàn)政府信息資源的市場價值，引導(dǎo)和形成新的消費熱點和經(jīng)濟增長點，從廣義效率的定義上看，無疑將有助于實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益。

但是，任何事物無不具有兩面性，對此我們必須有一個清醒的認(rèn)識。政府上網(wǎng)也許使政府面臨著一定的壓力，必須有相應(yīng)的對策。

（1）網(wǎng)上信息系統(tǒng)化整理的成本高。伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)上信息會無限膨脹，而要想在網(wǎng)上獲得高質(zhì)量、有價值的信息，就必須花費大量的時間、精力，提高了系統(tǒng)化整理的成本，相應(yīng)可能會降低處理信息資源的效率。

（2）需要支付網(wǎng)上信息交流的安全性保障成本。為了對抗網(wǎng)上黑客和不斷升級的病毒，確保開放的政府網(wǎng)絡(luò)的安全，必須支付保障信息交流安全的成本，這不僅可能損失掉一部分經(jīng)濟效益，而且不時難免會降低行政部門的辦事效率。

（3）由于公眾可以很容易地從網(wǎng)上查閱各政府機構(gòu)所制定的政策法規(guī)，保證政令統(tǒng)一，解決“政出多門”問題就會變得非常緊迫。由于我國政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府部門之間、地區(qū)之間還存在權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，倘若同時出現(xiàn)多種領(lǐng)導(dǎo)或多個命令，政府的工作效率又將成為一個難題。

（4）信息化程度提高后，對政府工作人員的技術(shù)素質(zhì)要求更高，而在我國目前的條件下，不少工作人員還達(dá)不到這一要求，高科技與現(xiàn)有的行政管理隊伍素質(zhì)之間形成矛盾，“人機”的磨合過程和效果將影響著行政效率的提高。

（5）需要支付大量增加的辦公經(jīng)費，主要用于購置高檔的辦公設(shè)備和建立網(wǎng)站，投入／產(chǎn)出與傳統(tǒng)辦公條件相比，是否真正實現(xiàn)了數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、價值和功效的統(tǒng)一這還有待于實踐來證實。