第六章行政決策

節(jié) 行政決策概述

一、什么是行政決策

決策是人類社會(huì)所特有的現(xiàn)象，是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。我國(guó)早在先秦時(shí)期，就出現(xiàn)了“決策”一詞，例如，在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”之說(shuō)；楚漢相爭(zhēng)時(shí)代，韓信就戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)略問(wèn)題提出過(guò)有名的“決策向東，爭(zhēng)權(quán)天下”的思想。不過(guò)，現(xiàn)代管理學(xué)意義上的“決策”一詞及其理論的形成，則是在20世紀(jì)中葉發(fā)軔于美國(guó)，由“Decision—making”一詞翻譯來(lái)的。決策是人們就需要解決的問(wèn)題所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程。決策有私人決策和公共決策（行政決策）兩種基本類型。

作為決策的一種基本類型，行政決策（Administrative Decision-making）是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程，它是公共組織特別是政府部門在處理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所作出的決定。公共組織針對(duì)社會(huì)生活中存在的或正在發(fā)生的問(wèn)題作出決策，并轉(zhuǎn)化成相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過(guò)調(diào)動(dòng)各種組織機(jī)構(gòu)，調(diào)配各種社會(huì)資源，運(yùn)用各種功能手段，達(dá)到問(wèn)題的的發(fā)展。行政決策具有不同于其他決策的如下特點(diǎn)：

（1）行政決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人才能成為行政決策的主體。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使。行政機(jī)關(guān)之外的某些國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，依照憲法、法律規(guī)定或授權(quán)，具有一定的行政權(quán)后，亦可成為行政決策的主體。

（2）行政決策內(nèi)容的廣泛性。由于行政管理的范圍和對(duì)象極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛。它包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育以及社會(huì)生活等各個(gè)方面的重大事務(wù)，即除國(guó)家法律另有規(guī)定之外的一切社會(huì)公共事務(wù)，都需通過(guò)行政決策加以解決。而其他決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的行政決策等，其內(nèi)容主要限于各自的內(nèi)部事務(wù)，一般不涉及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)范圍的事務(wù)。

（3）既定行政決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國(guó)家的意志和國(guó)家的利益，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律而制定，以國(guó)家權(quán)力為后盾，以行政方式作用于社會(huì)的，具有強(qiáng)制力。因此，既定的行政決策不僅對(duì)行政組織的內(nèi)部成員，而且對(duì)各級(jí)行政組織管理范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都具有約束力，表現(xiàn)出一定的權(quán)威性。在行政管理過(guò)程中，行政決策的構(gòu)成一般需要三個(gè)具體條件：基于決策問(wèn)題的需求而產(chǎn)生一定的目標(biāo)；為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而提出的多項(xiàng)行動(dòng)方案；不同的行動(dòng)方案及其具體實(shí)施所達(dá)到的不同結(jié)果。

二、行政決策的類型

1．依據(jù)行政決策主體地位的不同，可分為國(guó)家決策和地方?jīng)Q策

國(guó)家決策是由中央政府作出的決策，凡制定全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)行政管理的方針、政策、行政管理法規(guī)，處理全國(guó)性的和對(duì)于國(guó)家具有戰(zhàn)略意義的重大問(wèn)題，以及其他只適宜由中央統(tǒng)一處理的行政管理問(wèn)題，都只能由中央政府作出決策。�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的地方性行政管理問(wèn)題作出的決策，則屬于地方?jīng)Q策。

2．依據(jù)行政決策涉及問(wèn)題的規(guī)模和影響不同，可分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)役決策和戰(zhàn)術(shù)決策

戰(zhàn)略決策是指帶有全局性、方向性和原則性的重大決策，其涉及的范圍廣泛，影響深遠(yuǎn)。戰(zhàn)役決策是為戰(zhàn)略決策所制約并為之服務(wù)的局部性或階段性決策，是戰(zhàn)略決策的延續(xù)和指令化。戰(zhàn)術(shù)決策則是有關(guān)具體方法和步驟的技術(shù)性問(wèn)題的決策。

3．依據(jù)決策條件和決策對(duì)象所處狀態(tài)的不同，可分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策

確定型決策是指面臨確定的條件和環(huán)境，各不同方案的結(jié)果也是確定的，因而可按要求從中選出方案的決策。風(fēng)險(xiǎn)型決策是指在面臨不可控狀態(tài)的同時(shí)，在所擬定的各種方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出現(xiàn)不同的結(jié)果，但各種方案結(jié)果出現(xiàn)的概率可以預(yù)測(cè)，因而決策結(jié)果就帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)。不確定型決策所處的條件和狀態(tài)與風(fēng)險(xiǎn)型決策相似，不同的只是各種方案在未來(lái)將出現(xiàn)哪一種結(jié)果的概率不能預(yù)測(cè)，因而結(jié)果不確定。

4．依據(jù)決策目標(biāo)的要求不同，可分為最優(yōu)決策和滿意決策

最優(yōu)決策是指追求理想條件下的最優(yōu)目標(biāo)的決策。滿意決策則是指在現(xiàn)實(shí)條件下求得滿意目標(biāo)的決策。由于行政管理內(nèi)容的廣泛性和目標(biāo)的復(fù)雜性，最優(yōu)目標(biāo)實(shí)際上是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，行政決策通常都是滿意決策，即相對(duì)“最優(yōu)決策”，在現(xiàn)實(shí)條件下力求選擇決策方案。

5．依據(jù)決策行為采取的方式不同，可分為程序化決策和非程序化決策

程序化決策也稱例行決策、常規(guī)決策、重復(fù)性決策，一般用來(lái)解決重復(fù)出現(xiàn)、有一定常規(guī)可循的問(wèn)題，是可按程序化步驟行事的決策。非程序化決策是對(duì)偶然發(fā)生、出現(xiàn)的、沒有現(xiàn)成規(guī)范可遵循，只能通過(guò)創(chuàng)造性思維活動(dòng)解決的決策行為。

此外，依據(jù)決策目標(biāo)的數(shù)量不同，可分為單目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策；依據(jù)決策方法不同，可分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策；依據(jù)決策進(jìn)程不同，可分為一次性決策、漸進(jìn)性決策和追蹤決策等。

三、行政決策的基本原則

1．信息原則

行政信息是行政決策的基礎(chǔ)，在通常情況下，決策的科學(xué)性、正確性是和信息成正比的，信息越及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，決策思維就越具有深度和廣度。決策過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)信息的收集、加工和變換的過(guò)程。信息原則對(duì)決策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外腦來(lái)提高對(duì)信息的收集、分析和處理能力。

2．預(yù)測(cè)原則

任何行政決策都是對(duì)未來(lái)行動(dòng)所作的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析和抉擇，具有明顯的預(yù)測(cè)性�，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)生活各方面的急劇變化和激烈競(jìng)爭(zhēng)，更要求運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測(cè)，高瞻遠(yuǎn)矚，了解行政決策對(duì)象的發(fā)展趨勢(shì)、時(shí)空條件、影響后果等，從定性、定量、定時(shí)、概率等各方面作綜合預(yù)測(cè)，才可能減少和避免決策失誤。

3．系統(tǒng)原則

由于行政決策對(duì)象本身就具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)，行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策時(shí)，應(yīng)注意決策對(duì)象所處的整個(gè)系統(tǒng)及其相關(guān)系統(tǒng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，并以系統(tǒng)的思維方式和決策體制來(lái)對(duì)整體與局部、內(nèi)部條件與外部條件、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的相互關(guān)系和相互作用加以系統(tǒng)綜合分析。

4．可行原則

決策是為了實(shí)施，要實(shí)施就得具備決策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件�？尚行栽瓌t對(duì)行政決策的要求是要在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上通過(guò)認(rèn)真的分析比較，對(duì)決策實(shí)施的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間和技術(shù)等各方面都要予以保證，防止盲目和負(fù)面決策。有時(shí)在現(xiàn)實(shí)條件不完全具備的情況下，還要經(jīng)過(guò)努力積極創(chuàng)造出條件，使決策真正可行。

5．擇優(yōu)原則

決策總是在幾個(gè)方案中進(jìn)行選擇。只有一種方案的“霍布森選擇”是難以作出決策的。決策要追求優(yōu)化和滿意，就必須要優(yōu)化目標(biāo)，并提出必備數(shù)量的備選方案，通過(guò)比較和篩選后，從若干個(gè)方案中篩選或綜合出滿意的實(shí)施方案。

6．動(dòng)態(tài)原則

任何系統(tǒng)都是變化發(fā)展的，決策對(duì)象總是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而處于不斷變化之中，一項(xiàng)決策的制定、執(zhí)行、修改也是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。為此，一開始決策時(shí)就要富于遠(yuǎn)見，能適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展，并留有適當(dāng)?shù)挠嗟�。在決策實(shí)施時(shí)也要注意信息反饋，隨時(shí)檢查驗(yàn)證，當(dāng)決策與客觀情況不相適應(yīng)時(shí)要及時(shí)調(diào)整，必要時(shí)還要進(jìn)行追蹤決策，對(duì)決策作根本性的修正。

四、行政決策在行政過(guò)程中的地位與作用

1．行政決策是行政管理過(guò)程的首要環(huán)節(jié)和各項(xiàng)管理職能的基礎(chǔ)

決策是行動(dòng)的先導(dǎo)，行政管理實(shí)施中遇到的各種需要采取行動(dòng)加以解決的問(wèn)題，都首先依賴于行政決策。同時(shí)，行政管理的各項(xiàng)職能都是為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)服務(wù)的，各項(xiàng)職能本身也都有需要采取行動(dòng)的問(wèn)題，有各自相關(guān)的決策。因此，行政決策又貫穿于行政管理的各個(gè)方面和行政管理的整個(gè)過(guò)程，任何行政管理活動(dòng)都離不開行政決策。

2．行政決策是行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能和重要技能

在行政管理過(guò)程中，行政領(lǐng)導(dǎo)處于管理的核心地位，承擔(dān)著行政管理的多項(xiàng)職能，在這些職能中，主要的職能又是行政決策職能。同時(shí)，行政決策又是行政領(lǐng)導(dǎo)的重要技能，因?yàn)樾姓�領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)在很大程度上是以其行政決策水平來(lái)衡量的，行政領(lǐng)導(dǎo)的層次越高，其所擔(dān)負(fù)的決策任務(wù)就越重，所作出的行政決策的影響也越大，因而對(duì)行政決策的技能要求也就越高。

3．行政決策正確與否是行政管理成敗的關(guān)鍵

行政決策決定行政管理活動(dòng)的方向和措施。只有在遵循行政管理對(duì)象的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上作出的科學(xué)合理的決策，才能保證行政管理的良好效果，反之則會(huì)因錯(cuò)誤的管理行為而導(dǎo)致重大失誤。尤其是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層的決策正確與否，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展。在科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展加快了社會(huì)的發(fā)展節(jié)奏、把全球連為一體又加劇了競(jìng)爭(zhēng)的條件下，政府行政管理的影響明顯增大，行政決策的重要性也愈發(fā)突出。

第二節(jié) 行政決策的系統(tǒng)與體制

一、行政決策的子系統(tǒng)

行政決策系統(tǒng)是由參與決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的一種組織體系。從政府組織體制上說(shuō)，決策系統(tǒng)可從縱橫兩個(gè)方向劃分為若干分系統(tǒng)�？v向上可分為中央和各級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的決策分系統(tǒng)；橫向上任何一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)可大致分為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決策分系統(tǒng)、政黨決策分系統(tǒng)和政府（狹義）決策分系統(tǒng)。在我國(guó)，縱向可分為中央、省（直轄市和自治區(qū)）、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)（也有劃分為三、四級(jí)的政權(quán)組織類型）的各層次的決策系統(tǒng)，橫向上劃分為黨的領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)、人民代表大會(huì)的權(quán)力決策系統(tǒng)和人民政府的行政決策系統(tǒng)三個(gè)決策系統(tǒng)。每一個(gè)決策系統(tǒng)內(nèi)部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)和監(jiān)控子系統(tǒng)。這四個(gè)子系統(tǒng)各有分工，相對(duì)獨(dú)立，又相互配合，協(xié)調(diào)一致，共同完成公共政策的制定工作。

1．信息子系統(tǒng)

信息子系統(tǒng)是由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加上、傳遞、貯存等工作。它是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為行政決策提供資料。信息是為人們認(rèn)識(shí)和改造客觀世界的需要而獲得的有關(guān)事物狀態(tài)、關(guān)系特征和發(fā)展變化的表述。與公共政策相關(guān)的信息即行政決策信息，貫穿于從公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估到終止的各環(huán)節(jié)�？梢哉f(shuō)，行政決策系統(tǒng)的正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開信息活動(dòng)。決策信息的基本要求是準(zhǔn)確全面、及時(shí)、適用。只有根據(jù)準(zhǔn)確全面的信息，才能保證制定的公共政策的正確性；只有及時(shí)的信息，才能及時(shí)地制定政策并解決問(wèn)題；只有適用的信息，才能提高其針對(duì)性，減少對(duì)決策者的干擾，從而快速制定出政策。

信息子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：（1）收集信息，就是廣泛收集有關(guān)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)各方面的信息，力求全面、準(zhǔn)確，以完整地、真實(shí)地反映客觀情況。（2）加工處理信息，把收集來(lái)的信息進(jìn)行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，篩選出精華資料，剔除去多余的甚至是虛假的資料。（3）傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到?jīng)Q策者手中，為制定政策服務(wù)。信息傳遞要求及時(shí)、快速，過(guò)時(shí)的信息價(jià)值為零，無(wú)助于政策制定；錯(cuò)誤、虛假、表述含糊的信息會(huì)給社會(huì)問(wèn)題的分析、政策問(wèn)題的界定帶來(lái)困難，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致制定出不當(dāng)?shù)恼�策方案�?/p>

2．參謀子系統(tǒng)

參謀子系統(tǒng)是由掌握各門類知識(shí)的專家、學(xué)者組成的，它也是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)。參謀子系統(tǒng)集中參謀咨詢?nèi)藛T的集體智慧，運(yùn)用現(xiàn)代化的決策技術(shù)和方法，為決斷子系統(tǒng)提供決策方案和其他的咨詢服務(wù)，保證公共政策的科學(xué)化和民主化。參謀子系統(tǒng)的組織形式有官方的、半官方的、民間的和跨國(guó)的四種。不論哪種形式的參謀子系統(tǒng)都具有集體性、科學(xué)性和相對(duì)獨(dú)立性等特點(diǎn)。集體性是由于社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜，不確定性因素多，動(dòng)態(tài)變化大，因此解決問(wèn)題就必須運(yùn)用多學(xué)科的知識(shí)，這只有眾多掌握有不同知識(shí)的專家群體才能滿足需要；科學(xué)性是指參謀咨詢?nèi)藛T要用先進(jìn)的科技手段，采用科學(xué)的分析技術(shù)和方法來(lái)為決策者提供服務(wù)，僅靠經(jīng)驗(yàn)、謀略是適應(yīng)不了社會(huì)發(fā)展的需要的；相對(duì)獨(dú)立性，即參謀人員必須相對(duì)獨(dú)立地研究和分析問(wèn)題，不偏不倚地提出自己的見解，對(duì)問(wèn)題的分析和結(jié)論必須以客觀事實(shí)為根據(jù)，不能為決策者所左右。

參謀子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：（1）協(xié)助決斷子系統(tǒng)界定政策問(wèn)題，確立政策目標(biāo)。政策制定離不開預(yù)測(cè)，參謀人員通過(guò)調(diào)查研究以及對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的超前研究和預(yù)測(cè)，提供有科學(xué)依據(jù)的判斷，為決策者界定政策問(wèn)題、確立政策目標(biāo)作參考。（2）為決斷子系統(tǒng)提供解決問(wèn)題的方案、途徑和方法。在政策方案選優(yōu)時(shí)，要為決策者提供經(jīng)過(guò)一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時(shí)也要提供本系統(tǒng)以及其他咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)方案的評(píng)審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。（3）對(duì)公共政策的實(shí)施進(jìn)行跟蹤反饋分析。收集并分析政策實(shí)施中的問(wèn)題，特別是政策實(shí)施過(guò)程中遇到障礙或偏離政策目標(biāo)時(shí)，要及時(shí)提出應(yīng)變措施，以使決策者、執(zhí)行者及時(shí)矯正，確保公共政策順利實(shí)施。

3．決斷子系統(tǒng)

決斷子系統(tǒng)是由擁有決策權(quán)力的集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是政策制定活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策制定的全過(guò)程。決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性的特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)是由享有法定職權(quán)的組成的，對(duì)政策方案具有拍板的權(quán)力，對(duì)政策方案的正確與否負(fù)有責(zé)任，故具有權(quán)威性。同時(shí)，為保證政策制定的完成，決斷子系統(tǒng)必須對(duì)信息、參謀兩個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督，還要對(duì)影響政策制定工作的其他組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此又具有主導(dǎo)性。

決斷子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：（1）界定政策問(wèn)題。政策問(wèn)題的界定是政策制定的開始，它是首要的環(huán)節(jié)。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題中，分清輕重緩急，抓住事關(guān)全局的關(guān)鍵問(wèn)題，作為政策問(wèn)題確定下來(lái)。（2）確立政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是否科學(xué)、正確，對(duì)整個(gè)政策過(guò)程具有決定性的影響。政策目標(biāo)的確立必須建立在對(duì)政策問(wèn)題的過(guò)去、現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)較全面了解、把握的基礎(chǔ)上。所確立的目標(biāo)必須切實(shí)可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。（3）設(shè)計(jì)政策方案。這是一項(xiàng)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，一般是委托給參謀子系統(tǒng)完成。決斷子系統(tǒng)在此的職責(zé)是根據(jù)政策問(wèn)題的性質(zhì)，組織熟悉這類問(wèn)題的專家，組成高水平的設(shè)計(jì)組，并為他們的設(shè)計(jì)工作提供優(yōu)越的環(huán)境和條件。（4）選擇政策方案。決斷子系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)參謀子系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。

4．監(jiān)控子系統(tǒng)

監(jiān)控子系統(tǒng)是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)行政決策行為以及對(duì)政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。行政決策監(jiān)控是一種政治行為，監(jiān)控主體必須在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)。實(shí)行不同政治制度的國(guó)家，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的組織形式也有所不同。西方資本主義國(guó)家政府組織體制主要是根據(jù)“三權(quán)分立與制衡”原則建立的，機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制衡關(guān)系就是行政決策的法定權(quán)力的監(jiān)控關(guān)系。在我國(guó)，設(shè)有內(nèi)、外兩大監(jiān)控體系。內(nèi)部監(jiān)控體系是政權(quán)體系內(nèi)部的上級(jí)部門以及橫向的權(quán)力部門，即政黨——人大——政府之間的遞次監(jiān)控關(guān)系，還有內(nèi)設(shè)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，如中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)檢委、人民政府的監(jiān)察部門（決策系統(tǒng)內(nèi)各部門也處于相互監(jiān)督、制約之中）；外部監(jiān)控體系由人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾摰冉M成。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主，人民群眾是最有效也是最有力的監(jiān)控力量。

監(jiān)控子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：（1）防止決策者濫用決策權(quán)。決斷子系統(tǒng)行使國(guó)家權(quán)力，它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。權(quán)力在運(yùn)用過(guò)程中很容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，成為謀取局部利益和私利的工具。實(shí)行監(jiān)控可有效地避免“部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益政策化”的腐敗傾向，保證決策權(quán)在國(guó)家法律、法規(guī)、制度的統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)照章行使。（2）促使政策內(nèi)容切合實(shí)際。政策制定過(guò)程中，存在著許多不可預(yù)料、無(wú)法量化的因素，給政策方案的設(shè)計(jì)、選定帶來(lái)困難。政策監(jiān)控一方面是利用法定權(quán)力對(duì)決策者行使?jié)撛诘?ldquo;懲罰”威懾，督促?zèng)Q斷子系統(tǒng)發(fā)揮自己及參謀、信息兩個(gè)子系統(tǒng)的作用，周密細(xì)致論證，科學(xué)慎重決策。另一方面是對(duì)政策方案進(jìn)行聽證、審查，使政策方案切合實(shí)際，具有政治上、經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上的可行性。（3）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。政策的執(zhí)行過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是利益分配方案的現(xiàn)實(shí)化過(guò)程。由于自身利益的原因，執(zhí)行者對(duì)此會(huì)存在著抵制、拖延、斷章取義式執(zhí)行的可能性。通過(guò)監(jiān)控，監(jiān)督抵制者執(zhí)行政策，督促拖延者立即執(zhí)行，促使斷章取義者全面執(zhí)行，維護(hù)政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

二、行政決策體制的構(gòu)成要素

行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。行政決策體制依托于行政決策組織，其構(gòu)成要素與其他組織體制大體一致，但其要素的具體內(nèi)涵不完全一樣，主要包括：

（1）組織人員：任何決策組織都以人為核心，組織首先是人際關(guān)系的體現(xiàn)。

（2）物質(zhì)因素：決策組織賴以存在所需的場(chǎng)地、房屋、辦公設(shè)備和經(jīng)費(fèi)。

（3）組織目標(biāo)：組織成員認(rèn)為可以追求達(dá)到的某種未實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)或條件。

（4）職能范圍：組織目標(biāo)的具體化。

（5）機(jī)構(gòu)設(shè)置：承載決策權(quán)力的一系列特定機(jī)構(gòu)的確定，是組織內(nèi)部分工的結(jié)果。

（6）職位設(shè)置：一定機(jī)構(gòu)內(nèi)的職級(jí)、職數(shù)和職責(zé)的確定。

（7）權(quán)力與職權(quán)：權(quán)力是影響他人的能力，通常來(lái)自于決策者本身的綜合條件；職權(quán)則是被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，與職位密切相關(guān)。

（8）權(quán)責(zé)劃分：指各部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。

（9）規(guī)章制度：以書面文件等形式對(duì)組織進(jìn)行構(gòu)建，對(duì)運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

（10）團(tuán)體意識(shí)：形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。

（11）技術(shù)和信息：決策組織的技術(shù)包括組織決策原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”和決策過(guò)程中所采用的科學(xué)技藝。

（12）組織設(shè)計(jì)：指組織結(jié)構(gòu)的分化整合及組織目標(biāo)的修正。

三、行政決策體制的類型

行政決策體制的類型，可根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同的分類，常見的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)而劃分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制，根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn)劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。當(dāng)今世界的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會(huì)制和人民代表大會(huì)制三種類型。

1．獨(dú)裁制

獨(dú)裁制的主要特點(diǎn)是通過(guò)傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生的權(quán)威人物享有最高決策權(quán)。其具體類型有：

（1）宗教型。在以伊朗為代表的神權(quán)制國(guó)家中，議會(huì)和政府活動(dòng)的依據(jù)是“真主的法律”——伊斯蘭教義。相應(yīng)地，高居于決策權(quán)力的最頂端的也就是不受任何機(jī)構(gòu)約束的宗教，議會(huì)和政府的活動(dòng)也要受其監(jiān)督。

（2）君主親政型。君主既當(dāng)朝又親政，這種類型的決策體制是傳統(tǒng)君主專制在當(dāng)代的延續(xù)。在這種決策體制下，君主既是國(guó)家元首，又是政府首腦，君主屬下的大臣會(huì)議相當(dāng)于內(nèi)閣，擁有立法和行政權(quán)力。君主通過(guò)對(duì)大臣的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)而成為實(shí)際上的最高決策者。

（3）軍人獨(dú)裁型。這主要是指通過(guò)政變方式上臺(tái)的軍人掌握國(guó)家的最高行政決策權(quán)，其具體的表現(xiàn)形態(tài)又有兩種：一種是軍隊(duì)首領(lǐng)自始至終成為國(guó)家的最高決策者，并以暴力鎮(zhèn)壓持不同政見者；另一種是當(dāng)軍隊(duì)認(rèn)為大權(quán)在握時(shí)，采取還政于民的方式，鼓勵(lì)新的決策參與，并通過(guò)舉行大選來(lái)建立新的“民主”程序。后一種形式通常最后形成一種近似議會(huì)一總統(tǒng)制的決策體制，軍隊(duì)首腦往往被選為總統(tǒng)，并擁有比一般總統(tǒng)更大的權(quán)力。

2．議會(huì)制

議會(huì)制決策體制的基本含義是，首先由公民選出認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的代表或議員，然后由代表或議員來(lái)代表公民直接或參與作出行政決策，維護(hù)自己的利益。議會(huì)制決策模式在當(dāng)代的主要表現(xiàn)形態(tài)也主要有三種：

（1）議會(huì)—總統(tǒng)制。在以美國(guó)為代表的議會(huì)—總統(tǒng)制國(guó)家，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)都分別由選民選出，各自對(duì)選民負(fù)責(zé)；政府，由總統(tǒng)組織，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦，掌握行政事務(wù)決斷權(quán)，政府成員不得兼任國(guó)會(huì)議員；國(guó)會(huì)通過(guò)的決策方案要經(jīng)總統(tǒng)簽署方能生效，總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的決策方案擁有否決權(quán)；國(guó)會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但總統(tǒng)無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)；總統(tǒng)在外交和軍事方面的某些決策要受國(guó)會(huì)制約。

（2）議會(huì)—內(nèi)閣制。這種決策體制的主要特點(diǎn)是：議會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力中心，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督；國(guó)家行政權(quán)屬內(nèi)閣，國(guó)家元首是“虛位”；內(nèi)閣所作的重大決策，必須取得議會(huì)多數(shù)支持；內(nèi)閣首腦為議會(huì)多數(shù)黨，內(nèi)閣通常由議會(huì)多數(shù)黨組成；議會(huì)可對(duì)內(nèi)閣提出不信任案，內(nèi)閣也可提請(qǐng)?jiān)�首解散議會(huì)，由經(jīng)過(guò)重新大選產(chǎn)生的議會(huì)來(lái)決定內(nèi)閣的去留。

（3）議會(huì)—委員會(huì)制。這種決策體制的主要特點(diǎn)是：議會(huì)至上，不僅具有立法權(quán)，而且掌握行政權(quán)；由議會(huì)產(chǎn)生的委員會(huì)主持日常行政事務(wù)，但委員會(huì)只是議會(huì)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，委員會(huì)成員可以為議會(huì)的最后決策提供咨詢；委員會(huì)不能解散議會(huì)，議會(huì)也不能解散委員會(huì)；委員會(huì)所作出的決策，須經(jīng)委員會(huì)集體討論通過(guò)，委員會(huì)主席或副主席的權(quán)限與其他委員的權(quán)限一樣。

3．人民代表大會(huì)制

人民代表大會(huì)制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同在“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會(huì)制有本質(zhì)的差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來(lái)的“蘇維埃”制，是一種有中國(guó)特色的民主決策體制。人民代表大會(huì)制的主要內(nèi)容包括：各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級(jí)人大及其常委會(huì)嚴(yán)格按照民主集中制的原則集體行使權(quán)力；實(shí)行“議行合一”，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；中央和地方國(guó)家職能的劃分是在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，但全國(guó)人大和地方人大不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督關(guān)系、選舉指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系；在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。

人民代表大會(huì)制的另一個(gè)重要特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民代表大會(huì)制中起著領(lǐng)導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在：國(guó)家的重大決策，是由黨首先提出建議，再由人民代表大會(huì)或其常委會(huì)討論決定的；黨培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀干部到國(guó)家機(jī)關(guān)去工作。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的行政決策體制中具有重要作用。

第三節(jié) 行政決策的程序

行政決策程序是指行政決策過(guò)程中的邏輯順序和基本步驟。行政決策的基本程序可概括為如下五個(gè)階段。

一、問(wèn)題界定

1．決策問(wèn)題的含義

問(wèn)題是預(yù)期、需要與實(shí)際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題開始。行政決策問(wèn)題是被行政主體所認(rèn)知并認(rèn)為有必要采取行動(dòng)加以解決的公共問(wèn)題。任何行政決策問(wèn)題都不是一種孤立、靜態(tài)的存在，而是與其他問(wèn)題相聯(lián)系并處于不斷的變化和發(fā)展之中。

2．問(wèn)題界定的主要環(huán)節(jié)

一般而言，行政決策問(wèn)題的界定要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：

（1）癥結(jié)分析。在問(wèn)題篩選的基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的時(shí)間、地點(diǎn)和條件，問(wèn)題的性質(zhì)、類型、范圍、程度、影響和問(wèn)題的內(nèi)部層次、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行多維剖析，以形成對(duì)問(wèn)題本身的全面認(rèn)識(shí)，估量其在行政活動(dòng)中的作用和影響。

（2）原因分析。即依據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，運(yùn)用科學(xué)的方法和手段如實(shí)對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的主觀原因和客觀原因、主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、近因和遠(yuǎn)因等進(jìn)行估量、核查和證實(shí)。主要方式是縱向分析和橫向分析�？v向分析是從問(wèn)題的表層入手，由表及里，由淺入深，層層剖析出根本原因；橫向分析是對(duì)同一層次的各種原因和相互關(guān)系進(jìn)行分析、比較、綜合，找出最主要的原因，并加以核實(shí)。

（3）確切表述。即對(duì)問(wèn)題癥結(jié)的“現(xiàn)實(shí)”與“理想”及二者的“差距”作準(zhǔn)確的定性定量概括，對(duì)差距、原因作出準(zhǔn)確判斷。

3．問(wèn)題界定的主要方法

問(wèn)題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設(shè)分析法和層次分析法。

（1）類別分析法是為了澄清、界定和區(qū)分問(wèn)題情景而對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分類的一種方法。其具體操作要經(jīng)過(guò)邏輯區(qū)分和邏輯歸類這兩個(gè)過(guò)程。前者是將問(wèn)題劃分為子類的過(guò)程，后者是將子類歸為整體的過(guò)程。

（2）類比分析法是建立若干類比的標(biāo)準(zhǔn)和模型，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題的成因、特征與類別等因素進(jìn)行比較，以發(fā)現(xiàn)此問(wèn)題與其他問(wèn)題的相似性、相關(guān)性、差異性，并以類比的結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)和類型進(jìn)行確認(rèn)。

（3）假設(shè)分析是通過(guò)對(duì)決策問(wèn)題相關(guān)因素尤其是相互沖突的因素的設(shè)定，然后進(jìn)行創(chuàng)造性的綜合，以期對(duì)問(wèn)題有一個(gè)比較全面的認(rèn)識(shí)。其具體操作包括：設(shè)定問(wèn)題的利害關(guān)系人，提出相應(yīng)的依據(jù)，對(duì)每一假設(shè)都進(jìn)行比較評(píng)估，最后在綜合的基礎(chǔ)上提出一個(gè)可接受的假設(shè)和方案。

（4）層次分析主要用于幫助認(rèn)定問(wèn)題的三種原因�？赡艿脑�因是可能促使��(wèn)題出現(xiàn)的原因；合理的原因是以科學(xué)研究或直接經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)而獲得并可以信賴的原因；可行原因是可以用行動(dòng)加以解決的原因。

二、目標(biāo)確立

1．決策目標(biāo)的含義

行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過(guò)決策實(shí)施所達(dá)到的狀態(tài)。行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：

（1）層次性。決策目標(biāo)是由總目標(biāo)、子目標(biāo)、二級(jí)子目標(biāo)等從總到分，自上而下組成的一個(gè)多層次的目標(biāo)體系�？偰繕�(biāo)、分目標(biāo)之間既相互聯(lián)系，又相互制約，構(gòu)成了一個(gè)層層節(jié)制的目標(biāo)系統(tǒng)。

（2）多樣性。行政決策內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性決定了決策目標(biāo)的多樣性。從內(nèi)容上看，有政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等各領(lǐng)域的目標(biāo)；從范圍和數(shù)量看，有宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)、單目標(biāo)和多目標(biāo)；從期限上看，有長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、近期目標(biāo)；從程度上看，又有主要目標(biāo)和次要目標(biāo)等。

（3）從屬性。多層次、多樣化的目標(biāo)并不是相互并列的，局部的、低層的、近期的目標(biāo)要從屬于整體的、高層次的、長(zhǎng)期的決策目標(biāo)。各種具體目標(biāo)要從屬于總目標(biāo)，受總目標(biāo)制約，并根據(jù)總目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、修訂。

2．目標(biāo)確立的基本原則

目標(biāo)確立是決策程序的一個(gè)重要階段。目標(biāo)不但規(guī)定了方案的方向，為判斷方案優(yōu)劣提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而且又是檢驗(yàn)決策實(shí)施結(jié)果的基本尺度。為了防止“制定了正確的方案，解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題”，保證目標(biāo)的正確性，目標(biāo)確立階段必須要遵循一定的原則：（1）針對(duì)性。目標(biāo)必須針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，有的放矢，切中要害，并選擇好突破口。（2）可行性。目標(biāo)必須是在現(xiàn)有條件下通過(guò)一定努力可以實(shí)現(xiàn)的。（3）系統(tǒng)性。從整體著眼，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行層層分解，并將其系統(tǒng)地歸并和綜合為一個(gè)有機(jī)的目標(biāo)體系。（4）規(guī)范性。目標(biāo)必須要符合一定社會(huì)的法律、政治和道德規(guī)范，符合人們的價(jià)值觀和信仰。（5）具體性。目標(biāo)的表達(dá)要準(zhǔn)確清楚，含義單一，有明確的時(shí)限、范圍和約束條件及具體指標(biāo)。

3．目標(biāo)確立的主要環(huán)節(jié)

目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過(guò)依據(jù)確定和體系建立兩個(gè)環(huán)節(jié)：（1）依據(jù)確定。目標(biāo)確立首先要有明確具體的依據(jù)，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：既定社會(huì)的政治、法律和道德行為準(zhǔn)則和規(guī)范；前一階段已經(jīng)界定出的問(wèn)題；當(dāng)前和將來(lái)的主客觀條件。（2）體系建立。采用目標(biāo)分解法，在空間上從上到下，由大到小，由宏觀到微觀地把總目標(biāo)分解為分目標(biāo)和具體目標(biāo)，一直到個(gè)人的崗位目標(biāo)；在時(shí)間上把長(zhǎng)期目標(biāo)分解為中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)初步可行性論證之后，形成一個(gè)多層次、多序列的決策目標(biāo)體系。

4．目標(biāo)確立的主要方法

（1）綜合指標(biāo)法。即把有明顯客觀聯(lián)系的不同目標(biāo)換算為一個(gè)具有科學(xué)含義的綜合指標(biāo)，然后按綜合指標(biāo)的高低來(lái)評(píng)價(jià)各目標(biāo)的優(yōu)劣。

（2）主要目標(biāo)列舉法。即根據(jù)各目標(biāo)的重要性，分清主次，僅僅把一個(gè)決策目標(biāo)（最重要或最主要的目標(biāo)）作為優(yōu)化目標(biāo)，而將其他目標(biāo)降為約束條件。

（3）目標(biāo)排序法。在把決策的全部目標(biāo)按其重要性、大小排列成序的基礎(chǔ)上，先根據(jù)最重要的目標(biāo)從全部備選方案中選出一部分方案，然后按第二位的目標(biāo)從所選出的這部分方案中再作選擇，如此按目標(biāo)的重要性位次一步一步地選擇，直到選擇一個(gè)最合適的目標(biāo)方案。

（4）綜合評(píng)分法。又稱為多屬性效用理論。先分別按每個(gè)目標(biāo)給各備選方案評(píng)定一定的優(yōu)劣分?jǐn)?shù)，分?jǐn)?shù)高低反映了決策目標(biāo)對(duì)決策者的效用（有效度或滿意度），然后按一定的算法規(guī)則給各方案一個(gè)綜合分?jǐn)?shù)，最后按綜合分?jǐn)?shù)的高低來(lái)選擇目標(biāo)或方案。

（5）逐步淘汰法。在選擇目標(biāo)方案時(shí)，先制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以作為淘汰的依據(jù)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)目標(biāo)方案進(jìn)行衡量，不合乎標(biāo)準(zhǔn)者均應(yīng)淘汰。經(jīng)過(guò)一輪淘汰之后，可放寬標(biāo)準(zhǔn)，再作淘汰，這樣逐步放寬標(biāo)準(zhǔn)淘汰方案，直到選出最后的方案。

三、方案設(shè)計(jì)

1．方案設(shè)計(jì)的含義

決策方案指一個(gè)或一組解決問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)準(zhǔn)則，它具體規(guī)定實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的步驟、途徑和方法。方案設(shè)計(jì)就是在明確決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計(jì)或者規(guī)劃諸種實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的備選方案的行為或過(guò)程。方案設(shè)計(jì)是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也是決策咨詢系統(tǒng)參與得最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。

2．方案設(shè)計(jì)的主要步驟

決策方案的設(shè)計(jì)一般可分為輪廓設(shè)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個(gè)具體步驟：

（1）輪廓設(shè)想。即從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽提出多種多樣的方案設(shè)想。其主要內(nèi)容有二：一是為實(shí)現(xiàn)既定的決策目標(biāo)，大致可提出多少個(gè)決策方案。二是將各種方案的輪廓，如行動(dòng)原則、指導(dǎo)方針、發(fā)展階段等大致勾畫出來(lái)。輪廓設(shè)想階段的主要要求是方案要盡可能多樣化并具備整體上的完備性，各個(gè)方案之間要相互排斥。輪廓設(shè)想階段也是運(yùn)用創(chuàng)造性思維最多的一個(gè)階段，要求設(shè)計(jì)者要敢于打破陳規(guī)，獨(dú)辟蹊徑，用新的思維方式和技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)方案的創(chuàng)新。

（2）細(xì)部設(shè)計(jì)。即對(duì)輪廓設(shè)想階段所產(chǎn)生的備選方案進(jìn)行初步篩選，，淘汰那些明顯不可行的方案，留下一些較為可行的方案，并對(duì)其進(jìn)行精心的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。淘汰階段的主要工作是在重新進(jìn)行決策目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)可能性方案與目標(biāo)的比較來(lái)去掉那些偏離決策目標(biāo)的方案。細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)則要對(duì)每一可行方案進(jìn)行方案擴(kuò)大，將決策方案根據(jù)決策對(duì)象的性質(zhì)分解為一些較為具體的規(guī)定。

3．方案設(shè)計(jì)的基本方法

方案設(shè)計(jì)階段所運(yùn)用的一些基本方法主要有：

（1）頭腦風(fēng)暴法。又叫自由思考法，它是通過(guò)小型會(huì)議的形式，鼓勵(lì)與會(huì)人員進(jìn)行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應(yīng)和思維共振，形成新的設(shè)想。

（2）對(duì)演法。即讓不同方案的制定小組間展開辯論，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一個(gè)方案進(jìn)行預(yù)演，人為設(shè)置對(duì)立而去評(píng)議、挑剔、反駁，由此，可使各種方案逐步趨于完善。

（3）綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法，它力求收集那些表面上看來(lái)帶有情感或不合理的想法，并把它們同決策中的理性因素結(jié)合起來(lái)，或者用熟悉的方法來(lái)處理陌生的問(wèn)題，或者用陌生的方法來(lái)處理熟悉的問(wèn)題，通過(guò)“變陌生為熟悉”來(lái)取得突破性進(jìn)展。

四、后果預(yù)測(cè)

1．后果預(yù)測(cè)的含義

后果預(yù)測(cè)是為了對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估和完善而對(duì)決策方案實(shí)施的客觀條件的變化和方案在各種可能的客觀條件下預(yù)期效果的預(yù)測(cè)。后果預(yù)測(cè)在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來(lái)的特征所決定，是方案評(píng)估和選優(yōu)的前提。

2．后果預(yù)測(cè)的基本步驟

（1）收集資料。即對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象的相關(guān)資料進(jìn)行全面系統(tǒng)地搜集、整理和去偽存真，為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)提供真實(shí)可靠的依據(jù)。

（2）確定方法。根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象的性質(zhì)、指標(biāo)和收集到的資料，選取相應(yīng)的方法和模型。有時(shí)為了提高預(yù)測(cè)的精確性，還需選取幾種不同的方法進(jìn)行相互驗(yàn)證。

（3）計(jì)算和分析。根據(jù)掌握的資料和確定的方法對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象進(jìn)行具體預(yù)測(cè)，對(duì)關(guān)鍵變量進(jìn)行綜合和匯總。

（4）評(píng)審結(jié)果。將預(yù)測(cè)的結(jié)果輸入決策系統(tǒng)，對(duì)預(yù)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行分析和檢驗(yàn)，評(píng)審和確認(rèn)預(yù)測(cè)活動(dòng)的精確度。

3．后果預(yù)測(cè)的主要方法

（1）德爾斐法。采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測(cè)活動(dòng)的專家提出問(wèn)題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關(guān)專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經(jīng)過(guò)多次反復(fù)循環(huán)之后得到一個(gè)可靠一致的意見。

（2）會(huì)議法。通過(guò)讓預(yù)測(cè)專家集中開會(huì)，面對(duì)面交換意見，從而達(dá)到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結(jié)論，以在較短時(shí)間內(nèi)取得預(yù)測(cè)結(jié)果。

（3）時(shí)間序列法。假定預(yù)測(cè)對(duì)象的變化與時(shí)間有關(guān)，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來(lái)推測(cè)其未來(lái)狀態(tài)。

（4）回歸分析法。根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象及其相關(guān)因素的統(tǒng)計(jì)資料來(lái)近似地確定變量間的函數(shù)關(guān)系，并根據(jù)這個(gè)函數(shù)模型來(lái)預(yù)測(cè)其未來(lái)狀態(tài)。

（5）趨勢(shì)外推法。根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象的歷史和現(xiàn)象資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測(cè)出事物的未來(lái)狀況。

五、方案抉擇

1．方案抉擇的含義

方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)，在對(duì)各種備選方案進(jìn)行比較權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個(gè)最優(yōu)或滿意的決策方案。方案一經(jīng)抉擇和批準(zhǔn)，即成為行政人員和行政對(duì)象的行動(dòng)準(zhǔn)則。

2．方案抉擇的主要環(huán)節(jié)

（1）確定標(biāo)準(zhǔn)。即確定一套對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)選的價(jià)值準(zhǔn)則，一般包括：符合國(guó)家和社會(huì)的總體戰(zhàn)略；能最大限度地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)；消耗的資源盡可能少；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能低；實(shí)施方案所產(chǎn)生的副作用盡量小。由于決策對(duì)象和內(nèi)容本身的復(fù)雜多變，一項(xiàng)具體的決策方案往往很難同時(shí)滿足上述標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中經(jīng)常采用的方式是提出滿意標(biāo)準(zhǔn)，遵循有限理性的原則，選擇一種相對(duì)較優(yōu)的方案。

（2）可行性分析。對(duì)決策方案在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施的可行性作出分析和估量。一般包括：政治可行性，即可以動(dòng)員來(lái)支持方案的政治資源及方案對(duì)政治價(jià)值的影響；經(jīng)濟(jì)可行性，即執(zhí)行方案的人力、物力、財(cái)力和信息資源的獲取和支持程度；法律可行性，即方案是否符合一國(guó)的憲法和法律；行政可行性，即政府行政部門執(zhí)行決策的能力大小和效率高低；技術(shù)可行性，即方案在現(xiàn)有技術(shù)水平下能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度。

（3）合法化。方案確定之后，提交給有權(quán)的立法或行政機(jī)關(guān)審批，通過(guò)一定的規(guī)則和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式頒布，付諸實(shí)施。

3．方案抉擇的主要方法

（1）經(jīng)驗(yàn)判斷。在科學(xué)總結(jié)以往決策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，直接對(duì)各種方案的優(yōu)劣作出判斷，主要適用于某些程序化決策方案的選擇。

（2）“決策樹”技術(shù)。把各種決策方案及與方案有關(guān)的概率、收益值等畫成樹狀圖，分別計(jì)算其期望收益值，并由此作出選擇。

（3）試驗(yàn)。把一個(gè)或幾個(gè)決策方案放到個(gè)別或選擇好的地方進(jìn)行初步試點(diǎn)，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中的各種情況和產(chǎn)生的結(jié)果加以分析、評(píng)估，從中作出選擇或綜合各方案的優(yōu)點(diǎn)形成決策。

（4）模擬。通過(guò)把所要決策的問(wèn)題構(gòu)建成模型，進(jìn)行試驗(yàn)、觀察、測(cè)定和分析各方面效果，最后根據(jù)試驗(yàn)結(jié)果確定方案。

第四節(jié) 行政決策的方式

一、全體一致規(guī)則

1．全體一致規(guī)則的含義

全體一致規(guī)則是指行政決策方案的通過(guò)需要參與行政決策的全體投票者都對(duì)某項(xiàng)行政決策方案投贊成票。在這種決策規(guī)則下，一項(xiàng)行政決策方案的通過(guò)，取決于全體投票人一致同意，只要其中任何一個(gè)投票人投了反對(duì)票，其他人的一致選擇結(jié)果也無(wú)效。全體一致規(guī)則的明顯優(yōu)點(diǎn)是，它可以使投票人實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。它使每個(gè)投票人都能通過(guò)自己的投票行為獲益，而至少?zèng)]有人因此而受損。同時(shí)，在這種決策規(guī)則下，由于任何一個(gè)否決行動(dòng)都對(duì)決策方案能否最終通過(guò)具有決定性意義，這就使每一個(gè)決策者都在形式上享有平等的決策權(quán)。

2．全體一致規(guī)則的缺點(diǎn)

一方面，由于投票人間的偏好不可能天然地完全一致，要達(dá)成一致就必須要經(jīng)過(guò)一個(gè)反復(fù)的“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程，這就使得決策的成本相當(dāng)高昂，經(jīng)常要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出決策者從方案中獲得的收益；另一方面，這一規(guī)則還有可能助長(zhǎng)投票人間的“策略行為”，先隱瞞自己的偏好，以增加“討價(jià)還價(jià)”的籌碼，這又使得每一方都把精力放在試探對(duì)方的虛實(shí)上，不斷地進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，決策結(jié)果往往就有利于討價(jià)能力強(qiáng)的人而不利于討價(jià)能力弱的人；再一種“策略行為”就是決策者可能根據(jù)自己對(duì)決策結(jié)果的預(yù)期，“冒險(xiǎn)”認(rèn)定決策結(jié)果合乎自己的要求，采用諸如“棄權(quán)”這樣不明顯阻撓決策的行為，從而逃避決策應(yīng)承擔(dān)的成本，只享受收益。

3．全體一致規(guī)則的適用范圍

運(yùn)用全體一致規(guī)則進(jìn)行決策的最明顯的例子，就是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的決策。常任理事國(guó)間形成決策的基本條件就是中、美、俄、英、法五國(guó)一致同意，任何一國(guó)的否決行為都將使決策不能通過(guò)。但是，由于全體一致規(guī)則的上述缺陷，其適用范圍很有限，主要是一些小范圍的投票活動(dòng)，幾乎無(wú)法適用于大規(guī)模的投票決策活動(dòng)。因此，人們只能退而求其次，采用其他規(guī)則。

二、多數(shù)規(guī)則

多數(shù)規(guī)則是指獲得投票人支持最多的決策方案獲勝的一種決策方式。在這種規(guī)則下，代表多數(shù)人利益或反應(yīng)多數(shù)人偏好的決策方案獲勝，但這一多數(shù)可能是多數(shù)，也可能是相對(duì)多數(shù)。與全體一致規(guī)則相比，多數(shù)規(guī)則可以大大降低決策成本，不需要進(jìn)行無(wú)休止的“討價(jià)還價(jià)”。但是，在投票人偏好差異的影響下，極有可能形成多數(shù)只是一種相對(duì)多數(shù)而實(shí)際上是一種“少數(shù)”的局面。如采用簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則對(duì)幾項(xiàng)相互競(jìng)爭(zhēng)的決策方案投票，其中支持率最高的為10％，而其他皆不足10％，獲10％支持的方案將會(huì)通過(guò)。而10％事實(shí)上又只是“少數(shù)”，方案的執(zhí)行將只會(huì)使90％的人服從10％的人，反而使多數(shù)人的利益得不到保護(hù)。所以，多數(shù)規(guī)則在實(shí)際運(yùn)用中是有選擇的，在許多場(chǎng)合人們都對(duì)多數(shù)規(guī)則的比例有詳細(xì)的規(guī)定，如1／3，49％，1／2，51％，2／3，等等。

三、過(guò)半數(shù)規(guī)則

1．過(guò)半數(shù)規(guī)則的含義

過(guò)半數(shù)規(guī)則是指至少有1／2以上的投票人支持的決策方案才算有效的一種決策方式。與全體一致規(guī)則相比，過(guò)半數(shù)規(guī)則的特征主要體現(xiàn)在：決策過(guò)程中無(wú)需人人都投贊成票，只要有超過(guò)半數(shù)的贊成票，決策方案就獲通過(guò)；過(guò)半數(shù)規(guī)則下形成的方案對(duì)全體參與者都具有強(qiáng)制性，少數(shù)反對(duì)者要服從多數(shù)支持者所作出的決策，即“少數(shù)服從多數(shù)”。過(guò)半數(shù)規(guī)則的這種特點(diǎn)使它相對(duì)于全體一致規(guī)則更能節(jié)省決策成本，相對(duì)于相對(duì)多數(shù)規(guī)則更能保護(hù)多數(shù)人的利益，因而成為應(yīng)用范圍最廣的規(guī)則。

2．過(guò)半數(shù)規(guī)則的缺陷

首先，就效率而言，當(dāng)多數(shù)人獲得的凈收益低于少數(shù)人的損失時(shí)，過(guò)半數(shù)規(guī)則將使整個(gè)社會(huì)的收益出現(xiàn)負(fù)值。其次，有可能出現(xiàn)“循環(huán)”的問(wèn)題。例如，甲、乙、丙三人對(duì)A、B、C三個(gè)方案進(jìn)行投票時(shí)，甲的偏好為A>B>C，乙的偏好為B>C>A，丙的偏好為C>A>B。如果投票程序?yàn)橄葟腁、B中淘汰一項(xiàng)，余下一項(xiàng)與C比較的話，結(jié)果是C獲勝。當(dāng)程序?yàn)橄葟腂、C中淘汰一項(xiàng)，再與A比較，結(jié)果是A獲勝。當(dāng)程序?yàn)橄葟腁、C中淘汰一項(xiàng)，再與B比較，則結(jié)果為B獲勝。這樣，全過(guò)程將出現(xiàn)A>B>C>A的循環(huán)結(jié)果，從而使結(jié)果極不確定。與此相關(guān)的是，在有可能出現(xiàn)“循環(huán)”問(wèn)題時(shí)，操縱議程就可以控制結(jié)果。因此，過(guò)半數(shù)規(guī)則有利于程序制定者。最后，在這種規(guī)則下少數(shù)人的利益得不到保障，有可能產(chǎn)生“多數(shù)人強(qiáng)制”的現(xiàn)象。

3．過(guò)半數(shù)規(guī)則的變異形式

（1）孔多塞標(biāo)準(zhǔn)。在一組競(jìng)爭(zhēng)性方案中選出運(yùn)用過(guò)半數(shù)規(guī)則的兩兩成對(duì)比較中選擇擊敗所有對(duì)象的方案。

（2）博爾達(dá)計(jì)數(shù)。按投票者的偏好順序，給數(shù)個(gè)方案中的每一個(gè)打分，分值從1到M，分?jǐn)?shù)最高為M，為1，然后把每一個(gè)方案的所有得分加總，得分最高的方案通過(guò)。

（3）淘汰投票。要求每個(gè)投票人先把候選對(duì)象中最不滿意的一個(gè)去掉，再對(duì)余下的進(jìn)行比較淘汰，重復(fù)這一過(guò)程直至剩下最后一個(gè)方案。

（4）加權(quán)投票。投票人本身根據(jù)其影響程度的大小而給以分發(fā)不同數(shù)量的選票，重要性最大者選票最多，然后每一投票人根據(jù)自己的偏好而給不同的方案投以不同的選票，得票最多的方案通過(guò)。