第五章 行政領(lǐng)導(dǎo)

第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述

一、領(lǐng)導(dǎo)的含義及其特點(diǎn)

1．領(lǐng)導(dǎo)的概念

領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。

領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級(jí)分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。

2．領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

（1）領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個(gè)要素構(gòu)成。領(lǐng)導(dǎo)者是在一定的組織體系中，處于組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制地位的個(gè)人和集體，在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，他們處于主導(dǎo)的地位。被領(lǐng)導(dǎo)者就是按照領(lǐng)導(dǎo)者的決策和意圖，為實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)，從事具體實(shí)踐活動(dòng)的個(gè)人和集團(tuán)，他們構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體，是實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的基本力量。領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，就是權(quán)威和服從的關(guān)系。環(huán)境是獨(dú)立于領(lǐng)導(dǎo)者之外的客觀存在，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)產(chǎn)生影響的各種外部因素的總和。這三個(gè)要素缺一不可，它們相互結(jié)合，才能構(gòu)成有效的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。

（2）領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程。領(lǐng)導(dǎo)的三個(gè)要素表現(xiàn)為兩對(duì)基本矛盾：一是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的矛盾；二是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的客體的矛盾。領(lǐng)導(dǎo)者的“投入”要通過被領(lǐng)導(dǎo)者的行為效果“產(chǎn)出”，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)主體作用于客觀環(huán)境的過程，表現(xiàn)為客觀環(huán)境由“自在之物”不斷地轉(zhuǎn)化為“為我之物”的具體過程。

（3）領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理。高層次的管理是宏觀管理，主要處理帶有方向性、原則性的重大問題，獨(dú)立性較強(qiáng)，因此，把高層次的管理稱為領(lǐng)導(dǎo)。

（4）權(quán)威性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系上，它既反映領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和威望，也反映被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)這種權(quán)力和威望的認(rèn)可和服從。

3．“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”兩個(gè)范疇之間關(guān)系

（1）在廣義或外延層次上二者具有相等性。“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”長(zhǎng)期“合二而一”使用，在“領(lǐng)導(dǎo)”一詞出現(xiàn)之前，其含義包括在“管理”之中。中國(guó)的“經(jīng)世治國(guó)”以及“修身、齊家、治國(guó)、平天下”之說中的“治國(guó)”就包含了“領(lǐng)導(dǎo)”。就是有了“領(lǐng)導(dǎo)”一詞之后， 人們還往往把二者當(dāng)做同義語來使用。我國(guó)憲法明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。這里，憲法強(qiáng)調(diào)的“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，其“管理”和“領(lǐng)導(dǎo)”是一脈相承的同義語。在現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中，存在著包括決策及其實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)，即廣義的領(lǐng)導(dǎo)；也存在包括決策執(zhí)行與決策制定的管理，即廣義的管理。很清楚，這里的廣義的領(lǐng)導(dǎo)與廣義的管理是一回事。換言之，在廣義層面上作比較，領(lǐng)導(dǎo)與管理是等同的，是一回事。

（2）在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性。從歷史發(fā)展來看，管理與領(lǐng)導(dǎo)的分化及人們對(duì)其本質(zhì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)自然歷史過程。隨著社會(huì)活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大和社會(huì)分工的發(fā)展，19世紀(jì)中期發(fā)生了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。20世紀(jì)初，泰羅提出計(jì)劃（管理）職能與執(zhí)行職能分開的科學(xué)管理，開創(chuàng)了人類社會(huì)管理的新紀(jì)元。隨著決策現(xiàn)象凸現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)、管理、決策與執(zhí)行者四者相互關(guān)系的研究突出起來。人們?cè)跉w納研究中，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與決策聯(lián)系在一起，管理與執(zhí)行聯(lián)系在一起，逐漸形成了領(lǐng)導(dǎo)就是決策、管理就是對(duì)決策的執(zhí)行的觀念。開始認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)與管理各有不同的本質(zhì)內(nèi)涵，進(jìn)而把它們相互區(qū)別開來，使人們的認(rèn)識(shí)又進(jìn)一步深化了。處在現(xiàn)時(shí)代的人們，不能只停留在管理與領(lǐng)導(dǎo)相同的認(rèn)識(shí)上，要認(rèn)識(shí)到不同的行為主體有不同的職責(zé)，從而把管理與領(lǐng)導(dǎo)區(qū)分開來。我國(guó)憲法對(duì)國(guó)務(wù)院十八項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定中，在“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”的使用時(shí)，就有“領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理”和“管理”的不同規(guī)定，這應(yīng)視為是這種區(qū)別、求異科學(xué)精神的體現(xiàn)。

（3）二者廣義和狹義的混合關(guān)系。平時(shí)所講的“領(lǐng)導(dǎo)是管理”和“管理是領(lǐng)導(dǎo)”，把二者連接在一起進(jìn)行思維判斷是不妥的，因?yàn)檫`反同一律，產(chǎn)生邏輯混亂。可是分別作為獨(dú)立的命題，采取廣、狹組合模式，不僅是正確的，而且是下定義的重要方法。一般所說的“領(lǐng)導(dǎo)是管理”里的“領(lǐng)導(dǎo)”是屬于狹義的領(lǐng)導(dǎo)含義，因?yàn)閮H指決策而言；而“管理”則為廣義的管理含義，因?yàn)樗�包含�?zhí)行決策和決策的制定。一般管理組織分為高、中、下三個(gè)層次， “領(lǐng)導(dǎo)是管理”的展開解釋則變成領(lǐng)導(dǎo)也是管理，不過不是一般的管理，而只是高層次的管理。同理，一般所說的“管理是領(lǐng)導(dǎo)”，“管理”僅指執(zhí)行而不包括決策制定，所以是狹義的管理；“領(lǐng)導(dǎo)”則是包括高層、中層、下層的整個(gè)組織系統(tǒng)，既有上層的決策制定，也有中、下層的組織與執(zhí)行，所以屬于廣義的范疇。所以“管理”也是“領(lǐng)導(dǎo)”，只不過不是一般的領(lǐng)導(dǎo)，而只是低層次的領(lǐng)導(dǎo)罷了。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)、作用

1．行政領(lǐng)導(dǎo)的概念

行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等活動(dòng)。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為：

（1）行政領(lǐng)導(dǎo)只是對(duì)“行政”的領(lǐng)導(dǎo)。在一定的行政環(huán)境中，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，行政領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)法律，對(duì)納入行政活動(dòng)的被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御，從而保證國(guó)家行政權(quán)力的行使，有效地為組織和管理國(guó)家行政事務(wù)進(jìn)行決策、指揮、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督。由此歸類，它一般不包括政務(wù)活動(dòng)，而主要指事務(wù)活動(dòng)。

（2）從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性是它的明顯特點(diǎn)。在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不屬于西方式的三權(quán)分立制，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，行政機(jī)關(guān)必須在權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)出的指令下工作。對(duì)行政機(jī)關(guān)來講，它與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是：按權(quán)力機(jī)關(guān)的合法指示，依法行政；根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的合法要求；迅速組織人力資源與物力資源，提高工作效率，必須高效快捷地實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的工作意志。

（3）從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來看，其具有鮮明的政治性。馬克思主義認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)，為實(shí)現(xiàn)其階級(jí)使命而建立的組織；政府機(jī)關(guān)依照體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志和利益的法律規(guī)定來進(jìn)行活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)治職能。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。國(guó)家機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。社會(huì)主義國(guó)家的行政機(jī)關(guān)是人民的政府，主要通過大量的組織工作，來保證國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我國(guó)的行政領(lǐng)導(dǎo)者要講政治，提高社會(huì)主義政治覺悟，牢記為人民服務(wù)的宗旨，以服務(wù)員的態(tài)度為人民“行”好“政”。

3．行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用

行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中具有重要的地位和作用，具體表現(xiàn)為：

（1）行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。行政管理本身是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)。為了保證系統(tǒng)內(nèi)行政活動(dòng)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，就需要行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一意志和統(tǒng)一指揮。隨著社會(huì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，行政機(jī)構(gòu)日益龐大，涉及的領(lǐng)域越來越廣，日常行政事務(wù)日益復(fù)雜，行政人員不斷增加，統(tǒng)一意志和統(tǒng)一指揮的行政領(lǐng)導(dǎo)的必要性和重要性尤為突出。行政管理既有縱向?qū)哟蔚膮^(qū)別，又有橫向領(lǐng)域的劃分，形成統(tǒng)一的意志，實(shí)施統(tǒng)一指揮，是對(duì)所有行政管理的共同要求。

（2）行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過程。一般而言，行政領(lǐng)導(dǎo)是推動(dòng)他人去做，借助他人的智慧和力量來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這符合管理的特征。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)是一種具有管理性質(zhì)的社會(huì)活動(dòng)，行政管理過程與行政領(lǐng)導(dǎo)過程是交叉的。就具體過程看，行政管理是通過各環(huán)節(jié)連接起來的鏈條，其中主要環(huán)節(jié)有建立行政組織、選才用人、收集信息、確立目標(biāo)、制定計(jì)劃、組織實(shí)施、檢查監(jiān)督、調(diào)節(jié)完善等。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不斷制定和執(zhí)行政策的過程。決策即“出主意”。“出主意”、“用干部”是行政領(lǐng)導(dǎo)干部的根本職責(zé)，正是這兩種領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)構(gòu)成了有效的行政管理活動(dòng)，并貫穿于行政管理活動(dòng)過程的始終。

（3）行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成敗的關(guān)鍵。行政管理是由諸多因素構(gòu)成的大系統(tǒng)，每個(gè)因素都對(duì)行政管理產(chǎn)生影響。由于行政領(lǐng)導(dǎo)具有“統(tǒng)領(lǐng)”、“引導(dǎo)”的整體管理功能，尤其是行政決策規(guī)定了目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)的途徑和措施，因而成為行政行為的指南和準(zhǔn)則。行政效能是由行政決策的效率決定的。要保證行政決策的高效能，不僅要提高效率，更要保證行政決策的正確方向。否則，方向錯(cuò)了，效率愈高，損失愈大。正是這種決定作用，規(guī)定了擔(dān)負(fù)行政決策責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)，是整個(gè)行政管理活動(dòng)成敗的關(guān)鍵。因此，正確認(rèn)識(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)的職、權(quán)、責(zé)，建立和完善科學(xué)的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，掌握并運(yùn)用科學(xué)的行政領(lǐng)導(dǎo)方法、方式和藝術(shù)，優(yōu)化行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，無不對(duì)行政管理效能產(chǎn)生決定性影響。

三、領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化

1．領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的含義

領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化，是領(lǐng)導(dǎo)管理工作科學(xué)化的一個(gè)重要內(nèi)容，也是加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。在西方，領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化經(jīng)歷了兩次專業(yè)的轉(zhuǎn)型：一次是“硬專家”轉(zhuǎn)行領(lǐng)導(dǎo)管理。在家長(zhǎng)制行政領(lǐng)導(dǎo)管理時(shí)期，老板既是組織的所有者，也是組織的領(lǐng)導(dǎo)管理者，他是憑借著財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來領(lǐng)導(dǎo)管理組織的。隨著生產(chǎn)勞動(dòng)專業(yè)化的出現(xiàn)和發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)管理工作從沒有專業(yè)知識(shí)的老板手里轉(zhuǎn)到生產(chǎn)技術(shù)高超、具有專業(yè)知識(shí)的“硬專家”身上。發(fā)生于20世紀(jì)中期美國(guó)的這種領(lǐng)導(dǎo)管理體制的演變，既實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)的分離，也實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專門知識(shí)化，推動(dòng)了生產(chǎn)力和社會(huì)生活各個(gè)方面的發(fā)展。由于生產(chǎn)社會(huì)化程度越來越高，企業(yè)規(guī)模越來越大，不能只靠精通某一門專業(yè)知識(shí)的“硬專家”去領(lǐng)導(dǎo)管理了，需要把領(lǐng)導(dǎo)管理作為相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)活動(dòng)，需要具有領(lǐng)導(dǎo)管理知識(shí)專長(zhǎng)的職業(yè)“軟專家”擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)管理。這樣，以領(lǐng)導(dǎo)管理為職業(yè)的“軟專家”便應(yīng)運(yùn)而生，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化，迎來了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)化的新時(shí)代。美國(guó)的泰羅和法國(guó)的法約爾，是這個(gè)時(shí)代的主要理論開創(chuàng)者。

上述西方經(jīng)歷幾代人完成的兩次專業(yè)化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在要在中國(guó)同一代人身上實(shí)現(xiàn)。黨的十一屆三中全會(huì)后，鑒于領(lǐng)導(dǎo)管理干部的極端重要性，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央明確提出了“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”的干部隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)方針。在這個(gè)方針指引下，一大批德才兼?zhèn)浜蛯W(xué)有專長(zhǎng)的知識(shí)分子走上了領(lǐng)導(dǎo)管理工作崗位，打破了長(zhǎng)期以來單純以“政治掛帥”為標(biāo)準(zhǔn)選用領(lǐng)導(dǎo)管理干部而導(dǎo)致的“外行”領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)行”的局面。但是在具體執(zhí)行“專業(yè)化”方針的過程中，存在一定的局限，一般都是挑選本行業(yè)、本部門中德才兼?zhèn)涞臉I(yè)務(wù)骨干（甚至是業(yè)務(wù)尖子）來充任領(lǐng)導(dǎo)管理工作。這實(shí)際上類似于上述的西方企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)體制演變中的“硬專家”轉(zhuǎn)行領(lǐng)導(dǎo)管理階段。雖然有許多具體區(qū)別，但都具備由業(yè)務(wù)內(nèi)行代替業(yè)務(wù)外行這個(gè)專業(yè)化的內(nèi)涵。其“業(yè)務(wù)”也有特指內(nèi)容，即任職單位的業(yè)務(wù)，并非領(lǐng)導(dǎo)管理工作業(yè)務(wù)。

領(lǐng)導(dǎo)管理工作和特殊領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作，是兩種不同的專業(yè)工作。在工作的對(duì)象上，領(lǐng)導(dǎo)管理工作的對(duì)象是人，而具體業(yè)務(wù)工作的對(duì)象既可能是人，也可能是財(cái)或物，或別的什么。在工作的方式上，領(lǐng)導(dǎo)管理工作是組織指揮別人去實(shí)施計(jì)劃目標(biāo)，具體業(yè)務(wù)工作是靠躬行實(shí)踐去完成。在工作范圍上，領(lǐng)導(dǎo)管理工作是總攬全局，具體業(yè)務(wù)工作是微觀探密。在思維方式上，領(lǐng)導(dǎo)管理工作多為定性判斷，具體業(yè)務(wù)工作多為定量計(jì)算，如此等等。根據(jù)“一把鑰匙開一把鎖”的原則，具體業(yè)務(wù)尖子不等于領(lǐng)導(dǎo)管理的行家或里手。反之，也一樣。這里對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)管理工作而言，具體業(yè)務(wù)的“內(nèi)行”卻轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)管理工作的“外行”。如果要把“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”原則貫徹到底，勢(shì)必要求上述走上領(lǐng)導(dǎo)管理工作崗位的原來的具體業(yè)務(wù)的內(nèi)行，再轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)管理工作的內(nèi)行，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的第二次專業(yè)化（由領(lǐng)導(dǎo)管理者無專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)到具有業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，再由具體業(yè)務(wù)專長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓄I(lǐng)導(dǎo)管理工作專長(zhǎng)）。

2．領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義

準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有著重要的實(shí)際意義和理論意義。

（1）在領(lǐng)導(dǎo)管理工作實(shí)際方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義

第一，領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。像改革開放以前那樣，單純強(qiáng)調(diào)“政治第一”，以為政治好就能解決一切問題，搞“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”，那種排斥具體業(yè)務(wù)要求的領(lǐng)導(dǎo)管理工作帶來的損失，教訓(xùn)極為深刻，我們不能讓其重演。我們一定要堅(jiān)決貫徹“四化”方針，繼續(xù)把合乎條件的業(yè)務(wù)人才吸納進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)管理隊(duì)伍，提高領(lǐng)導(dǎo)管理隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是，如果以為這樣做了，就等于領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化了，則會(huì)導(dǎo)致一種新型的“外行領(lǐng)導(dǎo)”的結(jié)果。套用解決具體業(yè)務(wù)的方法去解決領(lǐng)導(dǎo)管理工作，肯定不得要領(lǐng)，變成放空炮，那還有什么領(lǐng)導(dǎo)管理效能呢?再說，這種新“外行”是在“專業(yè)化”的美名下產(chǎn)生，因而還會(huì)有新的不良影響。

第二，糾正被扭曲的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，是科學(xué)選才用人的需要。將領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化等同于具體業(yè)務(wù)專業(yè)化，會(huì)把領(lǐng)導(dǎo)管理專業(yè)人才等同于專門業(yè)務(wù)人才，在選才用人標(biāo)準(zhǔn)上，難免出現(xiàn)“惟業(yè)務(wù)人才是舉”的片面性，導(dǎo)致業(yè)務(wù)專業(yè)水平越高的人，被選用的幾率越大。按這樣的思路去選用領(lǐng)導(dǎo)管理人才，其結(jié)果是不言自明的。還有一個(gè)由此而來的延伸問題。用業(yè)務(wù)專門人才等于領(lǐng)導(dǎo)管理人才的公式去組建班子，可能出現(xiàn)孤立考慮班子成員的具體業(yè)務(wù)知識(shí)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，忽視了領(lǐng)導(dǎo)管理專項(xiàng)職能人員的專業(yè)素質(zhì)的優(yōu)化搭配，到頭來，組建起來的是一個(gè)單純的具體業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的班子，而不是兼顧（更說不上突出）領(lǐng)導(dǎo)管理專業(yè)的優(yōu)化群體。這兩種不同類型的班子對(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理效能的制約性也是不言而喻的。

第三，有利于“崗上”的領(lǐng)導(dǎo)管理者專業(yè)素質(zhì)的提高。如果認(rèn)為具體業(yè)務(wù)的專業(yè)化等于領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化，那么，一些以具體業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)走上領(lǐng)導(dǎo)管理崗位的業(yè)務(wù)人才，對(duì)自我可能做出欠正確的評(píng)價(jià)。由于缺乏在專業(yè)知識(shí)和能力方面的“換血”和“脫毛”的壓力，會(huì)有礙于其成為一個(gè)完全的領(lǐng)導(dǎo)管理者。

（2）在理論方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展

從泰羅、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個(gè)世紀(jì)的歷史，在我國(guó)興起還不到20年。相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)科來說，她還年輕，學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子還長(zhǎng)。而學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力在于社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理實(shí)踐。毛澤東同志說：“科學(xué)研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學(xué)對(duì)象所具有的特殊矛盾性。因此，對(duì)于某現(xiàn)象領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一門科學(xué)的對(duì)象。”專業(yè)化是科學(xué)化的基礎(chǔ)和前提，如果領(lǐng)導(dǎo)管理工作與其他具體業(yè)務(wù)工作是相等的，沒有什么專業(yè)特色和專業(yè)要求，它也就不可能成為具有特殊性的專門領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)也會(huì)因?yàn)槭�去特定的研究�?duì)象而不復(fù)存在了。當(dāng)初建立就無根據(jù)，如今取消也合乎事理。就是人們用各種具體知識(shí)簡(jiǎn)單地等同于領(lǐng)導(dǎo)管理專業(yè)知識(shí)，或機(jī)械相加拼湊成一個(gè)體系，勉強(qiáng)維持其存在，也終將因失去客觀特定對(duì)象而“壽終正寢”。

3．領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑

實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的途徑是多種的。這里講的專業(yè)化，既不等同于任職單位業(yè)務(wù)知識(shí)的專業(yè)化，也不等同于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)專業(yè)文憑化。關(guān)鍵是各級(jí)干部要樹立起實(shí)現(xiàn)第二個(gè)專業(yè)化的轉(zhuǎn)型意識(shí)，抓緊自學(xué)，接受各種培訓(xùn)、進(jìn)修，自覺地掌握領(lǐng)導(dǎo)管理理論與方法，注意總結(jié)提高，探求領(lǐng)導(dǎo)管理工作的固有規(guī)律，較快、較好地實(shí)現(xiàn)由具有某門知識(shí)與技術(shù)的“硬專家”領(lǐng)導(dǎo)管理，向具有戰(zhàn)略決策能力、組織指揮能力、教育與激勵(lì)能力及協(xié)調(diào)與控制能力等的“軟專家”領(lǐng)導(dǎo)管理的轉(zhuǎn)變，成為“雙內(nèi)行”（具體業(yè)務(wù)內(nèi)行、領(lǐng)導(dǎo)管理內(nèi)行）的新型專業(yè)人才，出色地完成所擔(dān)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)管理工作任務(wù)。這種自身新的專業(yè)化和工作新的佳績(jī)的二者“互推”，表明第二個(gè)專業(yè)化是必要的和可行的。

第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和責(zé)任

一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位

1．行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的含義

行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責(zé)任。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個(gè)不可缺少的要素。只有擔(dān)任了某一職務(wù)，才負(fù)有與其相應(yīng)行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔(dān)任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的人，就負(fù)有對(duì)該組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的特點(diǎn)

（1）職位是以“事”為中心確定下來的。這一特點(diǎn)決定了行政人員，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)者必須圍繞輕重緩急不同的行政事務(wù)開展工作，必須以處理各種事務(wù)的高效率來推動(dòng)工作任務(wù)的完成。

（2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。職位數(shù)量的確定要遵循最低數(shù)量的原則。因此，職位的設(shè)置，一要避免因人設(shè)事，官職重復(fù)；二要避免職權(quán)劃分不當(dāng)，所設(shè)官員權(quán)限不明，交叉管理。

（3）職位本身具有相對(duì)的穩(wěn)定性。這一特點(diǎn)表明行政領(lǐng)導(dǎo)者職位有法定性，即按法律規(guī)定的職位，既不能隨意增設(shè)，也不能隨意廢除；還表明某一職位上的行政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任職務(wù)與責(zé)任的時(shí)間長(zhǎng)短、主次對(duì)職位本身不構(gòu)成影響。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)

1．行政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)的含義

法定的與職位相當(dāng)?shù)男姓��?quán)力，就是行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)，是其行使指揮與統(tǒng)御過程的支配性影響的實(shí)質(zhì)條件。同時(shí)，職權(quán)不僅意味著行政領(lǐng)導(dǎo)者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這千行為，否則就構(gòu)成失職。因此，職權(quán)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者來說，既是他們的權(quán)利，又是他們的義務(wù)，職權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的共同表現(xiàn)。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職位的關(guān)系

（1）從職權(quán)的特點(diǎn)來看。第一，職權(quán)是與職位聯(lián)系在一起的。職權(quán)是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)，某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位相應(yīng)地有某種數(shù)量規(guī)定的工作任務(wù)、工作指標(biāo)、工作績(jī)效，職權(quán)與職位均與個(gè)人因素?zé)o關(guān)。第二，職權(quán)與職位有對(duì)稱關(guān)系。職權(quán)的大小與職位的高低、責(zé)任的輕重須相適應(yīng)。任意擴(kuò)大職權(quán)，即為濫用權(quán)力；隨意失職失權(quán)，即為瀆職行為。第三，職權(quán)是法律認(rèn)可與確認(rèn)的權(quán)力。它一方面要約束行政領(lǐng)導(dǎo)者的思想與行為，另一方面又要確保這種權(quán)力的穩(wěn)定性，使其不能以任何形式進(jìn)行私人性的轉(zhuǎn)讓。任何行政領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)以有效的工作，即最少的投入、最大的產(chǎn)出來保證自己行使權(quán)力的正當(dāng)性、合理性與有效性。

（2）從職權(quán)的范圍來看。行政職權(quán)是有限度的權(quán)力，它由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)因社會(huì)公共管理分工的不同而進(jìn)行功能性劃分，并由國(guó)家依據(jù)劃分作出授予，被授予者需對(duì)權(quán)力有明確的認(rèn)識(shí)，從而掌好權(quán)、用好權(quán)。行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限范圍包括人事權(quán)、物權(quán)（即對(duì)物質(zhì)資源的配置與使用權(quán)）、財(cái)權(quán)、組織權(quán)。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任

1．行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的含義

行政領(lǐng)導(dǎo)者被賦予一定的職位而有了一定的名位，被賦予一定的權(quán)力而有了一定的支配性影響，但二者都不是沒有相應(yīng)約束的。在一定職位上的領(lǐng)導(dǎo)者就必須承擔(dān)一定的責(zé)任。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的內(nèi)容

行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任有多方面的內(nèi)容，主要由政治、工作、法律三個(gè)層面構(gòu)成。

（1）政治責(zé)任即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者因違反特定的政治義務(wù)或沒有做好分內(nèi)之事而導(dǎo)致的政治上的否定性后果，以及所應(yīng)受到的譴責(zé)與制裁。這種政治上的否定性后果意味著其喪失了行使政治權(quán)力的資格，意味著其不再是政府行政權(quán)力的行使者。

（2）工作責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者自己的崗位責(zé)任，即行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任某一職務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

（3）法律責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動(dòng)過程中因違反法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果或應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

四、行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威

1．行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的含義

行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是指建立在法定規(guī)范或領(lǐng)導(dǎo)者自身人格魅力基礎(chǔ)之上的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的影響力。它是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與自身風(fēng)格的綜合反映，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的效果具有重要作用或影響。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的意義

由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，一方面，社會(huì)分工進(jìn)一步細(xì)化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)利益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)；另一方面，更需要舉國(guó)上下協(xié)調(diào)—致，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)，共同努力奮斗。這無疑更需要行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的統(tǒng)領(lǐng)。無論是實(shí)行某項(xiàng)改革方案，還是進(jìn)行某項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，無數(shù)人的密切合作是絕對(duì)必要的。堅(jiān)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動(dòng)一切積極因素，保障整個(gè)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的重要保證。

在管理決策高度科學(xué)化、現(xiàn)代化的社會(huì)實(shí)踐中，肩負(fù)廣泛社會(huì)管理職能的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要科學(xué)的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅(jiān)強(qiáng)有力的權(quán)威性�？茖W(xué)管理是統(tǒng)一意志、高度規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理，是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)統(tǒng)一、步調(diào)一致、整體協(xié)同配合的管理，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威就是實(shí)施這種管理的核心和首腦。

3．維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的原則

（1）維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，首先決定于黨中央、國(guó)務(wù)院的權(quán)威。鄧小平指出，建設(shè)四個(gè)現(xiàn)代化，“如果沒有中央的權(quán)威，就辦不到。各顧各，相互打架，相互拆臺(tái)，統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!”有了中央的權(quán)威，從特區(qū)開放、沿海開放，到沿江開放、沿邊開放，中西部改革開放的全面推進(jìn)才能得以實(shí)現(xiàn)；有了中央的權(quán)威，改革開放的社會(huì)主義方向才能得以堅(jiān)持，安定團(tuán)結(jié)的政治局面才能得到保證；有了中央的權(quán)威，多元利益才能協(xié)調(diào)，共同富裕的目標(biāo)才能得到實(shí)現(xiàn)；有了中央的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心中國(guó)共產(chǎn)黨才能高度的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，具有旺盛的戰(zhàn)斗力和凝聚力。因此，維護(hù)中央的權(quán)威是形成、維護(hù)和不斷強(qiáng)化我國(guó)當(dāng)代行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的靈魂。

（2）維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，還必須加強(qiáng)組織紀(jì)律。要形成一個(gè)下級(jí)服從上級(jí)、全黨及地方政府服從中央的高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，該集中的要集中，否則至少要耽誤時(shí)間。對(duì)那些或明或暗拒不貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策的，對(duì)那些只顧局部利益不顧全局利益的，對(duì)那些有令不行、有禁不止的，對(duì)那些謊報(bào)虛報(bào)、報(bào)喜不報(bào)憂、欺上瞞下的，對(duì)那些搞小山頭、搞特殊化、為小集團(tuán)謀利益的不良現(xiàn)象，必須堅(jiān)決禁止，以保證行政領(lǐng)導(dǎo)體系的堅(jiān)強(qiáng)有力，這樣才能形成整個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)威。

（3）維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，必須在各層次領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，密切配合，并形成一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個(gè)核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。緊密團(tuán)結(jié)的行政領(lǐng)導(dǎo)集體既可增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的生機(jī)與活力，又可防止個(gè)人專斷。而行政領(lǐng)導(dǎo)集體的核心，則是領(lǐng)導(dǎo)集體科學(xué)地、有序地開展工作的保證。有了團(tuán)結(jié)的行政領(lǐng)導(dǎo)集體和堅(jiān)強(qiáng)的行政領(lǐng)導(dǎo)核心，更有利于執(zhí)行民主集中制，正確地處理好民主與集中的關(guān)系。在充分發(fā)揚(yáng)民主的同時(shí)，能夠有效地集中，強(qiáng)調(diào)服從，形成權(quán)威。實(shí)踐證明，在高度民主基礎(chǔ)上的高度集中，使行政領(lǐng)導(dǎo)集體更加堅(jiān)強(qiáng)有力。

（4）維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威必須與維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威統(tǒng)一起來。依法行政是國(guó)家管理的重要原則，也是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須遵循的原則。我國(guó)憲法和法律是代表和維護(hù)全國(guó)人民的根本利益的，這和行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的宗旨與為人民服務(wù)是完全一致的。因此，在行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，任何有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)代法的行為，都是極其有害的。它不僅破壞了社會(huì)主義法制體系，也有損于行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。人民往往以法制標(biāo)準(zhǔn)來分析評(píng)價(jià)行政領(lǐng)導(dǎo)行為。與法規(guī)體系相悖的領(lǐng)導(dǎo)行為必然會(huì)脫離群眾，遭到人民群眾的抵制。

（5）維護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威必須建立科學(xué)有序的權(quán)力分配體系，做到合理放權(quán)。權(quán)力過于集中，統(tǒng)得過死，就會(huì)使行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)失去活力。這在傳統(tǒng)管理時(shí)期是有過極為深刻的教訓(xùn)的。必須充分發(fā)揮地方、部門、集體、個(gè)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，這樣才能形成目標(biāo)一致、上下配合、整體協(xié)調(diào)而又充分發(fā)揮各方面活力的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，團(tuán)結(jié)和組織全國(guó)人民不斷推進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。

第三節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)制度

行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人可以與組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)順利開展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不致無的放矢。根據(jù)這三個(gè)不同的層次，我們重點(diǎn)研究幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

一、民主集中制

1．民主集中制的含義

民主集中制是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。就民主制而言，是指在國(guó)家生活中，人民群眾當(dāng)家作主，有權(quán)以不同方式積極參加有關(guān)國(guó)家大政方針、重大決策和法律的討論，參加對(duì)國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)及社會(huì)事務(wù)的管理，充分體現(xiàn)人民參政議政的民主權(quán)利。一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，這是我國(guó)社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)。就集中制而言，堅(jiān)持在高度民主基礎(chǔ)上實(shí)行高度集中，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央，這是建立全黨和全國(guó)的正常秩序，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一和行動(dòng)上的一致的基本保證。民主和集中是相輔相成、互相制約、不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體。

2．民主集中制的主要內(nèi)容

民主集中制是我國(guó)根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國(guó)憲法把民主集中制作為人民民主專政國(guó)家政權(quán)的組織原則和國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來，具體表現(xiàn)為：（1）全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；（2）國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；（3）中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度貫穿于各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的全部實(shí)踐活動(dòng)中，是社會(huì)主義根本制度的直接體現(xiàn)，它決定和影響著其他行政領(lǐng)導(dǎo)制度，其他行政領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制領(lǐng)導(dǎo)制度的具體化，是由其決定和衍生出來的；其他具體的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，離開了民主集中制，就難以實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮作用。

二、集中領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

1．集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的含義

（1）集體領(lǐng)導(dǎo)是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度。對(duì)重大問題，由領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)全體成員通過討論，作出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)重大問題表決時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則，不能個(gè)人或少數(shù)人說了算，不同意見可以保留，但必須服從多數(shù)人的意見和集體決定。在集體領(lǐng)導(dǎo)中，行政首長(zhǎng)必須正確地使用最終的決定權(quán)和否定權(quán)，應(yīng)當(dāng)在集體意見的基礎(chǔ)上決定或否定，而不是以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移。行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)各個(gè)成員要分清職責(zé)，根據(jù)各自職責(zé)和工作任務(wù)，分工合作，不能互相推諉。

（2）個(gè)人分工負(fù)責(zé)制就是行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的意志而密切配合，各司其職，各盡其責(zé)。這是保證集體領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要措施。個(gè)人分工負(fù)責(zé)的工作，是集體領(lǐng)導(dǎo)工作的組成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

2．集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的關(guān)系

集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。集體領(lǐng)導(dǎo)的決策是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)意志實(shí)現(xiàn)的途徑。離開集體領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人分工負(fù)責(zé)就是無政府主義和自由主義；離開個(gè)人分工負(fù)責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)，只能是“清談館”。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就要反對(duì)個(gè)人說了算和不敢負(fù)責(zé)的官僚主義傾向。

3．行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的具體形式就是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制足相對(duì)于委員會(huì)制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制相結(jié)合制度的一種具體形式。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長(zhǎng)決定，行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國(guó)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民政府組織法都明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這種制度是建立在發(fā)揮集體作用基礎(chǔ)之上的，是同集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

三、日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度

日常的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)際執(zhí)行中的具體化。從行政活動(dòng)主體的雙向性，即從行政領(lǐng)導(dǎo)者的角度和行政活動(dòng)的參與者的角度來研究日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度，可以發(fā)現(xiàn)，日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度可以表現(xiàn)為三個(gè)層面：領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間的上下級(jí)與內(nèi)部關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)問題。

1．處理行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政活動(dòng)參與者關(guān)系的制度

這種制度是行政領(lǐng)導(dǎo)的民主原則最直接的要求和體現(xiàn)。由于行政領(lǐng)導(dǎo)者在這種制度安排中，處于權(quán)力掌握者、政策決定者的地位。因此，他們應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與行政活動(dòng)參與者的聯(lián)系，想方設(shè)法收集群眾的意見、建議，了解群眾的愿望、要求，以求最廣泛地征集到行政活動(dòng)的社會(huì)反應(yīng)，從而獲得最有力的社會(huì)心理支持，以保證行政活動(dòng)的參與者以高昂的熱情始終活躍于行政活動(dòng)的過程之中。加強(qiáng)與群眾聯(lián)系的方法有多種，有接待日制度、對(duì)話制度、咨詢制度、信訪制度、通報(bào)制度、評(píng)議制度等。只不過需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這些具體制度必須有助于解決具體問題，是常設(shè)而不是臨時(shí)應(yīng)急性的，否則，只能取得暫時(shí)性的效果。

2．上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者之間聯(lián)系的制度

要使行政活動(dòng)有序、有效地開展，既需要各種客觀條件，更需要各級(jí)別的行政領(lǐng)導(dǎo)者的有效配合。在上者，能夠發(fā)出正確的行政指令或行政禁令；在下者，能夠令行禁止。上下相互配合，共同支持，才能優(yōu)化行政行為。而最有利于提高行政效果的上下級(jí)聯(lián)系制度的原則是統(tǒng)一意志、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)。統(tǒng)一的前提條件：一是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的共同使命——提高行政效率、增強(qiáng)合作意識(shí)、提高社會(huì)效率、提高社會(huì)效益、實(shí)現(xiàn)行政目的有共同的認(rèn)識(shí)；二是對(duì)對(duì)方都抱著尊重的態(tài)度。上級(jí)尊重下級(jí)，就是要保護(hù)他們工作的創(chuàng)新性、自主性，從而激發(fā)下級(jí)的工作熱情，提高效率；下級(jí)尊重上級(jí)，就是要服從上級(jí)發(fā)出的合理的行政指令，并加以創(chuàng)造性的執(zhí)行。這樣，借助于通報(bào)征詢、報(bào)告請(qǐng)示、檢查反饋等具體制度，就可以保證行政領(lǐng)導(dǎo)上下級(jí)之間親密無間的合作關(guān)系，共同致力于優(yōu)化行政活動(dòng)的事業(yè)。

3．協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度

行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)狀況如何，對(duì)整個(gè)行政管理活動(dòng)及其結(jié)果有很大影響。這種內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)的制度包括以下方面：

（1）行政領(lǐng)導(dǎo)班子要有搞好行政管理的共識(shí)。如果行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員都有搞好行政管理的共識(shí)，都能理智地相互配合而不是相互拆臺(tái)，就有可能搞好行政領(lǐng)導(dǎo)工作。

（2）行政領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)主要依靠公開的、合理的制度安排來協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系。

（3）行政領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)以工作成績(jī)和客觀效率來衡量自身的行政工作效果，評(píng)估各自的工作績(jī)效，并以此作為協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的客觀準(zhǔn)則。只有這樣，才能進(jìn)一步密切彼此關(guān)系，通力合作，逐步通過辦公會(huì)議制度、集體學(xué)習(xí)制度和民主生活會(huì)等多種形式的制度安排，收到更理想的行政活動(dòng)效果。

第四節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的方法、方式和藝術(shù)

一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義

行政領(lǐng)導(dǎo)方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動(dòng)過程中，為實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種手段、辦法和程序的總和。行政領(lǐng)導(dǎo)方法可以分為兩類：（1）領(lǐng)導(dǎo)制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法；（2）提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時(shí)間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導(dǎo)方式和藝術(shù)。

二、根本的行政領(lǐng)導(dǎo)方法

1．實(shí)事求是的方法

（1）實(shí)事求是方法的含義。實(shí)事求是既是我們黨的思想路線，也是我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)的最基本的思想方法、工作方法。鄧小平同志指出：實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，這就是我們黨的思想路線。

（2）實(shí)事求是方法的內(nèi)容。堅(jiān)持和運(yùn)用實(shí)事求是的方法，必須做到以下幾點(diǎn)：

第一，一切從實(shí)際出發(fā)，反對(duì)主觀主義。客觀實(shí)際是行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、作出決策和制定計(jì)劃的基本依據(jù)。只有真正認(rèn)識(shí)客觀事物的本來面目，才能從中引出正確的方針、政策、方法。

第二，發(fā)揮主觀能動(dòng)性。行政領(lǐng)導(dǎo)者必須勤于思索，將獲得的豐富的感性材料進(jìn)行去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的改造制作，從中找出事物內(nèi)部的規(guī)律性。

第三，堅(jiān)持用實(shí)踐檢驗(yàn)和發(fā)展真理。通過實(shí)踐檢驗(yàn)，判定從“實(shí)事”出發(fā)求得的“是”，是“是”還是“非”，把被證明為“是”的認(rèn)識(shí)，循著實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的規(guī)律逐步提高、完善，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷實(shí)現(xiàn)主觀與客觀的具體的、歷史的統(tǒng)一。

2．群眾路線的方法

（1）群眾路線方法的含義。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，是實(shí)現(xiàn)黨的思想路線、政治路線、組織路線的根本工作路線。群眾路線科學(xué)地解決了領(lǐng)導(dǎo)和群眾的關(guān)系，是行政領(lǐng)導(dǎo)者的根本領(lǐng)導(dǎo)方法。

（2）群眾路線方法的內(nèi)容。堅(jiān)持和運(yùn)用這個(gè)方法，必須做到：

第一，虛心向群眾學(xué)習(xí)，有事和群眾商量，把群眾的智慧、經(jīng)驗(yàn)和意見集中起來，從而實(shí)施正確的行政領(lǐng)導(dǎo)。

第二，領(lǐng)導(dǎo)骨干與廣大群眾相結(jié)合。行政領(lǐng)導(dǎo)者任何時(shí)候都必須深入群眾，依靠群眾，善于發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用領(lǐng)導(dǎo)骨干，并依靠他們團(tuán)結(jié)處于中間狀態(tài)的多數(shù)群眾，熱情幫助少數(shù)后進(jìn)群眾。

第三，一般號(hào)召與個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合。行政領(lǐng)導(dǎo)必須善于宣傳群眾、組織群眾，向群眾指明奮斗目標(biāo)。同時(shí)，進(jìn)行蹲點(diǎn)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)以指導(dǎo)全局。

3．矛盾分析的方法

（1）矛盾分析方法的含義。矛盾分析方法就是運(yùn)用辯證唯物主義對(duì)立統(tǒng)一原則去分析事物。學(xué)會(huì)分析矛盾，養(yǎng)成分析矛盾的習(xí)慣，是做好行政領(lǐng)導(dǎo)工作的重要保證。

（2）矛盾分析方法的內(nèi)容。矛盾分析的方法主要包括以下幾方面：

第一，要具體問題具體分析。具體問題具體分析是馬克思主義活的靈魂。行政領(lǐng)導(dǎo)者必須堅(jiān)持對(duì)事物的主要矛盾與矛盾的主要方面、矛盾的不同性質(zhì)以及解決矛盾的不同方法進(jìn)行具體分析，凡事從實(shí)際出發(fā)，因地、因時(shí)制宜，防止和反對(duì)“一刀切”、“一風(fēng)吹”、“一個(gè)模式”等簡(jiǎn)單化的做法。

第二，要全面地看問題，學(xué)會(huì)“彈鋼琴”和抓關(guān)鍵。事物內(nèi)部的各要素及事物之間，都處于相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互作用的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。行政領(lǐng)導(dǎo)者必須全面地、系統(tǒng)地和發(fā)展地思考問題，處理矛盾，防止和反對(duì)片面性。

第三，要?jiǎng)?chuàng)造條件，做好矛盾的轉(zhuǎn)化工作。行政領(lǐng)導(dǎo)者必須善于從各方面創(chuàng)造有利條件，使矛盾朝著正確的方向轉(zhuǎn)化。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)方式

1．行政領(lǐng)導(dǎo)方式的含義

行政領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)方法的一種表現(xiàn)，是在領(lǐng)導(dǎo)過程中領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及其作用對(duì)象相結(jié)合的形式。如陳云同志所說，領(lǐng)導(dǎo)方式的中心問題是正確處理上下級(jí)關(guān)系。

2．幾種主要的領(lǐng)導(dǎo)方式

可以從不同的角度對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行分類。從行政領(lǐng)導(dǎo)的工作側(cè)重點(diǎn)的角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為以事為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為強(qiáng)制式、說服式、激勵(lì)式、示范式。

（1）重人式、重事式與人事并重式的行政領(lǐng)導(dǎo)方式

這是按行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)方式所作的分類：重人式致力于建立和諧的人際關(guān)系和寬松的工作環(huán)境，以人為中心進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。重事式注重行政組織的目標(biāo)、任務(wù)的完成和效率的提高，以事為中心進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。人事并重式則既關(guān)心人，也注重工作，做到關(guān)心人與關(guān)心事的辯證統(tǒng)一。關(guān)心人，才能調(diào)動(dòng)人的積極性；關(guān)心工作，才能使每個(gè)人都有明確的責(zé)任和奮斗目標(biāo)。顯然，應(yīng)該提倡人事并重式的領(lǐng)導(dǎo)方式。

重人式、重事式與人事并重式的行政領(lǐng)導(dǎo)方式的劃分并非絕對(duì)的，其運(yùn)用也并非單一、不變的。行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)根據(jù)其素質(zhì)、能力以及客觀環(huán)境、工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象等條件，確定以某種方式為主，并輔以其他方式。

（2）強(qiáng)制式、說服式、激勵(lì)式、示范式的行政領(lǐng)導(dǎo)方式

1）強(qiáng)制式。行政領(lǐng)導(dǎo)中的強(qiáng)制性，是組織行為中經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。這是由現(xiàn)代社會(huì)組織的特性決定的。現(xiàn)代行政組織作為現(xiàn)代社會(huì)組織的一種，為了能使本組織的意志統(tǒng)一、行動(dòng)一致、效率提高，務(wù)必要求本組織成員遵守組織的規(guī)章制度。為此，行政領(lǐng)導(dǎo)者需要發(fā)出行政指令來約束或引導(dǎo)行政人員的言行。而行政指令具有明顯的強(qiáng)制色彩。這種強(qiáng)制，又直接以懲罰為外在特征。一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)者，要善于運(yùn)用行政指令來規(guī)劃和指揮行政人員和行政活動(dòng)的參與者，保證他們不違反行政指令，保證他們服從自己的權(quán)威，并借此保證最低限度的行政效率。

2）說服式。強(qiáng)制總是有限度的，而且容易引起下屬的逆反心理，行政領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必慎用。行政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常使用的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)是說服式的。說服，包括勸告、誘導(dǎo)、啟發(fā)、勸諭、商量、建議等易于領(lǐng)導(dǎo)者和群眾雙向溝通的方式。溝通的意義是明顯的：有利于貫徹行政領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方略；有利于上下級(jí)達(dá)成共識(shí)和建立共同的情感以及加強(qiáng)上下級(jí)協(xié)同工作的愿望，優(yōu)化人力資源，以較少數(shù)量而較高質(zhì)量的人力投入，贏得更高的行政績(jī)效。

3）激勵(lì)式。這是一種最直接服務(wù)于提高領(lǐng)導(dǎo)效能的領(lǐng)導(dǎo)方式。它是行政領(lǐng)導(dǎo)者使用物質(zhì)或精神的手段激發(fā)下屬的工作積極性，以達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的推進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)方式。根據(jù)組織行為學(xué)的啟示，對(duì)組織中的成員進(jìn)行不同方式的激勵(lì)，有利于提高他們的工作積極性，從而提高工作效率。激勵(lì)的方式，大致可以區(qū)分為普遍激勵(lì)和特殊激勵(lì)兩種。普遍激勵(lì)，在對(duì)象上是針對(duì)組織中所有成員的，在方式上包括改善工作條件和提高工作報(bào)酬。由于普遍激勵(lì)屬于行政領(lǐng)導(dǎo)者使用的經(jīng)常性工作方式，因此還必須要有特殊激勵(lì)，才能收到激發(fā)積極性和提高工作效率的作用。特殊激勵(lì)的對(duì)象是那些工作積極、態(tài)度端正、成效顯著、貢獻(xiàn)較大的人員，對(duì)他們予以特殊的精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，既可以促使他們產(chǎn)生更大熱情，還可以產(chǎn)生榜樣效應(yīng)，從而激發(fā)其他工作人員的積極性。

4）示范式。領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)組織的象征。他們的精神面貌、行為方式、工作方式、工作動(dòng)機(jī)、價(jià)值觀念乃至個(gè)人趣味，對(duì)本組織的人員都會(huì)產(chǎn)生明顯的或潛移默化的影響。因此， 良好的領(lǐng)導(dǎo)方式，當(dāng)然包括領(lǐng)導(dǎo)者本人對(duì)自己領(lǐng)導(dǎo)形象的塑造。而最有益于塑造良好的領(lǐng)導(dǎo)形象的方式，莫過于身體力行，身先士卒。一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)人能夠吃苦在前，享受在后，本身就是對(duì)本組織成員以高昂的熱情投入工作的無聲號(hào)召。同時(shí)，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者足智多謀、果斷堅(jiān)韌，也可能為組織成員提供解決工作難題的多種思路和工作方法，從而使投入工作的物流加快，人力資本無形中增長(zhǎng)，效率自然也就提高了。

四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

1．行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的含義與分類

行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是行政領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)方法的個(gè)性化、藝術(shù)化，是行政領(lǐng)導(dǎo)者在工作中結(jié)合普遍經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人體會(huì)而形成的，它屬于行政領(lǐng)導(dǎo)方法中創(chuàng)造性、隨機(jī)性、權(quán)變性較強(qiáng)的部分。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)對(duì)行政績(jī)效的影響是通過它本身所具有的超規(guī)范和非模式化途徑達(dá)到的，是通過行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)偶發(fā)性的特殊情況的藝術(shù)化處理而獲得的，是將個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)規(guī)則有機(jī)結(jié)合為領(lǐng)導(dǎo)方法而達(dá)成的。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的類型，從范圍影響上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)；從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的類型上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運(yùn)時(shí)藝術(shù)、處事藝術(shù)。

2．行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

（1）把握好總體性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，即善于洞察形勢(shì)，抓住有利時(shí)機(jī)，利用良好機(jī)遇，是行政領(lǐng)導(dǎo)有效工作的基本要求。掌握好局部性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，則可以在正確處理整體與局部關(guān)系的基礎(chǔ)上，提高工作效率。

（2）專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。它是各級(jí)各類行政領(lǐng)導(dǎo)需要結(jié)合自己的工作實(shí)際加以把握和運(yùn)用的。因?yàn)椋�任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，只有對(duì)自己所從事專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)工作了如指掌，靈活機(jī)動(dòng)地調(diào)動(dòng)各種有利因素，才可能對(duì)本部門、本組織的各項(xiàng)工作加以及時(shí)的安排，對(duì)各類問題加以及時(shí)的解決，才能不耽誤正常工作的運(yùn)作，確保工作的高效率。

3．行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)類型意義上的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

（1）授權(quán)藝術(shù)。授權(quán)就是上級(jí)授予下級(jí)一定的權(quán)力和責(zé)任，使其在一定范圍內(nèi)有處理問題的自主權(quán)。授權(quán)藝術(shù)，可以使行政領(lǐng)導(dǎo)者“分身有術(shù)”、“事半功倍”。因?yàn)橥ㄟ^授權(quán)留責(zé)、適度放權(quán)、視能授權(quán)、逐級(jí)授權(quán)、授權(quán)追蹤（即授權(quán)后的監(jiān)督）等授權(quán)方式，可以激發(fā)下屬的責(zé)任心、上進(jìn)心，可以促使他們以責(zé)任人的身份去全權(quán)全責(zé)地處理問題，從而提高績(jī)效。

（2）用人藝術(shù)。用人藝術(shù)，主要講究人盡其才，這是商效率利用人力資源的必然要求。“知人善任”是用人藝術(shù)的基本要領(lǐng)。行政領(lǐng)導(dǎo)要了解下屬、知其短長(zhǎng)、以誠(chéng)相待、用長(zhǎng)避短、用養(yǎng)結(jié)合、合理激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)有度，以達(dá)到提高工作效率和績(jī)效的目的。

（3）處事藝術(shù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者每天都有大量亟待處理的事務(wù)。干好領(lǐng)導(dǎo)工作，忠于職守，專心本業(yè)，統(tǒng)籌安排，學(xué)會(huì)“彈鋼琴”，等等，是行政領(lǐng)導(dǎo)者處事的要?jiǎng)t。

（4）運(yùn)時(shí)藝術(shù)。運(yùn)時(shí)藝術(shù)，既包括領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)自己本職工作事務(wù)處理的時(shí)間安排，也包括他對(duì)本組織內(nèi)各類事務(wù)處理的時(shí)限的了解和運(yùn)籌。運(yùn)時(shí)藝術(shù)的原則是：自覺形成時(shí)間意識(shí)，合理安排時(shí)間消耗比例，善于把握高效率的黃金時(shí)間段，能夠利用各種有利因素，延長(zhǎng)內(nèi)在時(shí)間，從而提高時(shí)間使用效率。

第五節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化

一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)

1．行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的含義

素質(zhì)一詞最早見于生理學(xué)，指的是人的神經(jīng)系統(tǒng)和感覺器官上的先天特點(diǎn)，其后又被人們用來泛指事物本來具有的內(nèi)在特征。所謂領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)有雙重含義：首先，是指構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)者的各種內(nèi)在要素，即使領(lǐng)導(dǎo)者之所以成為領(lǐng)導(dǎo)者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導(dǎo)能力。它們是領(lǐng)導(dǎo)者任職的內(nèi)在根據(jù)和條件，統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。其次，還指這些要素、能力的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，即發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)同時(shí)又是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)際狀態(tài)、水平和差距。領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點(diǎn)有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會(huì)實(shí)踐中自身努力的結(jié)果。

領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)理論是當(dāng)前人們談?wù)撟疃嗟脑掝}。從最一般的理論概括層面上，人們見解最一致、歧義最少的，是從眾所周知的政治、思想、道德、文化、能力、身體等方面去論述領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)，這也是時(shí)代的共識(shí)。但這種研究一旦超越定性和理論描述而進(jìn)入定量和實(shí)證分析領(lǐng)域，成為人文科學(xué)和自然科學(xué)共同研究的對(duì)象時(shí)，分歧立刻產(chǎn)生，專家學(xué)者在很多方面難以取得共識(shí)，許多觀點(diǎn)尚有待于足夠的實(shí)證材料支持。所以，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)看似一個(gè)簡(jiǎn)單、容易的問題，實(shí)則是理論研究的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的重要性

公共行政領(lǐng)域運(yùn)作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國(guó)家行政管理干部隊(duì)伍，素質(zhì)建設(shè)是其中的重要問題，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)尤其是重中之重。

領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)理論是管理科學(xué)的基礎(chǔ)理論，也是管理科學(xué)自20世紀(jì)產(chǎn)生以來始終研究探討的問題。素質(zhì)理論認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的優(yōu)劣與領(lǐng)導(dǎo)者自身的素質(zhì)高低有關(guān)，而領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)高低也必然成為制約領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力大小的條件，即構(gòu)成權(quán)力要素，或曰權(quán)力資本。因此，一位領(lǐng)導(dǎo)者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識(shí)別、選拔和培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)者本人怎樣據(jù)此有意識(shí)地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。

3．行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的特點(diǎn)

領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)具有時(shí)代性、層次性的突出特點(diǎn)。

所謂時(shí)代性，是說一代之治有一代之才，不同的歷史時(shí)期和不同的任務(wù)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)有不同的要求。領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)有穩(wěn)定性的一面，一經(jīng)形成，便相對(duì)穩(wěn)定地發(fā)揮作用，又處在不斷變化之中，這也是時(shí)代性的表現(xiàn)。這種變化可以是積極的、上行的，也可以是消極的、下行的，如公共行政領(lǐng)域存在的領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)急劇蛻變的“59歲現(xiàn)象”，就是下行變化的突出表現(xiàn)。

所謂層次性，是說對(duì)處于不同層級(jí)、肩負(fù)不同責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)其素質(zhì)要求也是不同的。如美國(guó)學(xué)者羅伯特·卡茨認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者必備三種技能：技術(shù)技能（專業(yè)業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系能力）、概念技能（分析和決策能力）。如果把領(lǐng)導(dǎo)者分為低、中、高三個(gè)層次，那么三種技能的結(jié)構(gòu)比例依次為：低階層——47：35：18，中階層——27：42：31，高階層——18：35：47。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者一步步向上升遷時(shí)，他對(duì)技術(shù)技能的需求將會(huì)逐漸降低，而對(duì)于概念技能的需求程度則會(huì)急劇上升。一位高階層的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者若想發(fā)揮最高的效能，就必須具備良好的概念技能。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)結(jié)構(gòu)

1．政治素質(zhì)

這是社會(huì)主義行政領(lǐng)導(dǎo)干部特別要強(qiáng)調(diào)的素質(zhì)。具體內(nèi)容包括：

（1）要有堅(jiān)定正確的政治方向。這在社會(huì)主義初級(jí)階段最集中的體現(xiàn)，就是堅(jiān)持“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，高舉鄧小平理論的偉大旗幟，不斷開創(chuàng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

（2）要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界。在社會(huì)主義社會(huì)，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者都是人民的公仆，要自覺地貫徹執(zhí)行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，盡心盡力地為群眾排憂解難。

（3）要有廉潔奉公的政治道德。行政領(lǐng)導(dǎo)者握有權(quán)力，由于舊的思想影響和社會(huì)主義體制本身不夠完善，行政領(lǐng)導(dǎo)者必須充分認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)自身的修養(yǎng)，弘揚(yáng)正氣，抵制各種誘惑。

2．知識(shí)素質(zhì)

合理優(yōu)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，是行政領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本條件，也是提高行政領(lǐng)導(dǎo)水平的重要環(huán)節(jié)�，F(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)者既要具有較寬的知識(shí)面，懂得和運(yùn)用馬克思主義基本理論、一般基礎(chǔ)科學(xué)文化知識(shí)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論知識(shí)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和法律知識(shí)，同時(shí)也要具有從事本職工作所必需的業(yè)務(wù)知識(shí)和現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)與管理知識(shí)，成為掌握業(yè)務(wù)知識(shí)與領(lǐng)導(dǎo)知識(shí)的“雙內(nèi)行”，從而適應(yīng)整個(gè)知識(shí)系統(tǒng)既高度分化又高度綜合的發(fā)展趨勢(shì)及其客觀要求，做到博與專的統(tǒng)一。

3．能力素質(zhì)

能力是知識(shí)的發(fā)揮和運(yùn)用。能力素質(zhì)主要包括創(chuàng)新能力與綜合能力。

（1）創(chuàng)新能力的具體要求。行政領(lǐng)導(dǎo)者多從事非常規(guī)性的面向未來的工作，創(chuàng)新能力是最基本的能力素質(zhì)要求。其具體內(nèi)容有：洞察力。這是一種敏銳、迅速、準(zhǔn)確地抓住事物要害的直覺能力。勤于實(shí)踐和思考，有助于培養(yǎng)這種能力。預(yù)見力。這是一種超前地把握事態(tài)發(fā)展的能力，它以對(duì)事物發(fā)展的正確認(rèn)識(shí)和對(duì)現(xiàn)實(shí)性與可能性關(guān)系的辯證分析為基礎(chǔ)。決斷力。這是一種迅速作出選擇，形成方案的能力。缺乏果斷的意志就不可能有任何創(chuàng)新。推動(dòng)力。這是一種激勵(lì)下級(jí)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新意圖的能力。通常表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者的感染力、吸引力、凝聚力、號(hào)召力、影響力，以及個(gè)人魅力。應(yīng)變力。這是一種在事物發(fā)展的偶然性面前善于隨機(jī)處置的快速反應(yīng)能力，是創(chuàng)新能力的一個(gè)重要表現(xiàn)。

（2）綜合能力的具體要求。綜合能力是行政領(lǐng)導(dǎo)者的又一基本能力要素。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)工作是一種“統(tǒng)領(lǐng)各方”的工作。“各方”既包括各組織、機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)，各種利益和力量，也包括各種知識(shí)、信息、情況等。綜合能力有以下一些內(nèi)容：信息獲取能力。在信息社會(huì)中，信息占有量的多少，成為領(lǐng)導(dǎo)行為成敗的決定性因素之一。領(lǐng)導(dǎo)者必須充分掌握有關(guān)信息，才能作出正確的決策。知識(shí)綜合能力。從科學(xué)發(fā)展來看，現(xiàn)代科學(xué)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)是學(xué)科的高度分化和高度綜合。行政領(lǐng)導(dǎo)者不僅應(yīng)掌握多學(xué)科的知識(shí)，而且要對(duì)各門學(xué)科的相互聯(lián)系有所認(rèn)識(shí)，這樣才能管理好高度專業(yè)化的各種組織機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。利益整合能力。隨著現(xiàn)代化程度的提高，利益多元化是一個(gè)值得注意的發(fā)展趨勢(shì)。行政領(lǐng)導(dǎo)者要把分散的甚至有沖突的利益要求整合為利益共識(shí)，并據(jù)此制定政策。組織協(xié)調(diào)能力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的一項(xiàng)重要工作是要保證系統(tǒng)內(nèi)的各要素處于良好的配合狀態(tài)，以獲得高一層次的整體合力。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者要具備組織協(xié)調(diào)能力。它在本質(zhì)上是一種將各種分散的積極性綜合在一起的能力。

4．心理素質(zhì)

從個(gè)體心理素質(zhì)角度來看，心理素質(zhì)主要包括氣質(zhì)、性格、意志等幾個(gè)主要方面。因此，作為一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)者，更應(yīng)具備這些心理素質(zhì)。具體表現(xiàn)為：

（1）敢于決斷的氣質(zhì)。任何決策都是有時(shí)效性要求的。在對(duì)客觀事物充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)有不失時(shí)機(jī)地、勇敢果斷地處理問題的熱情與氣魄。

（2）競(jìng)爭(zhēng)開放型的性格。競(jìng)爭(zhēng)在某種意義上說就是奮力爭(zhēng)先。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)有敢為天下先、善于爭(zhēng)先的品格。領(lǐng)導(dǎo)者要與各種人打交道，要隨時(shí)處理各種矛盾。這決定了行政領(lǐng)導(dǎo)者要有開放的心態(tài)，寬闊的胸襟，公道正派的作風(fēng)，團(tuán)結(jié)眾人一起去不懈地競(jìng)爭(zhēng)。

（3）堅(jiān)忍不拔的意志。開拓創(chuàng)新，難免遭受挫折、失敗。只有具備不怕挫折與失敗而百折不撓的毅力，才能經(jīng)得起各種風(fēng)浪的考驗(yàn)。因此，意志堅(jiān)強(qiáng)是行政領(lǐng)導(dǎo)者必備的條件之一。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化

1．合理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)

行政領(lǐng)導(dǎo)班子是一個(gè)有機(jī)的整體，從靜態(tài)意義上說，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)包括四個(gè)方面：

（1）年齡結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導(dǎo)班子由不同年齡合理構(gòu)成的最佳的年齡結(jié)構(gòu)。它是根據(jù)不同的領(lǐng)導(dǎo)層次，由老年、中年和青年干部按合理的比例構(gòu)成的綜合體。就我國(guó)目前情況來看，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)主要是解決領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化問題，但要注意不能走極端，不能片面地理解為青年化。

（2）知識(shí)結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)有較高的文化知識(shí)水平，還要強(qiáng)調(diào)各類人才的合理搭配。只有將各種“專才”很好地組合，構(gòu)成整體的“全才”或“通才”，才能勝任綜合而復(fù)雜的行政領(lǐng)導(dǎo)工作。因此，配備行政領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)將具有不同專長(zhǎng)的人有機(jī)地結(jié)合，以形成既有較寬的知識(shí)面，又有精深的專門知識(shí)的立體知識(shí)結(jié)構(gòu)。

（3）智能結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)不同智能的合理構(gòu)成。人的智能結(jié)構(gòu)是有差異的。在優(yōu)化行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)根據(jù)這種智能的差異，讓具有不同智能類型的行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體組合到領(lǐng)導(dǎo)班子中來，形成高智能的、多才多藝的整體。

（4）氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員在不同氣質(zhì)類型方面的合理構(gòu)成。人的氣質(zhì)可劃分為膽汁質(zhì)、多血質(zhì)、粘液質(zhì)、抑郁質(zhì)四類，它們各有特點(diǎn)。在行政領(lǐng)導(dǎo)班子的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)注意不同類型氣質(zhì)的互補(bǔ)，以求得領(lǐng)導(dǎo)班子的多功能化和高效能化。

2．合理的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)班子的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動(dòng)態(tài)領(lǐng)導(dǎo)過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。

（1）合力關(guān)系。從一般意義上說，能夠進(jìn)入高層領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的人，都是素質(zhì)較高、形象較好的領(lǐng)導(dǎo)者。但領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的整體素質(zhì)并不等于領(lǐng)導(dǎo)成員素質(zhì)的機(jī)械相加之和，而取決于各成員在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中能否形成良性互補(bǔ)、互動(dòng)的合力關(guān)系。這種良性互補(bǔ)的合力關(guān)系主要表現(xiàn)為：

第一，經(jīng)驗(yàn)、閱歷的互補(bǔ)關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)面臨新的壓力和挑戰(zhàn)的時(shí)候，在個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)成員之間，形成良好的經(jīng)驗(yàn)和閱歷互補(bǔ)關(guān)系，可以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)克服困難的信心和能力。

第二，專業(yè)知識(shí)和能力的互補(bǔ)關(guān)系。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)遇到重大的非程序性決策時(shí)，對(duì)決策方案的選擇能力，取決于領(lǐng)導(dǎo)成員的知識(shí)和能力素質(zhì)。只有在領(lǐng)導(dǎo)成員知識(shí)和能力素質(zhì)形成良好的互補(bǔ)關(guān)系時(shí)，才能最大限度地?cái)U(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)者的有限理性，提高集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力。

第三，品德互動(dòng)關(guān)系。古語云：“近朱者赤，近墨者黑。”在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)成員的人品、道德素質(zhì)是相互作用、相互影響的互動(dòng)關(guān)系，主要包括道德互動(dòng)和責(zé)任互動(dòng)。如果多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)成員能夠廉潔自律、勇于負(fù)責(zé)，就可以對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)成員形成一定的威懾力，而每個(gè)成員都能廉潔自律、勇于負(fù)責(zé)，就可以使領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)樹立廉潔奉公、向人民負(fù)責(zé)的良好形象。

（2）合力狀態(tài)。在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，衡量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)素質(zhì)的高低，主要看以下幾個(gè)方面：

第一，團(tuán)結(jié)合作能力。團(tuán)結(jié)合作是領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的生命線，是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的可靠保證。不團(tuán)結(jié)是領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)素質(zhì)的腐蝕劑，會(huì)給整個(gè)管理組織造成更加復(fù)雜緊張的關(guān)系和巨大的內(nèi)耗，嚴(yán)重的可以毀掉組織發(fā)展的一切努力。沒有團(tuán)結(jié)，就沒有合作，合作是建立在團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)之上的。

第二，科學(xué)決策和處理復(fù)雜事務(wù)的能力。正確而科學(xué)的決策，是領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的首要任務(wù)。看一個(gè)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的高低，主要是看它能不能有效地進(jìn)行科學(xué)決策，決策質(zhì)量的高低直接關(guān)系到整個(gè)組織的生死存亡。同時(shí)，還要看領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)能力和處理復(fù)雜事務(wù)的能力，這些能力狀況，直接決定領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)乃至整個(gè)組織的社會(huì)形象。

第三，社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)統(tǒng)御的能力。能否有效地動(dòng)員群眾參與決策，執(zhí)行決策和參與管理，是集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)能力的集中體現(xiàn)，是樹立領(lǐng)導(dǎo)形象的最有效的途徑。社會(huì)動(dòng)員能力和社會(huì)統(tǒng)御能力是相輔相成的關(guān)系，兩者不可偏廢。只有動(dòng)員能力，沒有統(tǒng)御能力，就會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中失去控制，導(dǎo)致社會(huì)混亂；而只強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)御”，不注意動(dòng)員群眾，就不可能獲得群眾的支持和有效地動(dòng)員社會(huì)的力量和資源，使即使正確的決策，也無法有效地執(zhí)行。

第四，清除積弊和開拓進(jìn)取的能力。任何領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)都不可避免地帶來一些弊端，而這些弊端積累到一定程度，必須加以清除。一個(gè)素質(zhì)較高的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和正視這些弊端，并不斷地解剖自己，銳意改革，積極進(jìn)取。