第七章 行政執(zhí)行

第一節(jié) 行政執(zhí)行概述

一、行政執(zhí)行的含義

行政執(zhí)行是在行政決策完成之后，將決策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程，是為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而重新調(diào)整行為模式的活動(dòng)。它包括從決策作出并經(jīng)合法化后，到?jīng)Q策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為止的全部活動(dòng)或整個(gè)過(guò)程。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政執(zhí)行的定義眾多，黃達(dá)強(qiáng)等人所下的定義是：行政執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施決策中心發(fā)出的決策指令，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的活動(dòng)�！吨袊�(guó)大百科全書(shū)》所下的定義是：“行政實(shí)施是行政組織采取相應(yīng)的手段和措施實(shí)現(xiàn)行政決策的過(guò)程。”

我們的定義是：行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)的直接具體的組織、指揮和控制的過(guò)程，即通過(guò)執(zhí)行、適用規(guī)范行政管理活動(dòng)的法律、法規(guī)，實(shí)現(xiàn)行政決策目標(biāo)，完成行政管理任務(wù)的全部行政活動(dòng)和過(guò)程。這一定義包含幾層意思：

（1）行政執(zhí)行與行政決策有別。決策主要體現(xiàn)為一種謀略活動(dòng)，需要重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用，采用集思廣益、協(xié)商討論的方法，以便作出科學(xué)準(zhǔn)確的決策；而行政執(zhí)行則是一種實(shí)施活動(dòng)，迅速果斷，指揮命令是其最突出的工作方法。

（2）行政執(zhí)行是行政決策的后繼。行政執(zhí)行要求依據(jù)決策所規(guī)定的目標(biāo)、方向和步驟來(lái)進(jìn)行，整個(gè)執(zhí)行過(guò)程中都存在著目標(biāo)導(dǎo)向，一切行政措施或行為都是為了保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。行政執(zhí)行的成效也要依據(jù)實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的程度來(lái)衡量。但行政執(zhí)行也不是依決策規(guī)定的目標(biāo)和步驟機(jī)械地執(zhí)行。執(zhí)行過(guò)程還要求不斷地對(duì)決策進(jìn)行進(jìn)一步的修正，把決策細(xì)化為一個(gè)個(gè)計(jì)劃任務(wù)，為每個(gè)任務(wù)提供相應(yīng)的組織、人力和資源。

（3）行政執(zhí)行包含了從決策實(shí)施到完成目標(biāo)的全過(guò)程。執(zhí)行過(guò)程包括領(lǐng)導(dǎo)、指揮、溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控等功能環(huán)節(jié)。這幾個(gè)功能環(huán)節(jié)是密切聯(lián)系在一起的，無(wú)法截然分開(kāi)。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中也有溝通和協(xié)調(diào)，監(jiān)控活動(dòng)中也需要良好的溝通和充分的協(xié)調(diào)。

（4）行政執(zhí)行是聯(lián)系整個(gè)行政過(guò)程的核心。行政執(zhí)行過(guò)程中涉及組織安排、人員調(diào)動(dòng)、財(cái)務(wù)分配等活動(dòng)，又是行政組織、財(cái)務(wù)行政、人事行政等領(lǐng)域所要研究的，對(duì)這三者的研究也不能離開(kāi)行政執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程及為了實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的最終目的來(lái)進(jìn)行。行政執(zhí)行中的溝通、協(xié)調(diào)、控制與行政體制中職能與機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及行政組織的整體運(yùn)行息息相關(guān)。因此，整個(gè)行政過(guò)程，都可以圍繞行政執(zhí)行來(lái)組成一個(gè)完整的體系。

二、行政執(zhí)行的原則

1．忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相統(tǒng)一的原則

執(zhí)行一項(xiàng)政策，總是為了解決問(wèn)題。政策反映一定事物的客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)人們的行動(dòng)提出規(guī)范化的要求。所以，政策具有很強(qiáng)的原則性。行政執(zhí)行的第一位要求就是從精神實(shí)質(zhì)上忠實(shí)地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的對(duì)象、范圍去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

忠實(shí)地執(zhí)行政策，并非要執(zhí)行者機(jī)械、刻板地照抄照搬。政策往往只是確定一個(gè)大的目標(biāo)方向和原則規(guī)定，愈高層級(jí)、愈大范圍的政策愈是如此；而行政執(zhí)行卻是一個(gè)具體的、豐富的過(guò)程，它要求在遵循政策原則性的前提下，根據(jù)行政執(zhí)行所處的具體環(huán)境，根據(jù)條件變化后出現(xiàn)的新情況，靈活執(zhí)行。靈活執(zhí)行實(shí)際上就是一切以時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的辯證法的具體運(yùn)用，它強(qiáng)調(diào)因時(shí)制宜、因地制宜。

2．果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一的原則

行政執(zhí)行的任務(wù)在于以最快的速度、在最短的時(shí)間內(nèi)圓滿地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中，文牘主義、形式主義盛行，官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，工作效率低得驚人。這同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的效率原則是十分不相稱的。隨著改革的深入，必然要求將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入行政領(lǐng)域，蕩滌官僚主義的塵垢，使行政執(zhí)行效率有一個(gè)根本的改觀。

在追求效率的同時(shí)，還要注重效益。只有在保證工作質(zhì)量、達(dá)到預(yù)期效果的前提下，才能說(shuō)越快越好。不講質(zhì)量和效果的高速度是不可取的，那會(huì)造成人、財(cái)、物和時(shí)間的巨大浪費(fèi)，有時(shí)甚至適得其反，為政策的繼續(xù)執(zhí)行留下消極影響和障礙。

只有把效率和效益統(tǒng)一起來(lái)，既有高效率又有高效益，才是好的政策執(zhí)行。這就要確定效率和效益在完成政策目標(biāo)的要求中各占有多大的權(quán)重，越接近這個(gè)權(quán)重要求的效率和效益就越理想。

3．發(fā)揚(yáng)民主與強(qiáng)調(diào)集中相統(tǒng)一的原則

民主集中制是我國(guó)的根本組織原則，在行政執(zhí)行中同樣要貫徹民主集中制的原則。為了保證行政執(zhí)行的迅速果斷，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以集中代表全體的意志，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，保證政策的有效推行。而高度的集中只能來(lái)源于充分的民主。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，讓群眾參與獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，讓不同的意見(jiàn)有表達(dá)的機(jī)會(huì)。通過(guò)民主程序，使組織內(nèi)的矛盾得以充分地顯露，并采取有效的措施加以解決，才能真正實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一。在社會(huì)主義條件下，行政工作的成敗關(guān)鍵在于群眾滿意不滿意，群眾答應(yīng)不答應(yīng)。行政執(zhí)行最根本的支持來(lái)自于人民群眾，要讓群眾知道做什么，為什么去做，怎么去做，群眾才能有真正的積極性，政策也才能得到真正落實(shí)。

三、行政執(zhí)行的過(guò)程

從過(guò)程來(lái)看，行政執(zhí)行可大致分為準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段。從功能活動(dòng)的角度來(lái)看，實(shí)施階段又可分為溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控等環(huán)節(jié)。而在執(zhí)行過(guò)程中必須使用各種方法或手段。

1．準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段具體包括幾個(gè)方面的工作：

（1）宣傳動(dòng)員。一項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)開(kāi)始前，應(yīng)對(duì)執(zhí)行人員和執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行宣傳動(dòng)員，使其對(duì)政策有明確的認(rèn)識(shí)，理解政策的意義，消除心中的疑慮，從而能自覺(jué)地支持和執(zhí)行政策，保證政策準(zhǔn)確高效地貫徹執(zhí)行。

（2）任務(wù)分解。一項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)往往帶有整體配套的特點(diǎn)，科學(xué)的政策應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)的、結(jié)合緊密的體系。因此，在執(zhí)行前要對(duì)這一體系進(jìn)行分解，化約到各個(gè)具體部門中去，明確各部門的職責(zé)權(quán)限以及在整個(gè)執(zhí)行過(guò)程中的地位。從而做到既有統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，又有各部門的具體分工負(fù)責(zé)，便于發(fā)揮各部門的積極性和主動(dòng)性，也便于工作績(jī)效的考核。

（3）資源的準(zhǔn)備。這里所指的資源包括權(quán)力資源、人財(cái)物資源和信息資源等。執(zhí)行前通過(guò)一定的法律程序賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)一定的權(quán)限，賦予其行為以國(guó)家強(qiáng)制行為的性質(zhì)和權(quán)威性；要配備相應(yīng)的執(zhí)行人員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，做到專人負(fù)責(zé)，事權(quán)明確；要取得財(cái)政上的支持，爭(zhēng)取到必要、足夠的財(cái)力，財(cái)力應(yīng)進(jìn)一步分解，使之與任務(wù)相配置，防止財(cái)力的浪費(fèi)；要掌握與執(zhí)行相關(guān)的信息，摸清上情，吃透下情，等等。

（4）試驗(yàn)。有些重大的、特殊的執(zhí)行項(xiàng)目，尚需進(jìn)行一定的試驗(yàn)，選擇一定范圍進(jìn)行試點(diǎn)，觀察執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，為全面執(zhí)行做好準(zhǔn)備。特別是我國(guó)的改革開(kāi)放，毫無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，只能是“摸著石頭過(guò)河”，在這種情況下，通過(guò)搞試點(diǎn)，進(jìn)行政策試驗(yàn)，以積累經(jīng)驗(yàn)，并逐步推廣這種模式，對(duì)避免重大的政策失誤，更具有特別重要的意義。

2．實(shí)施階段

做好了準(zhǔn)備工作，就為有效的執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但在實(shí)施階段，或者由于客觀情況發(fā)生變化，或者政策本身沒(méi)有預(yù)料到的因素，都會(huì)使執(zhí)行碰到困難。這時(shí)，就要求執(zhí)行機(jī)關(guān)要能根據(jù)客觀情況的變化，及時(shí)地調(diào)整決策，對(duì)原有的決策進(jìn)行修正、補(bǔ)充乃至大的變動(dòng)；要組織動(dòng)員各方力量共同克服困難，對(duì)執(zhí)行中的難點(diǎn)集中力量打攻堅(jiān)戰(zhàn)，以保證政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。實(shí)施階段涉及溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控三個(gè)功能環(huán)節(jié)。

（1）溝通就是彼此了解情況。溝通是協(xié)調(diào)和監(jiān)控的前提，單位之間、個(gè)人之間及時(shí)溝通信息，可以加深了解，統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)行動(dòng)，可以避免互相猜疑，避免小道消息泛濫，防止政出多門，思想混亂。同樣，監(jiān)控也必須以充分、準(zhǔn)確的溝通為基礎(chǔ)，不了解下屬的情況，不分析工作進(jìn)展程度，監(jiān)控也就無(wú)從談起。

（2）協(xié)調(diào)是一種解決矛盾和沖突的較溫和的辦法，對(duì)行政執(zhí)行特別是處理行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中的意見(jiàn)不同和利益矛盾是十分必要的。現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性決定了矛盾和沖突是不可避免的，這些矛盾和沖突不能都靠上訴或硬碰硬、以一方壓倒另一方來(lái)解決，這也就決定了在行政執(zhí)行中協(xié)調(diào)的必要性。

（3）監(jiān)控存在于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段，它是行政人員在執(zhí)行階段的一項(xiàng)重要職能，是執(zhí)行活動(dòng)的保障。行政執(zhí)行是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，有些要素及其相互關(guān)系的變化事先無(wú)法全部掌握，一旦出現(xiàn)意外情況，實(shí)際工作同計(jì)劃要求就可能不符，必須依靠控制才能逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)劃。通過(guò)控制環(huán)節(jié)也能檢查下屬的工作，保證其工作方向的正確，提高工作效率。

3．行政執(zhí)行的手段

行政執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用充分必要的資源條件，實(shí)施決策的過(guò)程。它必須采用一系列的基本執(zhí)行手段，尤其是行政、法律、經(jīng)濟(jì)和思想教育等方面的手段。行政手段是指依靠行政組織，采用決議、決定、命令、指令、規(guī)定、指示等進(jìn)行行政管理的方法。法律手段是指掌握國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)，根據(jù)其根本利益和意志，通過(guò)法律、法規(guī)、法令、條例等，調(diào)整行政管理各種關(guān)系的方法。經(jīng)濟(jì)手段是指行政主體運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)開(kāi)展管理活動(dòng)，追求最佳行政效益，它是通過(guò)運(yùn)用諸如工資、利潤(rùn)、利息、稅收、資金、罰款以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、經(jīng)濟(jì)合同等，來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響管理對(duì)象的活動(dòng)方式。思想教育手段是指依靠宣傳、說(shuō)服、溝通、精神鼓勵(lì)等，激勵(lì)人們的積極性，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方式。

第二節(jié) 行政溝通

一、行政溝通的含義

溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控三者是依功能活動(dòng)不同而劃分的，并無(wú)時(shí)間上的先后。但從功能上的邏輯順序來(lái)看，行政溝是進(jìn)行各種管理的先決條件和主要依據(jù)，沒(méi)有足夠的信息交換（這是行政溝通的主要功能），決策無(wú)從作出，執(zhí)行效果也無(wú)法檢查，政策后果更無(wú)從評(píng)價(jià)和反饋。

關(guān)于行政溝通的幾種典型的定義：

“行政溝通是行政組織及其個(gè)人對(duì)共同任務(wù)和問(wèn)題獲得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的方法和程序，也是交流思想，互通信息，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程。”（黃達(dá)強(qiáng)，劉怡昌）

“信息溝通就是把社會(huì)各種輸入信號(hào)注入社會(huì)系統(tǒng)的手段。它也是一種改變行為、實(shí)現(xiàn)變革、使信息發(fā)揮積極作用和達(dá)到目標(biāo)的手段。”（H．孔茨／H．韋克里）

“行政溝通是行政組織之間、行政組織與公務(wù)人員之間以及公務(wù)人員之間，為實(shí)現(xiàn)共同的行政目標(biāo)，彼此交換意見(jiàn)，相互了解，求得共識(shí)的過(guò)程。”（《中國(guó)大百科全書(shū)·政治學(xué)卷》）

我們的定義是：行政溝通指的是行政體系與外界環(huán)境之間，行政體系內(nèi)部各部門之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點(diǎn)、情感，交流信息，以期達(dá)到相互了解、支持與合作，謀取行政體系和諧有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理行為或過(guò)程。這一定義包含幾層含義：

（1）行政溝通實(shí)質(zhì)上就是信息的傳遞和處理過(guò)程，包括輸入、分類、篩選、儲(chǔ)存、使用、輸出、反饋等環(huán)節(jié)。這里所指的信息是廣義的信息，它不僅包括文字、數(shù)據(jù)、圖像、言語(yǔ)等有形的信息，而且也包括個(gè)人情感、行為的信息。

（2）行政溝通把行政過(guò)程看作是一個(gè)系統(tǒng)，而系統(tǒng)中的信息溝通則是其“神經(jīng)”。系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行著上下、平行的信息交流；同時(shí)整個(gè)系統(tǒng)又和外部環(huán)境進(jìn)行著信息、能量的交換，這種交流和交換是通過(guò)行政溝通這條“神經(jīng)”管道來(lái)進(jìn)行的。

（3）行政溝通要達(dá)到的目的是統(tǒng)一思想。有了統(tǒng)一的思想才能有統(tǒng)一的行動(dòng)。溝通是協(xié)調(diào)的一種方法，協(xié)調(diào)乃是溝通的結(jié)果。溝通是求思想上的共同了解，協(xié)調(diào)在謀行動(dòng)上的協(xié)同一致。通過(guò)溝通能統(tǒng)一思想，還能增強(qiáng)行政工作人員的集體意識(shí)，提高服務(wù)精神和工作效率。

（4）行政溝通過(guò)程中包含有溝通信息的發(fā)送者、接收者、傳送的信息、傳送渠道和傳送的情境（環(huán)境）等五個(gè)要素。整個(gè)溝通過(guò)程也就是這五個(gè)要素的相互作用過(guò)程。

二、行政溝通與信息

1．信息在行政溝通中的重要地位

行政活動(dòng)的開(kāi)展與整個(gè)社會(huì)的各個(gè)層面、各個(gè)部分息息相關(guān)，離開(kāi)了有效的信息溝通，高效的行政活動(dòng)是不可想像的。現(xiàn)代社會(huì)是信息化的社會(huì)，信息及信息網(wǎng)絡(luò)成了當(dāng)今世界的神經(jīng)中樞，各種工商活動(dòng)、政治交往、文化交流都有賴于信息的傳播和交流。特別是隨著國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)通及其迅猛發(fā)展，真正的全球信息化時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨�，F(xiàn)代通訊設(shè)備的發(fā)展為提高行政溝通的效率提供了廣闊的空間。

2．行政信息處理的基本環(huán)節(jié)

行政信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過(guò)程，是信息管理的具體體現(xiàn)。作為一種動(dòng)態(tài)活動(dòng)，它包括四個(gè)基本環(huán)節(jié)：

（1）信息收集。信息收集是信息處理過(guò)程的開(kāi)端。信息收集的程序可分為確定需要、制定計(jì)劃、組織實(shí)施等三個(gè)步驟。信息收集不僅是信息處理工作的開(kāi)端，它還貫穿于信息處理的全過(guò)程。在信息加工、傳遞和利用階段，可能由于收集的信息不全、不準(zhǔn)，或出現(xiàn)新情況需作補(bǔ)充、追蹤或重新收集。信息收集除應(yīng)把握信息的一般屬性和特征外，還要求注重信息源的開(kāi)發(fā)要廣、信息流向的分析要加強(qiáng)、信息量值的區(qū)分要準(zhǔn)確、信息收集者的主動(dòng)性要加強(qiáng)。

（2）信息加工。行政信息加工應(yīng)堅(jiān)持去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，物盡其用、細(xì)大不捐等三項(xiàng)原則。信息加工有分類、比較、綜合等方式。

（3）信息傳遞。信息傳遞既是加工過(guò)的信息向使用者的供給，又是直接使用信息的一種形式。行政信息的傳遞方式很多。按傳遞方向可分為單向傳遞與雙向傳遞。按傳遞手段可分為書(shū)面?zhèn)鬟f、口語(yǔ)傳遞與電訊傳遞、激光傳遞等。

（4）信息貯存。貯存并非價(jià)值喪失或使用完結(jié)。信息貯存的特殊作用，對(duì)行政管理有重要意義。貯存內(nèi)容與方法：一是區(qū)分種類，分項(xiàng)排列；二是登記與編碼。

3．信息失真與信息失真的消除

影響信息質(zhì)量最重要的因素是信息失真的問(wèn)題，在信息傳遞者、傳遞渠道和接收者等環(huán)節(jié)都可能存在使信息失真的因素。美國(guó)著名管理學(xué)家孔茨列舉的信息溝通中的障礙與斷裂的因素有：缺乏計(jì)劃；未經(jīng)澄清的假設(shè)；語(yǔ)義曲解、表達(dá)不清的信息；傳遞中的損失和遺忘；不善于聆聽(tīng)及過(guò)早的評(píng)價(jià)；非個(gè)人的信息溝通；猜疑、威脅和恐懼；缺乏適應(yīng)變化的充裕時(shí)間；信息超負(fù)荷以及選擇性認(rèn)知，等等。

（1）信息溝通中的“噪聲”。按照孔茨等人的說(shuō)法，噪音指“妨礙信息溝通的任何因素”。這里我們借用其提法，但給予不同的解釋：溝通中的“噪聲”指的是原有信息所不包含的、無(wú)用的或容易引起混淆的信息滲入到溝通中來(lái)，引起的信息失真。比如，傳遞者和接收者作為人，必然具有一定的價(jià)值判斷和主觀偏好，這些個(gè)人的偏好在其行為中都會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。在信息的傳遞、接收、理解、處理等環(huán)節(jié)中，他們都可能會(huì)受這些個(gè)人偏好的影響，對(duì)信息有選擇地進(jìn)行處理，甚至加以主觀的曲解，從而造成信息失真。

（2）信息溝通中的情境轉(zhuǎn)變。由于信息傳遞者與接收者所處時(shí)間、地點(diǎn)和客觀環(huán)境等的不同，即雙方所處“情境”不同，對(duì)同一信息，雙方的理解可能大不相同，信息隨時(shí)間、地點(diǎn)、周圍環(huán)境等客觀條件的變化也可能具有不同的內(nèi)涵。這就客觀上存在傳遞者在編碼以及接收者在解碼的過(guò)程中產(chǎn)生信息失真的可能。同時(shí)，考慮到在一般情況下，不同傳遞者和接收者之間的溝通，中間還可能要經(jīng)過(guò)若干層次、通過(guò)若干人的轉(zhuǎn)化。這種情境的不斷轉(zhuǎn)化，信息一次次地失真，積累到最后，到達(dá)接收者的時(shí)候，可能已經(jīng)面目全非了。

（3）信息溝通中情感因素的缺失。由于現(xiàn)代通訊往往需借助于機(jī)器進(jìn)行，機(jī)器傳遞的信息只能是死的、機(jī)械的信息，傳遞者和接收者缺少面對(duì)面的直接溝通，缺少語(yǔ)言、表情、姿勢(shì)、腔調(diào)等的交流，使雙方無(wú)法深入準(zhǔn)確地了解對(duì)方的意圖，溝通中情感的表達(dá)沒(méi)有容納的途徑，一些言外之意，特別是傳遞者的感情內(nèi)涵無(wú)法包容，導(dǎo)致情感因素的缺失。這種缺失不僅造成信息的不完全或被誤解，而且使雙方感情上的相互理解變得困難。這會(huì)造成雙方進(jìn)一步溝通或協(xié)調(diào)的困難。

（4）反饋。為了檢驗(yàn)信息溝通的效果如何，反饋是必不可少的。在沒(méi)有證實(shí)信息已得到有效的編碼、傳遞、譯碼和理解之前，輕率地接受信息，這也是信息失真的重要原因。這種信息失真源自于信息溝通過(guò)程的不完善。

針對(duì)以上幾種情況，要提高信息溝通的質(zhì)量，關(guān)鍵在于良好的溝通機(jī)制的建立，使之有效地規(guī)范傳遞者與接收者的傳達(dá)方式，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，完善溝通過(guò)程，保證信息準(zhǔn)確、及時(shí)地傳遞。

三、行政溝通機(jī)制

1．剛性機(jī)制

所謂行政溝通的剛性機(jī)制，指的是有形體的、明確具體的規(guī)定，它是行政溝通進(jìn)行中必須遵循的約束，并且不以行政溝通參與者的意志為轉(zhuǎn)移，這里主要指的是制度規(guī)定。按照現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度安排的建立是為了節(jié)約交易成本，如企業(yè)制度，它通過(guò)把大量的市場(chǎng)交換行為化成企業(yè)組織內(nèi)部的管理活動(dòng)，通過(guò)簡(jiǎn)便的行政命令代替復(fù)雜的市場(chǎng)談判、交易過(guò)程，從而節(jié)約了交易成本。而有效的行政溝通的制度安排，同樣是節(jié)約溝通成本十分重要的途徑。因此，可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法，考慮如何減少溝通過(guò)程中發(fā)生的外部交換行為，盡量把外部行為轉(zhuǎn)化為機(jī)關(guān)內(nèi)部（或部門內(nèi)部）的自我管理行為，以此來(lái)提高行政溝通的效率。

關(guān)于如何完善溝通的剛性機(jī)制有以下幾點(diǎn)建議：（1）理順行政機(jī)關(guān)各部門之間的職能關(guān)系。應(yīng)避免各部門的職能交叉，盡可能使密切相關(guān)的職能歸并到同一部門，減少部門之間不必要的溝通往來(lái)，以利于迅速作出決策并采取行動(dòng)。（2）盡可能地變部門間的溝通為部門內(nèi)的溝通。部門內(nèi)的溝通相對(duì)于部門之間的溝通有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是溝通可以經(jīng)常化，做到深入細(xì)致；二是溝通的渠道縮減了，減少了不必要的行政溝通的信息失真。把部門間的溝通變?yōu)椴块T內(nèi)的溝通是提高信息溝通效率和質(zhì)量的很重要的途徑，可采取的措施是依據(jù)職能要求確定行政管理的幅度。（3）使經(jīng)常項(xiàng)目的溝通制度化。當(dāng)某個(gè)問(wèn)題經(jīng)常出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)考慮使這種溝通過(guò)程固定化并把它轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫龋瑴p少每次為溝通協(xié)調(diào)而進(jìn)行的聯(lián)系組織工作。

2．柔性機(jī)制

行政溝通的柔性機(jī)制與剛性機(jī)制相對(duì)應(yīng)，指的是在行政溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為我們確切地把握。人們過(guò)多地關(guān)注理性化的行動(dòng)和制度研究，對(duì)行政過(guò)程中特定的符號(hào)、儀式和心理因素的作用很少涉及，而恰恰是這些因素往往會(huì)對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生十分重大的影響。

（1）語(yǔ)言機(jī)制。行政溝通依賴于大量的公文往來(lái)，要求要有一套規(guī)范化的、為大家都能接受和掌握的信息表達(dá)語(yǔ)言系統(tǒng)，如公文的固定格式、規(guī)范用語(yǔ)，以及特定語(yǔ)言包含的特定行政意義，公文往來(lái)的特定途徑以顯示其重要程度、保密級(jí)別的差別等。只有行政系統(tǒng)內(nèi)外的信息溝通參與者都能掌握這些約定的機(jī)制，溝通才能準(zhǔn)確迅速地進(jìn)行，否則容易造成誤解和偏差。為此，要加強(qiáng)對(duì)行政工作人員公文寫(xiě)作等課程的培訓(xùn)。

（2）心理機(jī)制。溝通的實(shí)質(zhì)也就是人與人之間的交往，是人的活動(dòng)通過(guò)信息符號(hào)傳遞的延伸。人們對(duì)溝通的態(tài)度、期望和反應(yīng)方式等心理機(jī)制也會(huì)大大影響溝通的效果，這種影響有時(shí)甚至是決定性的。因此，從心理機(jī)制的建設(shè)著眼，要加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員的信息化意識(shí)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)的民主風(fēng)氣，從心理上激勵(lì)其自覺(jué)主動(dòng)地加強(qiáng)行政溝通。

四、行政溝通的類型與模式

1．行政溝通的類型

行政溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類：

（1）正式溝通。正式溝通是指通過(guò)正式組織程序，按組織規(guī)定的線路和渠道所進(jìn)行的信息溝通，如會(huì)議制度、匯報(bào)制度、文件下達(dá)與呈送等。它是行政溝通的主要形式，其特點(diǎn)是正式、嚴(yán)肅、約束力強(qiáng)，有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，一般重要溝通常采用這種形式。其缺點(diǎn)是溝通的速度慢、刻板。

正式溝通可分為下行溝通、上行溝通和平行溝通。下行溝通是上級(jí)機(jī)關(guān)按照隸屬關(guān)系自上而下進(jìn)行的溝通。這種溝通的目的和作用，是將組織的決定和領(lǐng)導(dǎo)的意圖傳達(dá)到下級(jí)組織和人員中去，使之能正確理解和執(zhí)行，以便統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)，高效率地實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。上行溝通是下級(jí)組織和人員按隸屬關(guān)系自下而上進(jìn)行的溝通。這種溝通是下級(jí)對(duì)上級(jí)指示、命令的接受、執(zhí)行情況作出的反饋，它為上級(jí)修正和制定新的決策提供依據(jù)，為下級(jí)參與決策提供機(jī)會(huì)。其主要內(nèi)容有匯報(bào)工作、請(qǐng)示問(wèn)題、反映情況、提出建議等。

（2）非正式溝通。非正式溝通是通過(guò)正式規(guī)章制度和正式組織程序以外的多種渠道進(jìn)行的溝通，如組織成員私下交換意見(jiàn)、傳播消息等都屬此類。這種溝通在任何組織中都存在，其特點(diǎn)是：非正式溝通是由工作人員之間的社會(huì)交往而產(chǎn)生的，這種交往一般是基于興趣、愛(ài)好、感情的一致；非正式溝通的消息無(wú)規(guī)則可循，可發(fā)生在任何地位的人之間和任何場(chǎng)合， 內(nèi)容無(wú)法限制；非正式溝通對(duì)信息的傳遞有時(shí)比正式溝通速度要快，因?yàn)檫@種溝通渠道廣泛，可以通過(guò)多種途徑進(jìn)行。

非正式溝通的積極作用有：有些非正式溝通可以彌補(bǔ)正式溝通渠道的不足，傳遞正式渠道無(wú)法傳遞的信息，使行政領(lǐng)導(dǎo)了解在正式場(chǎng)合無(wú)法獲得的重要情況；可以了解到行政人員和普通民眾表達(dá)的真實(shí)看法，以校正過(guò)去的決策和為下次決策提供參考；可以減輕正式溝通渠道的負(fù)荷量，促使正式溝通提高效率；如果有效地引導(dǎo)非正式溝通，可以使之為正式溝通服務(wù)。非正式溝通也有其缺點(diǎn)。由于非正式溝通是組織成員間私下進(jìn)行的，沒(méi)有規(guī)則可循，不受正式監(jiān)督，隨意性很大，加之在傳遞過(guò)程中信息會(huì)被歪曲和誤傳，因此，可靠性很有限，弄得不好，會(huì)造成謠言四起，小道消息泛濫，導(dǎo)致削弱正式溝通的威信，損害正式權(quán)力的行使，產(chǎn)生嚴(yán)重的損失和惡劣的影響。所以，一定要慎重合理地利用非正式溝通。

2．行政溝通的結(jié)構(gòu)模式

在行政溝通中，大致可以總結(jié)出三種溝通的結(jié)構(gòu)模式，它們是：聚聯(lián)式、單聯(lián)式和互聯(lián)式。由于各種結(jié)構(gòu)模式中各成員所進(jìn)行信息溝通、交流意見(jiàn)的程度不一樣，他們獲得信息的途徑不同，了解信息的多少又有區(qū)別，這樣在各種結(jié)構(gòu)模式中就會(huì)形成各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。

（1）聚聯(lián)式。其特征是存在一個(gè)溝通中心，溝通中心可以和任何其他溝通點(diǎn)聯(lián)系，其他各點(diǎn)只能與溝通中心發(fā)生聯(lián)系，彼此間無(wú)相互的溝通渠道。這樣的溝通結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是，只有一個(gè)信息中心，信息失落率低，速度快，有利于形成行政權(quán)威，建立起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，取得行政高效。其不利之處在于信息壟斷易造成行政專斷，如不注意，不利于發(fā)揮行政人員的積極性和主動(dòng)性。

（2）單聯(lián)式。其特征是各個(gè)信息溝通點(diǎn)的地位是平等的，每個(gè)成員只能與其相鄰的兩點(diǎn)相互溝通，而與其他點(diǎn)不發(fā)生聯(lián)系。這種結(jié)構(gòu)便于掌握信息溝通的幅度，容易操縱和控制。但在這種模式中信息溝通十分有限，由于沒(méi)有溝通中心，不利于形成行政權(quán)威。公文旅行、辦事拖拉的官僚主義現(xiàn)象容易在這種結(jié)構(gòu)模式中滋生。

（3）互聯(lián)式。在這種模式中，每個(gè)溝通點(diǎn)都可以和其他所有的點(diǎn)發(fā)生聯(lián)系，各類信息可互相溝通，沒(méi)有信息中心。其優(yōu)點(diǎn)是：信息溝通的廣度和深度都比其他模式大，可以讓行政人員和一般群眾了解決策的全過(guò)程，增加透明度，促進(jìn)民主行政。其缺點(diǎn)是：溝通渠道雜亂，信息流失嚴(yán)重；溝通速度緩慢，易貽誤時(shí)機(jī)；不利于信息管理，容易泄露機(jī)密。

第三節(jié) 行政協(xié)調(diào)

一、行政協(xié)調(diào)的含義和作用

1．行政協(xié)調(diào)的含義

行政協(xié)調(diào)是行政組織為了順利地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。在政府部門中，由于人員眾多、層次繁雜，不管分配任務(wù)時(shí)多么仔細(xì)，還是會(huì)有職責(zé)重疊的情況，如果沒(méi)有正式的協(xié)調(diào)辦法，工作中不容易做到互相配合。有關(guān)協(xié)調(diào)的重要作用，英國(guó)學(xué)者斯坦耶爾和史密斯指出：協(xié)調(diào)是“組織作出決定時(shí)必不可少的，它貫穿于整個(gè)行政過(guò)程中……幾乎與管理同義。”

2．行政協(xié)調(diào)在行政管理中的地位與作用

（1）行政協(xié)調(diào)是一種經(jīng)常性的行政行為。任何一項(xiàng)稍具規(guī)模的集體活動(dòng)，都是有組織的管理活動(dòng)。行政活動(dòng)要求機(jī)構(gòu)之間、人員之間、財(cái)物之間以及它們相互之間形成一種有機(jī)結(jié)合，達(dá)到最佳的合理安排。也就是說(shuō)，行政管理活動(dòng)，內(nèi)在地要求進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)是行政管理的一項(xiàng)基本功能。

（2）行政協(xié)調(diào)是一種藝術(shù)性的行政行為。在諸種行政行為中，行政協(xié)調(diào)是最具有藝術(shù)性的一種行為方式，是主觀能動(dòng)性發(fā)揮得最充分的領(lǐng)域。行政協(xié)調(diào)通常通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)加以體現(xiàn)。行政協(xié)調(diào)是領(lǐng)導(dǎo)者以豐富的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)、深厚的知識(shí)基礎(chǔ)，從方式方法上對(duì)各種管理方法純熟、巧妙、高超的駕馭。

（3）行政協(xié)調(diào)是一種公關(guān)性的行政行為。協(xié)調(diào)行政組織內(nèi)部的與外部的、組織的與人事的、領(lǐng)導(dǎo)的與非領(lǐng)導(dǎo)的多種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系過(guò)程，實(shí)際上也就是進(jìn)行政府公共關(guān)系的過(guò)程。通過(guò)這種協(xié)調(diào)公關(guān)活動(dòng)，設(shè)法消除那些業(yè)已產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)上的困惑和行為中的不一致現(xiàn)象；通過(guò)這種協(xié)調(diào)公關(guān)活動(dòng)，樹(shù)立政府的正面形象，提高政府行政的美譽(yù)程度。

二、行政協(xié)調(diào)的類型

1．對(duì)事的協(xié)調(diào)與對(duì)人的協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的對(duì)象上看，可以將行政協(xié)調(diào)劃分為對(duì)事的協(xié)調(diào)與對(duì)人的協(xié)調(diào)。行政活動(dòng)總體上是屬于執(zhí)行性的，是謀求事與事之間能得到合理適當(dāng)?shù)钠ヅ洹Ｒ虼�，必須明確各項(xiàng)事務(wù)在執(zhí)行體系中的地位和作用，明確各項(xiàng)事務(wù)的相互聯(lián)系，必須對(duì)行政執(zhí)行進(jìn)行周密部署；區(qū)分事務(wù)的輕重緩急，正確協(xié)調(diào)好諸如中心工作與非中心工作，規(guī)范性的工作與突擊性的工作，上級(jí)布置的工作與本級(jí)計(jì)劃的工作，相鄰單位的工作與本單位的工作等關(guān)系，保證行政事務(wù)有條不紊、和諧有序地進(jìn)行。人是行政行為的主體，行政協(xié)調(diào)突出表現(xiàn)在對(duì)人的協(xié)調(diào)上。組織與組織、個(gè)人與組織之間的關(guān)系，在一定的場(chǎng)合，也需要通過(guò)人際之間的溝通加以理順。人際關(guān)系的協(xié)調(diào)，必須以符合黨和國(guó)家的根本利益為原則；同時(shí)，個(gè)人不同的工作環(huán)境、不同的心理個(gè)性，也要求在求大同存小異的基礎(chǔ)上進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。

2．內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的范圍看，行政協(xié)調(diào)有內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)之分。內(nèi)部協(xié)調(diào)是指行政自身的協(xié)調(diào)，行政自身的協(xié)調(diào)是個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。以行政組織之間的協(xié)調(diào)為例，作為實(shí)現(xiàn)行政管理的工具，行政組織是一個(gè)日益復(fù)雜的系統(tǒng)，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)，既要遵從上級(jí)集中統(tǒng)一指揮的原則，又要盡可能地發(fā)揮下級(jí)的主動(dòng)性，在集權(quán)與分權(quán)之間，尋找和確立一個(gè)最佳結(jié)合點(diǎn)。而這些都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。

外部協(xié)調(diào)具有十分廣泛的范圍，從廣義上說(shuō)，外部協(xié)調(diào)實(shí)際上就是行政組織與社會(huì)發(fā)生關(guān)系的體現(xiàn)。當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展使行政組織越來(lái)越直接、廣泛地介入社會(huì)生活，承擔(dān)著管理社會(huì)的任務(wù)。但行政組織本身又是從社會(huì)中產(chǎn)生的，其發(fā)展趨勢(shì)又必須逐步回歸到社會(huì)中去。行政組織與社會(huì)之間有一種互動(dòng)的關(guān)系。從狹義上說(shuō)，外部協(xié)調(diào)是指行政組織與國(guó)家政權(quán)建設(shè)的關(guān)系，指行政組織與其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和一定的政治組織的關(guān)系。

3．認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的內(nèi)容上看，行政協(xié)調(diào)有認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)之分。在行政執(zhí)行過(guò)程中，各個(gè)具體的執(zhí)行主體，由于各自的知識(shí)水平、能力結(jié)構(gòu)、心理素質(zhì)、思想觀念等的不同，對(duì)于同樣一個(gè)行政目標(biāo)，可能產(chǎn)生不同角度、不同程度的理解，并通過(guò)一定的態(tài)度、情緒、行為反映出來(lái)。有時(shí)，這種不同認(rèn)識(shí)會(huì)直接影響到行政行為的和諧齊整，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)的成效主要取決于合情合理的講解敘述、耐心細(xì)致的思想教育和循循善誘的工作方法。

行政行為能產(chǎn)生一定的行為后果，行政行為總會(huì)以直接或間接的關(guān)系涉及執(zhí)行主體的物質(zhì)利益需求，以調(diào)動(dòng)其工作積極性，提高工作效率。必須明確國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益三者的關(guān)系，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益與眼前利益、局部利益的關(guān)系。公共行政行為必須以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益為重，以服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益為重。同時(shí)，又兼顧集體與個(gè)人利益，本著社會(huì)主義團(tuán)結(jié)互助的精神，盡可能照顧到方方面面，提倡整體協(xié)作、謙讓友愛(ài)和犧牲奉獻(xiàn)精神。

4．促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的性質(zhì)上看，可以將行政協(xié)調(diào)分為促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。在行政執(zhí)行中，由于某些部門或個(gè)人成績(jī)突出，如行政人員提出行政革新并在工作中取得成效，使得各部門在執(zhí)行進(jìn)展上拉開(kāi)差距，這種不平衡是新生事物的必然表現(xiàn)，代表著事物向前發(fā)展的方向。這時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)就必須旗幟鮮明地支持先進(jìn)，積極地采取各種方式、各種手段來(lái)鞭策后進(jìn)，使其奮勇直追，通過(guò)積極的努力來(lái)達(dá)到新的平衡，而不能一味地強(qiáng)調(diào)平衡而因循守舊。

在行政執(zhí)行過(guò)程中，某些部門或個(gè)人從局部的利益出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題和處理問(wèn)題，違反行為規(guī)范，破壞整體利益，給全局工作造成損失，這是一種使事物向后退的行為。這時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)就必須做到是非分明，認(rèn)真負(fù)責(zé)，果斷明確，堅(jiān)定有力地消除這些破壞性的消極因素，通過(guò)嚴(yán)肅的糾偏來(lái)維護(hù)正常的秩序，決不能無(wú)原則地調(diào)和矛盾，姑息遷就。

5．合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的方式上看，可以將行政協(xié)調(diào)分為合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。一級(jí)行政組織下轄有各個(gè)分管職能部門，每個(gè)職能部門都有明確的崗位職責(zé)，但這種職能分工并非畫(huà)地為牢，各個(gè)機(jī)構(gòu)并非各自為政，而是形成一個(gè)有機(jī)整體，各職能部門要服從于整體的行政目標(biāo)。許多行政行為存在于各個(gè)部門相互關(guān)聯(lián)的生長(zhǎng)區(qū)間，帶有綜合性質(zhì)，即使以一個(gè)職能部門為主的行政行為，也會(huì)引起其他部門的連鎖反應(yīng)。這些行政行為，不僅需要縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制的樹(shù)型溝通，而且需要橫向的、彼此貫通的輻射溝通。它們需要多個(gè)部門的齊抓共管，共同合作，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)。

在具體的決策過(guò)程中，有可能某些決策先天不足，但在決策范圍內(nèi)又無(wú)法驗(yàn)證其缺陷，一旦付諸實(shí)踐，就顯現(xiàn)出不合理之處；亦有一些根據(jù)原本條件的決策是正確的，但社會(huì)實(shí)踐的諸要素發(fā)生了變化，為適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐內(nèi)在規(guī)律的要求，行政決策必須相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整修正，必須進(jìn)行應(yīng)變性協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)還可分為積極地去調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、進(jìn)行調(diào)整的主動(dòng)協(xié)調(diào)和遇到矛盾、由下級(jí)反映上來(lái)而進(jìn)行處理的被動(dòng)協(xié)調(diào)。

6．會(huì)議協(xié)調(diào)與非會(huì)議協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的途徑來(lái)看，可以將行政協(xié)調(diào)分為會(huì)議協(xié)調(diào)與非會(huì)議協(xié)調(diào)。會(huì)議協(xié)調(diào)是經(jīng)常使用的一種協(xié)調(diào)方式，協(xié)調(diào)會(huì)議可以具體通過(guò)座談會(huì)、討論會(huì)、匯報(bào)會(huì)等形式進(jìn)行。協(xié)調(diào)會(huì)議允許與行政行為有關(guān)的人員共同參加，顧及方方面面的權(quán)利和利益，具有防止獨(dú)斷專行的功能。協(xié)調(diào)會(huì)議圍繞特定的行政主題，面對(duì)面地反復(fù)進(jìn)行溝通，開(kāi)闊視野，促進(jìn)思維震蕩，具有集思廣益的功能。協(xié)調(diào)會(huì)議對(duì)于有關(guān)會(huì)議資料、討論的計(jì)劃要點(diǎn)、提出問(wèn)題的內(nèi)容方式、討論的程序范圍等都要事先充分準(zhǔn)備好。協(xié)調(diào)會(huì)議要杜絕那種以會(huì)議本身為目的、不計(jì)成本、無(wú)端耗費(fèi)的會(huì)議，要防止責(zé)任不明、互相推諉的會(huì)議。

會(huì)議協(xié)調(diào)都是正式的，而非會(huì)議協(xié)調(diào)既可以是正式的，也可以是非正式的。非會(huì)議協(xié)調(diào)的方式很多，可以因人因事制宜。非會(huì)議協(xié)調(diào)可以通過(guò)人員的個(gè)別交談、廣播電視等新聞媒介進(jìn)行，也可以通過(guò)由有關(guān)人員在簽呈文件上共同簽字以表示了解的方式進(jìn)行。

三、行政協(xié)調(diào)的方式

1．主體合流法

在協(xié)調(diào)某些問(wèn)題時(shí)，參加協(xié)調(diào)的各方往往各有主見(jiàn)，互不相讓。這些主見(jiàn)反映著解決問(wèn)題的思路和導(dǎo)向，它們正是協(xié)調(diào)者必須著力抓住的。在此情形下，協(xié)調(diào)者可以以比較正確的一方或幾方的意見(jiàn)為主，以他方的意見(jiàn)為從，撇開(kāi)各方意見(jiàn)的表面對(duì)立處，努力揭示它們內(nèi)在的相同點(diǎn)或相似點(diǎn)，巧妙地把這些相同點(diǎn)或相似點(diǎn)演變?yōu)檫B結(jié)點(diǎn)。通過(guò)溝通協(xié)商，使他方當(dāng)事人程度不等地修改、完善原有的意見(jiàn)，擴(kuò)大并突出共存于己方與對(duì)方意見(jiàn)中的相近成分，限制并壓縮相左的成分，使他方意見(jiàn)基本統(tǒng)一到主導(dǎo)一方的意見(jiàn)上來(lái)。

2．中間數(shù)法

對(duì)于非原則問(wèn)題的協(xié)調(diào)，尤其是對(duì)于利益分配上的協(xié)調(diào)，在不傷害有關(guān)各方積極性的前提下，協(xié)調(diào)者可以折中處理，以“中間數(shù)”進(jìn)行裁定，實(shí)現(xiàn)各方都能接受的權(quán)利再分配。

3．冷處理與熱處理法

在雙方各抒己見(jiàn)、互不相讓、爭(zhēng)論激烈的情況下，如果事情不是很緊迫，可考慮把問(wèn)題暫時(shí)擱置，等待雙方冷靜下來(lái)，能夠更加理性地討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)再進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取事情的妥善解決。如果事情比較緊迫，就要站在全局高度，權(quán)衡利弊，采用利大于弊的意見(jiàn)，以行政手段裁定。

4．當(dāng)面表態(tài)法

有的問(wèn)題雖然是局部性的，但工作難做，要是碰到時(shí)間緊、任務(wù)重、領(lǐng)導(dǎo)忙不過(guò)來(lái)的情形，這些問(wèn)題的解決顯得更難。在這種情形下，不妨召集會(huì)議，讓有關(guān)各方面對(duì)面磋商，明確目的，當(dāng)面表態(tài)。運(yùn)用此法應(yīng)注意：（1）請(qǐng)那些了解情況、掌握政策、有表態(tài)權(quán)的人參加會(huì)議；（2）搞好會(huì)議紀(jì)要，以便檢查督辦；（3）科學(xué)主持會(huì)議，讓與會(huì)人員充分表達(dá)意見(jiàn)，通過(guò)審慎地研究與討論，主持人總結(jié)概括，求大同存小異，作出權(quán)威性的結(jié)論，爾后由各方代表輪流表態(tài)，最后個(gè)別問(wèn)題再個(gè)別解決。

5．談心法

個(gè)別問(wèn)題，除非特殊情況，一般只牽涉到個(gè)別人或個(gè)別單位，故不便行文，也不需召開(kāi)會(huì)議來(lái)“大題小作”。個(gè)別問(wèn)題因涉及面小，往往被忽視，以至于形成協(xié)調(diào)難點(diǎn)。如果采取個(gè)別談心的方式，融感情、原則、實(shí)惠于一體，則可以化解矛盾，收到事半功倍之效。個(gè)別談心有不同的談法，在沒(méi)有其他復(fù)雜因素的條件下，可用直接面談式交心。否則要委托他人用間接方式談心。

6．跟蹤處理法

扯皮常被視為典型的協(xié)調(diào)難題，需要有針對(duì)性地實(shí)施跟蹤協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)人采取的對(duì)策大致有三類：（1）因故變換責(zé)任人而扯皮的，要及時(shí)使責(zé)任銜接，向新的責(zé)任人重申一切要求，切實(shí)解決遺留問(wèn)題；（2）因政策變化而出現(xiàn)扯皮的，要把工作做在前頭，做到治標(biāo)與治本相結(jié)合，在采取有效的補(bǔ)救措施的同時(shí)，還要做好宣傳教育；（3）因有關(guān)人員違章、違紀(jì)、違法等使工作走樣、變形而扯皮的，要按照規(guī)章制度和紀(jì)律予以處理。不管采取哪一類對(duì)策，都要區(qū)別不同情況，一次協(xié)調(diào)不好，再次協(xié)調(diào)，直到圓滿解決問(wèn)題。

四、行政協(xié)調(diào)中的若干關(guān)系

1．事后與事前的關(guān)系

一般而言，行政協(xié)調(diào)多發(fā)生在行政執(zhí)行過(guò)程中，遇到問(wèn)題、矛盾和障礙而尋求解決，具有事后性特征。但這種事后性又不能單純地理解為兵來(lái)將擋的消極被動(dòng)應(yīng)付。協(xié)調(diào)的事后性可以和協(xié)調(diào)的預(yù)見(jiàn)性發(fā)生聯(lián)系，協(xié)調(diào)可以通過(guò)明確把握行政執(zhí)行的性質(zhì)和任務(wù)，通過(guò)認(rèn)真分析行政執(zhí)行組織的人、財(cái)、物各內(nèi)在要素的情況，分析行政執(zhí)行與外在環(huán)境的關(guān)系，估計(jì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題與困難，把握事物發(fā)展的客觀趨勢(shì)，全盤在握，胸中有數(shù)，預(yù)先做好防范性準(zhǔn)備。同時(shí)，即使是對(duì)于行政執(zhí)行過(guò)程中已經(jīng)發(fā)生的問(wèn)題、矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，也有個(gè)預(yù)期性的問(wèn)題。及時(shí)、迅速地準(zhǔn)備充足的相關(guān)材料，攤開(kāi)問(wèn)題，分析問(wèn)題的原因，找出矛盾的癥結(jié)，使協(xié)調(diào)能夠有較為充分的時(shí)間進(jìn)行醞釀?dòng)懻�，可以期待有個(gè)較為圓滿的實(shí)質(zhì)性的解決方法，可以防止那種對(duì)火燒眉毛的問(wèn)題草率決斷的流弊。

2．一般與個(gè)別的關(guān)系

必須首先明確行為目標(biāo)、把握相對(duì)穩(wěn)定的政策精神，這是行政行為必須堅(jiān)持的大方向。也就是說(shuō)，協(xié)調(diào)首先必須掌握好一般，一般帶有指導(dǎo)性意義；同時(shí)，一般又必須要與個(gè)別相結(jié)合，一般又只能寓于個(gè)別之中，并通過(guò)個(gè)別表現(xiàn)出來(lái)。協(xié)調(diào)要與具體實(shí)際相結(jié)合，要分析各個(gè)執(zhí)行主體的具體情況，有區(qū)別地對(duì)待各種特殊性矛盾，而不能簡(jiǎn)單地“一刀切”，簡(jiǎn)單地照轉(zhuǎn)照搬。協(xié)調(diào)工作既要吃透上級(jí)精神，又要了解基層情況；既要反對(duì)教條主義，也要反對(duì)經(jīng)驗(yàn)主義。協(xié)調(diào)要做到一般與個(gè)別的有機(jī)結(jié)合。

3．平衡與創(chuàng)新的關(guān)系

無(wú)論是促進(jìn)式的協(xié)調(diào)還是糾偏式的協(xié)調(diào)，總是要消除某種差距，達(dá)到某種平衡，使行政活動(dòng)處于和諧齊整之中。但平衡所達(dá)到的穩(wěn)定又是一種動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，是前進(jìn)中的穩(wěn)定，平衡本身又要不斷地被打破，走向不平衡。從事物的無(wú)限發(fā)展來(lái)看，平衡是暫時(shí)的，不平衡才是經(jīng)常性的，行政行為就是不斷地從平衡走向新的不平衡再達(dá)到新的平衡的過(guò)程。這種客觀發(fā)展趨勢(shì)要求領(lǐng)導(dǎo)者在觀念上突破墨守成規(guī)、按部就班的套套，善于形成銳意求新、不斷開(kāi)拓的思維方式，學(xué)會(huì)從新角度分析問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。

4．妥協(xié)與原則的關(guān)系

協(xié)調(diào)是在圍繞行政行為的相關(guān)組織與人員中進(jìn)行的，必然會(huì)涉及方方面面的利益。協(xié)調(diào)是一定情況下，與一定程度的妥協(xié)相聯(lián)系的，這是協(xié)調(diào)的靈活性之所在。妥協(xié)就是要盡可能考慮到不同角度、不同側(cè)面的因素，講求謙讓互助，彼此退讓，各得其所，實(shí)現(xiàn)各方都能接受的一種行為模式。但是協(xié)調(diào)的靈活性是以不影響協(xié)調(diào)的原則性為前提的，小事講風(fēng)格，大事講原則，在根本性問(wèn)題上，不允許和稀泥，不允許出賣原則來(lái)?yè)Q取形式的皆大歡喜。

5．協(xié)商與命令的關(guān)系

協(xié)商是協(xié)調(diào)的一種基本表現(xiàn)方式，有關(guān)組織與人員圍繞特定的行政議題，充分討論，暢所欲言，當(dāng)面溝通，會(huì)同商議。協(xié)商過(guò)程中，既要探討尋求解決問(wèn)題的方法，也可以如實(shí)地講清自身的困難。通過(guò)協(xié)商，可以增強(qiáng)民主的氣氛，達(dá)到共同參與的目的，使行政執(zhí)行更加具有科學(xué)性和合理性。協(xié)商是一種有效的行為方式，但不是惟一的方式。為了防止協(xié)商過(guò)程中推卸責(zé)任，爭(zhēng)功諉過(guò)，亂發(fā)議論，議而不決，協(xié)商必須要有配套的能起綜合效應(yīng)的方式。需要果斷拍板的時(shí)候，要善于運(yùn)用法定行政職權(quán)，及時(shí)運(yùn)用行政命令的方法，下達(dá)命令，統(tǒng)一布置，強(qiáng)制性地要求下屬服從命令，聽(tīng)從指揮，保證行政執(zhí)行迅速、有效、集中地進(jìn)行。

第四節(jié) 行政監(jiān)控

一、行政監(jiān)控的含義與作用

1．行政監(jiān)控的含義

關(guān)于行政監(jiān)控有不同的界定。黃達(dá)強(qiáng)把控制和監(jiān)督區(qū)分開(kāi)來(lái)，他認(rèn)為：“所謂控制，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員為保證實(shí)際工作能和計(jì)劃相一致而采取的管理活動(dòng)，和協(xié)調(diào)不同，它不是對(duì)各組織之間、成員之間的關(guān)系，而是對(duì)一個(gè)組織中實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中與計(jì)劃的差距或背離，進(jìn)而采取糾正的行動(dòng)，使各項(xiàng)活動(dòng)保質(zhì)保量按時(shí)完成，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)”；而“行政監(jiān)督是指對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)察和督促活動(dòng)。在我國(guó)是指黨和國(guó)家以及人民群眾根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政活動(dòng)，實(shí)施全面而系統(tǒng)的嚴(yán)格監(jiān)督。”（黃達(dá)強(qiáng)，劉怡昌主編：《行政學(xué)》）《中國(guó)大百科全書(shū)·政治學(xué)卷》的定義則是：“行政監(jiān)督：對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為是否遵從法律、規(guī)章進(jìn)行檢查，對(duì)行政管理過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，以防止和糾正管理中的偏差和失誤，約束行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，保證行政管理的順利進(jìn)行。”

我們的定義是：行政監(jiān)控是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民及國(guó)家行政組織自身對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政執(zhí)行過(guò)程及行為是否遵從法律規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行控制，以保證法律規(guī)章的正確執(zhí)行和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)的行為。這個(gè)定義的內(nèi)涵是：

（1）行政監(jiān)控是指各種主體對(duì)國(guó)家行政組織的行政執(zhí)行過(guò)程實(shí)施監(jiān)控的機(jī)制和行為，它的指向是行政執(zhí)行過(guò)程和行為。因此，它是包容在行政執(zhí)行過(guò)程中的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。

（2）行政監(jiān)控包括行政控制及行政監(jiān)督。行政控制一般指行政領(lǐng)導(dǎo)者按照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)衡量計(jì)劃完成情況，糾正執(zhí)行中的偏差，以確保計(jì)劃和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)，它指向具體的行政管理過(guò)程；而行政監(jiān)督則是指外部監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)外部主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的公務(wù)活動(dòng)的合法性、合理性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。行政監(jiān)控包含這兩者的內(nèi)涵，但不對(duì)兩者作詳細(xì)的區(qū)分，因?yàn)樵趯?shí)際工作中很難截然分開(kāi)。

（3）行政監(jiān)控有消極與積極兩層含義。消極的行政監(jiān)控只是被動(dòng)地等行政執(zhí)行偏離了要求或發(fā)生了違法亂紀(jì)行為之后，才采取的懲治措施。對(duì)違反要求的行為進(jìn)行懲治當(dāng)然是必要的，它對(duì)于防止其他人犯同樣的錯(cuò)誤有積極的意義。但監(jiān)控的根本目的在于防止偏離要求的行為（違規(guī)行為）的產(chǎn)生，并采取措施糾正偏差，以促使任務(wù)更好地得以完成，而不在于對(duì)違規(guī)者的懲處。懲處只是手段，有效的事前、事中預(yù)防和糾正措施才是更重要的。這也就是積極的監(jiān)控所要發(fā)揮的作用。

（4）行政監(jiān)控的主體十分廣泛。從內(nèi)部來(lái)講；其主體有行政領(lǐng)導(dǎo)、專門紀(jì)檢部門以及行政下屬；從外部監(jiān)控來(lái)講，其主體包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、新聞?shì)浾摵腿嗣袢罕姷取?/p>

（5）行政監(jiān)控的內(nèi)容豐富。監(jiān)控的內(nèi)容包括合法性和合理性兩個(gè)方面。合法性是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動(dòng)是否依法定職權(quán)和法定程序執(zhí)行，諸如：行政活動(dòng)的要件是否有效（行政主體具有法定職權(quán)、符合法定程序、采取法定方式）？行政強(qiáng)制是否有效？行政爭(zhēng)議的解決是否有效?行政復(fù)查是否有效？等等。合理性則是指行政執(zhí)行活動(dòng)的效率問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)能否以最有效的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的管理，使各種資源得到最合理的配置。

2．行政監(jiān)控的原則

行政監(jiān)控要遵循兩條原則：（1）依法監(jiān)控。監(jiān)控活動(dòng)要始終依照法律規(guī)定的權(quán)限范圍、法定程序和法定手段來(lái)進(jìn)行，決不容許任何人違犯法律。任何超出法律規(guī)定范圍的行為都要受到追究。為此，要大力加強(qiáng)監(jiān)控法規(guī)的建設(shè)，、使行政機(jī)關(guān)以及人民群眾都有明確的行為規(guī)范；要加強(qiáng)法律的權(quán)威，杜絕有法不依、違法不究的現(xiàn)象。同時(shí)，明確的法律法規(guī)也是群眾利用法律武器保護(hù)自身合法權(quán)益的重要依據(jù)。（2）發(fā)揚(yáng)民主。要發(fā)動(dòng)廣大人民群眾積極參與監(jiān)控活動(dòng)，單靠特定的機(jī)關(guān)或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的力量，要搞好監(jiān)控工作是不可想像的。廣大人民群眾與行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)息息相關(guān)，充分發(fā)揮他們無(wú)所不在、細(xì)致入微的監(jiān)控，將能大大提高監(jiān)控的力度，更好地防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

3．行政監(jiān)控的作用

（1）行政監(jiān)控是行政執(zhí)行的保障機(jī)制。任何行政計(jì)劃均無(wú)法對(duì)未來(lái)作出準(zhǔn)確無(wú)誤的預(yù)測(cè)，而且由于行政領(lǐng)導(dǎo)者自身的素質(zhì)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)所限，在行政計(jì)劃的執(zhí)行中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)偏差。通過(guò)行政監(jiān)控，行政領(lǐng)導(dǎo)者就可以了解計(jì)劃執(zhí)行的進(jìn)度和執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，及時(shí)采取糾正措施。而就整個(gè)行政管理系統(tǒng)而言，計(jì)劃職能部門選擇和確定了行政組織的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及實(shí)施程序之后，要通過(guò)組織工作、人員配備、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)工作等職能去實(shí)現(xiàn)這些計(jì)劃。為了保證計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，也必須在計(jì)劃實(shí)施的不同階段，根據(jù)監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)檢查計(jì)劃的執(zhí)行情況�？梢哉f(shuō)，離開(kāi)了行政監(jiān)控，行政執(zhí)行乃至整個(gè)行政管理過(guò)程就會(huì)出現(xiàn)脫節(jié)甚至偏離方向。

（2）行政監(jiān)控有助于提高行政效率。行政效率是行政管理的永恒主題，作為行政管理過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，行政監(jiān)控自然也必須緊緊圍繞這一主題。以往對(duì)行政效率的研究較少注意對(duì)行政執(zhí)行效果的反饋，這勢(shì)必會(huì)影響行政效率的提高。通過(guò)加強(qiáng)行政監(jiān)控，可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)行的反饋，從而有助于提高整個(gè)行政組織的行政效率。另外，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行政治、經(jīng)濟(jì)的高度集權(quán)管理，行政監(jiān)控沒(méi)有得到足夠重視，官僚主義現(xiàn)象在各級(jí)各類政府的執(zhí)行過(guò)程中較為普遍，嚴(yán)重影響了工作積極性的發(fā)揮和政府行政效率的提高，給各方面的工作帶來(lái)了重大損失。加強(qiáng)行政監(jiān)控，可以從源頭上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，為提高行政效率注入強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

（3）行政監(jiān)控有助于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)和依法治國(guó)的方略。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是社會(huì)的主人，政府及其工作人員只是人民的公仆，為了防止國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員由人民公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，必須有健全的行政監(jiān)控機(jī)制，把他們的行為置于各種形式的監(jiān)控之下，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，行政監(jiān)控或者通過(guò)審查行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，評(píng)價(jià)其行政行為的效果，督促其糾正行政工作中的失誤和偏差，依法處理各種違法亂紀(jì)行為，或者通過(guò)揭露和懲處那些誣告陷害、擾亂行政管理秩序、妨礙執(zhí)行公務(wù)的相對(duì)人，可以保障行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，‘確保黨和國(guó)家的法律法規(guī)、方針政策的貫徹執(zhí)行。

二、行政監(jiān)控的要素和過(guò)程

1．行政監(jiān)控的要素

行政監(jiān)控活動(dòng)包括如下三個(gè)構(gòu)成要素：

（1）監(jiān)控者。指具有特定監(jiān)控權(quán)限的主體。監(jiān)控者必須要有法定授權(quán)，代表國(guó)家行使行政權(quán)力。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，監(jiān)控者一般是領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)外部而言，則執(zhí)行公務(wù)的工作人員都是監(jiān)控者。為了保證監(jiān)控的有效，一方面監(jiān)控者“了解下情”是前提。監(jiān)控者應(yīng)明確監(jiān)控的對(duì)象、監(jiān)控的事項(xiàng)、監(jiān)控可以采取的法定手段，同時(shí)還要了解監(jiān)控對(duì)象的情況特點(diǎn)。如果監(jiān)控者對(duì)情況不了解，想當(dāng)然地行事，則容易產(chǎn)生濫用職權(quán)、監(jiān)控不力或監(jiān)控過(guò)度，影響監(jiān)控對(duì)象的正常活動(dòng)。特別是當(dāng)監(jiān)控對(duì)象偏離預(yù)定要求時(shí)，監(jiān)控者如不深入了解監(jiān)控對(duì)象所處的客觀環(huán)境，了解其工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作態(tài)度、工作方法，不分析偏離產(chǎn)生的原因，查明究竟是客觀條件的變化還是監(jiān)控對(duì)象主觀的過(guò)錯(cuò)，就武斷地追究監(jiān)控對(duì)象的責(zé)任，會(huì)使其產(chǎn)生逆反心理，采取不合作態(tài)度，甚至公然抵制。這將十分不利于監(jiān)督工作的開(kāi)展，妨礙監(jiān)控者與監(jiān)控對(duì)象的真誠(chéng)合作，共同糾正偏差。另一方面，監(jiān)控應(yīng)以預(yù)防為主。監(jiān)控者應(yīng)認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任，不僅在于消極地制止、懲處監(jiān)控對(duì)象的違規(guī)行為，而且還要積極地指導(dǎo)、協(xié)助監(jiān)控對(duì)象避免違規(guī)行為的產(chǎn)生。事前有效的預(yù)防比在事后消極地處罰更有利于行政工作的有效開(kāi)展。

（2）監(jiān)控對(duì)象。監(jiān)控對(duì)象是監(jiān)控工作指向的客體。監(jiān)控的目的是防止、糾正監(jiān)控對(duì)象違反既定要求的行為。因此，監(jiān)控對(duì)象應(yīng)在行動(dòng)之前明確自己的行為應(yīng)符合什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，什么樣的行為是允許的，什么樣的行為是禁止的，什么樣的行為將受到獎(jiǎng)勵(lì)，什么行為將受到懲罰，對(duì)自己的責(zé)、權(quán)、利都有充分的了解。這樣才能在行政活動(dòng)中盡可能地避免違規(guī)行為的發(fā)生。監(jiān)控對(duì)象也要主動(dòng)與監(jiān)控者取得聯(lián)系，讓其了解自己的工作情況，尋求其指導(dǎo)和幫助；違規(guī)行為發(fā)生后也應(yīng)主動(dòng)與監(jiān)控者配合，共同糾正偏差，以利于工作進(jìn)一步展開(kāi)。

（3）監(jiān)控機(jī)制。有效的監(jiān)控，離不開(kāi)科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制。要使監(jiān)控者主動(dòng)積極地監(jiān)控被監(jiān)控對(duì)象的行為，使監(jiān)控對(duì)象主動(dòng)地接受監(jiān)控，光靠自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要有相應(yīng)的機(jī)制加以保障。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的損益分析來(lái)看，要使監(jiān)控對(duì)象了解到，他違規(guī)將受到的懲罰所支付的成本比他不按要求行動(dòng)而節(jié)約了的成本（或獲得的收益）要大，他的違規(guī)行為是得不償失的，那么他就將努力避免這種違規(guī)行為的發(fā)生。法律的威懾力量，往往能使許多違法犯罪行為得以避免，就是這個(gè)道理。從權(quán)利和義務(wù)關(guān)系來(lái)講，監(jiān)控者具有監(jiān)控的權(quán)力，他就要對(duì)授予他這個(gè)權(quán)力的主體負(fù)有責(zé)任，監(jiān)控不力就是他的失職，也要受到追究。有時(shí)監(jiān)控本身就與他自身的權(quán)益密切相關(guān)，監(jiān)控對(duì)象的違規(guī)行為將直接造成對(duì)監(jiān)控者自身利益的侵害，那他也會(huì)認(rèn)真主動(dòng)地監(jiān)控。

建立有效的監(jiān)控機(jī)制要注意兩點(diǎn)：第一，要選擇好關(guān)鍵監(jiān)控點(diǎn)。監(jiān)控者若要對(duì)監(jiān)控對(duì)象的每一行為都進(jìn)行監(jiān)控是不可能的，即使可能也是成本高昂的。監(jiān)控活動(dòng)必須要選擇某一個(gè)或某一些關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以簡(jiǎn)便有效地衡量監(jiān)控對(duì)象是否違規(guī)。要針對(duì)監(jiān)控事項(xiàng)的特征或監(jiān)控對(duì)象的行為特點(diǎn)，選擇最能衡量其行為是否符合要求的標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于社會(huì)上大部分的物品都以貨幣價(jià)值表示，而且由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，市場(chǎng)信號(hào)能迅速地對(duì)價(jià)值的變動(dòng)作出反應(yīng)，因此，選擇產(chǎn)值、利潤(rùn)、增長(zhǎng)率等作為標(biāo)準(zhǔn)，在許多情況下將是十分及時(shí)有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，由于行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的特點(diǎn)，行政權(quán)力的運(yùn)用將仍是較為突出的特征。衡量標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵監(jiān)控點(diǎn)的選擇要因時(shí)、因地、因人而異，具體情況，具體分析。第二，要建立高效的信息收集處理系統(tǒng)。監(jiān)控者要防止和糾正偏差，及時(shí)、準(zhǔn)確地了解監(jiān)控對(duì)象的行為及相關(guān)的信息，這是至關(guān)重要的。監(jiān)控者不能從小道消息、打小報(bào)告、道聽(tīng)途說(shuō)得到的信息或憑自己主觀想當(dāng)然就認(rèn)定監(jiān)控對(duì)象是否違規(guī)。監(jiān)控者要掌握大量切實(shí)可靠的信息，并依據(jù)衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定監(jiān)控對(duì)象是否違規(guī)。這種信息收集處理工作要做細(xì)，做到持之以恒，點(diǎn)滴的積累，匯集成一個(gè)巨大的信息庫(kù)，將能使監(jiān)控工作做到防患于未然，監(jiān)控效果也會(huì)事半功倍。離開(kāi)了有效的信息收集處理，有力的監(jiān)控是不可想像的。

2．行政監(jiān)控的過(guò)程

行政監(jiān)控可分為三個(gè)階段：

（1）確定標(biāo)準(zhǔn)。首先是確定控制的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)愈明確，控制就愈有效。如果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法衡量實(shí)際執(zhí)行情況是否發(fā)生了偏差，也不知道該如何糾正偏差。一個(gè)可行的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括六個(gè)要素：對(duì)象，即需要進(jìn)行控制的內(nèi)容和范圍；目的，即標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，各項(xiàng)具體要求以及需要解決的問(wèn)題；地點(diǎn)，即執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)的空間范圍；時(shí)間，即規(guī)定完成標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間期限和日程安排；執(zhí)行者，即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行單位和人員；方法，即實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的途徑和措施。

（2）衡量績(jī)效。衡量績(jī)效就是按照控制標(biāo)準(zhǔn)，衡量實(shí)際成效，檢查執(zhí)行情況是否與確定的標(biāo)準(zhǔn)相一致，找出執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。為此，必須做好測(cè)量工作。測(cè)量工作要注意全面性、客觀性和敏感性。測(cè)量既可以全面測(cè)量，也可以抽樣測(cè)量。

（3）糾正偏差。糾正偏差就是根據(jù)測(cè)量的結(jié)果，采取切實(shí)的措施和步驟，糾正執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差。糾正偏差是控制工作的最后環(huán)節(jié)，也是控制工作是否有效的表現(xiàn)。因此，一旦找出已經(jīng)出現(xiàn)的偏差，控制者應(yīng)迅速采取糾正措施，如改變組織機(jī)構(gòu)；重新委派人員；改善控制程序等。在必要的情況下，可以修改目標(biāo)或調(diào)整計(jì)劃。在糾正偏差過(guò)程中，主要的調(diào)節(jié)手段是行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段。

三、行政監(jiān)控的方式

1．工作指導(dǎo)

工作指導(dǎo)的方式有三種：（1）命令。處理緊急事件、執(zhí)行紀(jì)律及需要立即行動(dòng)時(shí)使用命令最為有效。（2）要求。用于處理正常工作及新進(jìn)人員。（3）指示或建議。用以鼓勵(lì)下屬，給予其發(fā)揮自己聰明才智和創(chuàng)造性的機(jī)會(huì)。這是一種事前的監(jiān)控，通過(guò)上級(jí)的確認(rèn)，防止出現(xiàn)失誤。

2．工作考核

指對(duì)比工作計(jì)劃與工作的實(shí)際成果，以對(duì)執(zhí)行者的行為作出評(píng)定，排出優(yōu)劣等差。對(duì)工作成果較好的予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)成果較差的予以懲戒。通過(guò)檢查，可促進(jìn)被檢查單位與個(gè)人改進(jìn)工作，提高效率；通過(guò)獎(jiǎng)懲，使工作績(jī)效與個(gè)人的利益直接掛鉤，提高其工作的積極性和主動(dòng)性。

3．報(bào)告匯報(bào)制度

這有兩種情況：一是指下級(jí)定期向上級(jí)匯報(bào)自己的工作情況，如年終鑒定、述職報(bào)告等形式。通過(guò)下級(jí)自己的總結(jié)、分析，可以自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正；也可以由上級(jí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，責(zé)令下級(jí)糾正。二是政府向同級(jí)人民代表大會(huì)作政府工作報(bào)告，人大聽(tīng)取并審議政府的報(bào)告并對(duì)是否同意政府的工作作出決議。這是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控，從法律上講，這是政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的一種制度。

4．審批制度

指上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)或?qū)ｉT審批機(jī)構(gòu)（如財(cái)政部門、公安部門等）對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)行活動(dòng)事先進(jìn)行的查驗(yàn)制度。上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)或?qū)ｉT審批機(jī)構(gòu)對(duì)行政活動(dòng)是否符合法定要求的要件，是否符合法定程序，采取法定手段，對(duì)活動(dòng)的組織、人員、財(cái)物的安排是否合理，執(zhí)行能否以最有效率并符合節(jié)約的要求進(jìn)行，進(jìn)行進(jìn)一步的審核，以確保工作合法、合理地開(kāi)展。

5．預(yù)算決算與審計(jì)制度

這是有關(guān)財(cái)政方面的制度。一項(xiàng)工作執(zhí)行前要向上級(jí)或?qū)ｉT財(cái)政部門提交預(yù)算方案，執(zhí)行結(jié)束后要提出決算報(bào)告；還要由專門的審計(jì)部門對(duì)機(jī)關(guān)及個(gè)人的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)情況進(jìn)行查驗(yàn)，以確保行政執(zhí)行的廉潔高效。

6．視察、調(diào)查

有幾種情況：（1）行政領(lǐng)導(dǎo)或特派員就一些專項(xiàng)工作深入到具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的檢查；（2）紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)專門事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，如監(jiān)察部門的專項(xiàng)執(zhí)法檢查，這項(xiàng)工作一般要定期開(kāi)展；（3）人大代表、政協(xié)委員組織的視察團(tuán)、調(diào)查團(tuán)，這是較為正規(guī)的監(jiān)控制度，也是確保人民當(dāng)家作主的重要形式。

7．質(zhì)詢、詢問(wèn)制度

一般指人大、政協(xié)對(duì)政府的工作提出疑問(wèn)并要求相應(yīng)政府機(jī)關(guān)作出答復(fù)的制度，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府等國(guó)家機(jī)關(guān)的一種方式。質(zhì)詢是最正式的監(jiān)控制度，它須在人大開(kāi)會(huì)期間以代表聯(lián)名的方式向政府機(jī)關(guān)正式提出質(zhì)問(wèn)，被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出的答復(fù)具有法律約束力，該機(jī)關(guān)必須對(duì)其答復(fù)負(fù)有法律上的責(zé)任。詢問(wèn)則是較一般的質(zhì)問(wèn)，它不具有強(qiáng)制性，答復(fù)的方式一般也不要求一定要正式的書(shū)面答復(fù)。

8．申訴、控告制度

指各監(jiān)控主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行過(guò)程中的違法亂紀(jì)行為向有關(guān)部門提出的法律訴求行為。申訴是對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程中侵犯了自身的權(quán)益而提出的；控告則是對(duì)所有行政執(zhí)行中的違法亂紀(jì)行為提出的。申訴控告的主體可以是公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、政黨、檢察機(jī)關(guān)，也可以是行政機(jī)關(guān)及其工作人員、紀(jì)檢部門等。受理申訴控告的部門則包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法審判機(jī)關(guān)。