第四章 人事行政

節(jié) 人事和人事行政

一、人事管理中的人和事

人和事是構(gòu)成人事管理的基本要素。人事管理中的人是指處于社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中并通過(guò)一定方式確立了管理關(guān)系的人，是作為管理者和被管理者的物質(zhì)承擔(dān)者。因此，這種構(gòu)成人事管理基本要素的人具有如下含義：

（1）尚未社會(huì)化，不參與或不需參與社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程的人，一般不屬于人事管理的對(duì)象。

（2）屬于人事管理的人是在社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中承擔(dān)一定職責(zé)的被稱為勞動(dòng)者或管理者的人，是以業(yè)緣而不是以血緣、地緣等為紐帶聯(lián)結(jié)起來(lái)的關(guān)系。

（3）人事管理是一種組織活動(dòng)，必須通過(guò)一定方式確定了雙方的權(quán)利義務(wù)之后才發(fā)生管理效力，它不能隨意地管理與它沒有管理關(guān)系的人。

（4）在人事管理中，管理者與被管理之間，一方面有確定的關(guān)系，兩者職責(zé)分明；另一方面，兩者的角色和地位在一定條件下又可互相轉(zhuǎn)換。

人事管理中的事是指職務(wù)、職責(zé)、職位，通常稱為工作。在人事管理中，是通過(guò)錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資待遇以及退休等特定的手段和方式來(lái)促使和保障人和事的聯(lián)結(jié)。這些特定的手段和方式構(gòu)成人事活動(dòng)的主要內(nèi)容，形成人事行為。

人事管理活動(dòng)早就存在于社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)之中，但分化出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的人事管理領(lǐng)域并形成一系列的人事管理制度和方法則是近代的事情。在西方國(guó)家，人事管理首先實(shí)施于企業(yè)，爾后在國(guó)家行政管理中逐步推廣。在它的演進(jìn)過(guò)程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)“勞工管理”、“雇傭管理”、“人事管理”以及“人力資源開發(fā)和管理”等名稱。這些不同名稱反映了不同階段的特點(diǎn)。

二、人事管理的根本任務(wù)和主要原則

1．人事管理的根本任務(wù)

人事管理的根本任務(wù)是運(yùn)用特殊的手段和方式來(lái)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)控人事活動(dòng)，促進(jìn)和保障人和事的聯(lián)結(jié)，以便人適其事、事得其人、人盡其才、事竟其功，為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可靠和有效的人力保障。

2．人事管理的主要原則

為了完成人事管理的根本任務(wù)，人事管理應(yīng)遵循如下主要原則：

（1）量才錄用，任人唯賢。量才錄用、任人唯賢的原則，表明的是任職人選的治事能力和條件，也就是說(shuō)，任職者必須具備完成職位規(guī)定的工作任務(wù)所需的條件，即治事能力和條件。只有以此作為任人的依據(jù)，才符合職位的本性，才是科學(xué)的用人原則。

（2）適才適所，人事兩宜。這是表明對(duì)人才的使用，必須建立在多方面綜合考察的基礎(chǔ)之上。人事管理的任職考察不應(yīng)該是單因素的，而應(yīng)該是以治事能力為主的多因素的綜合。符合職位需要的首先是任職人員的能力，但并非僅此一項(xiàng)就能滿足職位的其他需要，職位是各種因素和多方面的關(guān)系的綜合。因此，要對(duì)人和職、事做多方面的綜合考察，才能做到人適其職、職得其人、適才適所、人事兩宜。

（3）有獎(jiǎng)有懲，獎(jiǎng)懲分明。獎(jiǎng)和懲是實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的兩個(gè)基本手段，是誘導(dǎo)性和強(qiáng)制性兩種人事功能的實(shí)際運(yùn)用。有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲分明的原則，以考核為基礎(chǔ)，以功過(guò)為根據(jù)，有效地解決了如何保持和提高人的工作熱情和積極性的問題。

三、人事行政及其在行政管理中的地位

1．人事行政的含義

人事行政是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政人員為主要對(duì)象的一系列管理法規(guī)、制度；政策、措施的總和，是行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員依法實(shí)施管理的一系列活動(dòng)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是通過(guò)各種人事管理手段對(duì)國(guó)家行政人員所進(jìn)行的制度化管理。因此，人事行政在含義上包括以下幾點(diǎn)：（1）人事行政的管理對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)的行政人員。（2）人事行政的管理主體是行政機(jī)關(guān)，屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的人事立法、人事政策、人事安排和人事活動(dòng)，必須由政府依法統(tǒng)一制定、管理和實(shí)施。（3）人事行政的管理原則是以國(guó)家權(quán)力為后盾，以法律法規(guī)為依據(jù)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，人員編制的確定，行政人員的權(quán)利義務(wù)、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等，均須依法辦理。人事行政是一種法制化的管理。

人事行政與企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則，但兩者又各具特點(diǎn)。它們的區(qū)別主要有：

（1）管理對(duì)象不同。在我國(guó)，干部人事制度的管理對(duì)象是黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員。國(guó)家公務(wù)員制度建立后，人事行政將以國(guó)家公務(wù)員為主要管理對(duì)象，企事業(yè)單位的人事管理將由過(guò)去的限于管理人員的管理逐步擴(kuò)大到對(duì)全體員工的管理。

（2）管理權(quán)不同。人事行政管理權(quán)來(lái)自國(guó)家行政機(jī)關(guān)的授予，是國(guó)家行政權(quán)的一個(gè)方面。人事行政是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政人員實(shí)施管理。而企業(yè)的人事管理權(quán)來(lái)源于對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)視經(jīng)濟(jì)成分的不同而不同，如股份制企業(yè)的人事權(quán)掌握在由股東組成的董事會(huì)手中；如屬私有企業(yè)，其人事權(quán)就掌握在私營(yíng)企業(yè)主的手中。由于人事管理權(quán)不同，又衍生出：其一，人際關(guān)系不同。在國(guó)家行政管理系統(tǒng)中，從國(guó)務(wù)院總理至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員，他們之間雖有上級(jí)和下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別，但都具有國(guó)家公務(wù)員的平等身份。而在企業(yè)中，特別是私營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)中，廠長(zhǎng)、經(jīng)理、董事長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)層和職工之間除上級(jí)和下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系外，還有雇主和雇員、老板和工人之間的關(guān)系，他們之間的權(quán)利和義務(wù)是不相同的。其二，行為性質(zhì)不同。人事行政中的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降辭退、退休、工資福利等均屬政府行為，而企業(yè)中的這些人事行為則是企業(yè)行為。

（3）法律規(guī)范不同。人事行政是法制化管理。國(guó)家制定并不斷完備有關(guān)國(guó)家公務(wù)員的法規(guī)體系，為人事行政提供法律依據(jù)；人事行政必須依法管理。國(guó)家公務(wù)員的職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免和升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資福利、辭職辭退、退休、申訴控告等人事行為都必須根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，任何都無(wú)權(quán)隨意更改，也不能以的個(gè)人好惡為轉(zhuǎn)移。但企業(yè)單位在不違背國(guó)家有關(guān)法規(guī)（如企業(yè)法、勞動(dòng)法等）的條件下，對(duì)本單位的人事行為有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)本單位的具體情況制定相應(yīng)的人事規(guī)定和采取較為靈活的人事措施，有些人事行為還帶有個(gè)人的風(fēng)格和色彩。

（4）宗旨不同。企業(yè)人事管理以營(yíng)利為主要宗旨，人事行為遵循市場(chǎng)規(guī)律；人事行政則以服務(wù)國(guó)家和社會(huì)大眾為根本宗旨，而不以營(yíng)利為目的。

人事行政的這些主要特點(diǎn)使它區(qū)別于一般的人事管理而成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理領(lǐng)域，形成相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。

2．人事行政的地位和作用

（1）人事行政的地位。人事行政在國(guó)家政權(quán)和行政管理中占有極為重要的地位，它是國(guó)家行政組織行使職能的基本條件，具體表現(xiàn)為：

人事行政是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的重要條件。行政效能和國(guó)家行政權(quán)力是不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)的，必須要有人的活動(dòng)和行使。任何統(tǒng)治階級(jí)要維持其統(tǒng)治地位，都必須在建立和完善適合本階級(jí)統(tǒng)治需要的國(guó)家機(jī)器的同時(shí)，選用一些能貫徹統(tǒng)治階級(jí)意志的、專門管理這些機(jī)構(gòu)的人員，否則，建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)器也不會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是對(duì)于在打碎舊的國(guó)家機(jī)器基礎(chǔ)上建立的社會(huì)主義國(guó)家而言，人事行政具有更為重要的地位。

人事行政是行政管理的組織保證。現(xiàn)代行政管理具有多重職能，擔(dān)負(fù)著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育等事業(yè)的繁重的管理任務(wù)。要使行政管理能有效運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)各種行政職能，除了有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的條件和保證之外，還必須有人的條件和保證。因?yàn)槿魏问虑槎际侨俗龅模瑳]有大批的人才，我們的事業(yè)就不能成功，行政管理的任務(wù)與職能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。人事行政正是從人才資源的開發(fā)和管理等方面為行政管理提供重要保證的。

（2）人事行政的作用。主要表現(xiàn)為以下幾方面：，保證統(tǒng)治階級(jí)意志的貫徹和國(guó)家政權(quán)的鞏固；第二，保證行政管理的高效率、國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)繁榮；第三，提高公職人員的工作積極性和廉潔奉公的自覺性；第四，有效地培養(yǎng)和選拔人才，使優(yōu)秀人才脫穎而出。

四、人事行政的發(fā)展方向和具體趨勢(shì)

1．總體方向：從傳統(tǒng)的人事管理走向全面的人力資源開發(fā)與管理

當(dāng)今人類社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)嶄新的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以現(xiàn)代科學(xué)為基礎(chǔ)的高新技術(shù)正日益崛起，新科技革命蓬勃發(fā)展。它不但提高了人們認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力，拓寬了人們的視野，而且還引起政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化、教育領(lǐng)域及各種關(guān)系的深刻變化。這些變化對(duì)人類自身也提出了更高的要求，對(duì)人作為資源的有效開發(fā)和利用成為一個(gè)廣為關(guān)注的重要課題。與此相應(yīng)的是，傳統(tǒng)的人事管理理論已不適應(yīng)時(shí)代的要求，新的人力資源開發(fā)理論在時(shí)代的召喚聲中應(yīng)用于人事行政實(shí)踐。傳統(tǒng)的人事管理開始走向現(xiàn)代的人力資源開發(fā)與管理并重。

人力資源管理思想產(chǎn)生于企業(yè)界。經(jīng)過(guò)18世紀(jì)中葉到19世紀(jì)中葉的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論、20世紀(jì)二三十年代的“社會(huì)人”假設(shè)理論、到當(dāng)代的“復(fù)雜人”假設(shè)管理時(shí)期的逐漸發(fā)展，人力資源開發(fā)與管理已逐步形成一套較為完善的人力資源開發(fā)與管理理論、方法步驟和措施，并逐步取代了傳統(tǒng)的人事管理�，F(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理理論所追求的最終目標(biāo)是：通過(guò)各種管理手段達(dá)到人與人、人與事之間相互關(guān)系的狀態(tài)，借此最大限度地釋放人的潛在能力，從而產(chǎn)生最大化效益。其立足點(diǎn)是把組織中的所有成員都看做人力資源，群體成員在不同方面與層次上為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)共同發(fā)揮作用。而作用的程度和性質(zhì)，則取決于管理過(guò)程是否科學(xué)、合理，從而突出了管理諸要素之間的互動(dòng)及管理活動(dòng)與環(huán)境之間的互動(dòng)。其基本特征是：

（1）從強(qiáng)調(diào)對(duì)物的管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對(duì)人的管理，確定以人為中心的管理思想。把人看做是“資源”，當(dāng)做一種使組織在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中生存、發(fā)展并始終充滿生機(jī)和活力的特殊資源來(lái)挖掘，把人看做是有理想、有情緒、有需要、有性格的活生生的人，是期望關(guān)心、理解、尊重、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的人。

（2）注重整體效益、群體目標(biāo)、團(tuán)隊(duì)精神，既重視個(gè)體“力的資源”，也重視組織、群體“心的資源”。

（3）在管理方法上，既強(qiáng)調(diào)理性規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)情感的作用；既提倡對(duì)權(quán)威的服從，又強(qiáng)調(diào)民主的重要；在實(shí)踐取向上，既強(qiáng)調(diào)能力，又重視資歷。

（4）在管理內(nèi)容上，注重全社會(huì)的人力資源開發(fā)，注重在人才成長(zhǎng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)上的開發(fā)。

人力資源理論的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者認(rèn)為，人力資源管理觀念不僅適用于私人部門或私營(yíng)企業(yè)的人事管理，而且它的基本精神與方法也適用于公共部門，尤其是政府部門的人事管理。我國(guó)的人事行政也將大致循著這條軌跡著力于整體性的人力資源的開發(fā)與管理。

2．我國(guó)人事行政發(fā)展的具體趨勢(shì)

人力資源管理理論的出現(xiàn)，使日常的人事管理逐步具有戰(zhàn)略性、全局性。由此也要求一般意義上的人事行政行為必須逐步趨于科學(xué)化、現(xiàn)代化。新的人力資源理論要求新的人事管理體制必須具有多元性、自主性、開放性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性和法治性的特征。我國(guó)人事管理制度在從傳統(tǒng)的人事管理走向當(dāng)代的公共人力資源管理的改革中，也將呈現(xiàn)出如下趨勢(shì)：

（1）人事職位體系由大一統(tǒng)管理體系走向多樣化的分類管理體系。對(duì)傳統(tǒng)意義上的“干部”進(jìn)行合理分解，實(shí)行分類管理。依托國(guó)家公務(wù)員制度，把行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的工作人員，從“干部”中分離出來(lái)，進(jìn)行現(xiàn)代化的科學(xué)管理，以確保國(guó)家行政工作人員的優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定以及行政指揮系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)和高效。通過(guò)公務(wù)員制度的建立和完善，帶動(dòng)黨務(wù)、企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)團(tuán)體干部人事體制改革的順利進(jìn)行，從而建立起各具本系統(tǒng)特色的全新的人力資源管理體系。同時(shí)，在多樣化的管理中，還將出現(xiàn)以“能本管理”為核心的管理理念，突出人的主體地位。能本管理理念是以能力為本。這里的“能力”，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是由知識(shí)、智力、技能和實(shí)踐及創(chuàng)新能力構(gòu)成的。在信息時(shí)代，人的實(shí)踐創(chuàng)新能力將凸顯出來(lái)，以人的創(chuàng)新能力為核心內(nèi)容的人力資本也將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。能本管理是對(duì)人本管理的新發(fā)展。

（2）人事管理模式將由單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�模式。我�?guó)當(dāng)代的人力資源開發(fā)與管理應(yīng)立足于人才、智力的開發(fā)利用，著眼當(dāng)代，面向未來(lái)，以運(yùn)用當(dāng)代科學(xué)技術(shù)新成果、管理新理論、新方法和新手段為主導(dǎo)，建立人力資源管理新系統(tǒng)，并在職位體系分類基礎(chǔ)上創(chuàng)立新型的人事管理體制，實(shí)行多元化的分類管理。這些新理論、新方法有：人力資源體系的3D檢測(cè)系統(tǒng)[Do right things（做正確的事），Do things right（把事做正確），Do a right result（得出正確的結(jié)果）]；3P模式[核心人力資源管理技術(shù)中的職位與崗位分析（POSITION），績(jī)效分析（PERFORMANCE），工資分配方案設(shè)計(jì)（PAYMENT）]；全視角考核（也叫360度反饋系統(tǒng)）；格雷欣法則；人力資本理論；網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)等。

（3）人事權(quán)力形態(tài)由集中型轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿�。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化，傳統(tǒng)集中型人事權(quán)力形態(tài)在外移和下放的調(diào)整中趨向于分散型均衡狀態(tài)。在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國(guó)家機(jī)關(guān)將依法獨(dú)立行使由憲法和組織法規(guī)定的政治權(quán)力；作為自治性社會(huì)組織的群眾團(tuán)體，將在賦有人事自主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理；作為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)實(shí)體的國(guó)家企事業(yè)單位，將獲得充分的人事自主權(quán)，依法自主管理。

（4）人事管理行為由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，由依靠經(jīng)驗(yàn)、政策型轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠�律管理的科學(xué)管理型。在開放的人事管理體制下，人力資源將由原來(lái)事實(shí)上的單位和部門所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)所有，實(shí)行跨部門、跨單位、跨地區(qū)的全方位有序流動(dòng)。人力資源管理越來(lái)越注重科學(xué)化、民主化、法制法、現(xiàn)代化以及管理體制的合理化，人員的選拔錄用將會(huì)多樣化，考核將會(huì)定量化，管理方法將會(huì)更加現(xiàn)代化，官員將更加具有廉潔性，人事管理環(huán)節(jié)將公開化。

（5）人力資源配置方式由計(jì)劃型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)型。在國(guó)家宏觀調(diào)控下，市場(chǎng)將對(duì)人力資源配置起基礎(chǔ)性作用，改變過(guò)去按計(jì)劃調(diào)配造成的人才積壓和人才短缺并重的矛盾狀況；建立各種人才市場(chǎng)，按照公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、自主、擇優(yōu)的原則，進(jìn)行個(gè)人擇業(yè)和用人單位雙向選擇，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)人力資源的優(yōu)化配置。

（6）政府對(duì)人事的管理行為由微觀型轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^型。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的更新，政府人事部門作為新型人事管理體制的重要組成部分，其管理職能和管理方法將發(fā)生變化。其一，人事部門將弱化微觀管理職能，強(qiáng)化宏觀管理職能，其管理內(nèi)容重在戰(zhàn)略性、政策性和服務(wù)性。其二，管理方法和手段，將從過(guò)去的依靠指令計(jì)劃、行政命令等行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�借助于法律和�?jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接管理，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)管人，依法管人。人事代理制度會(huì)得到進(jìn)一步的健全與發(fā)展。

（7）人事行政的創(chuàng)新將在更多方面展開。一是管理方式由剛性管理走向柔性管理。在現(xiàn)代，各類組織是網(wǎng)絡(luò)性組織，注重的是協(xié)調(diào)溝通，需要員工具有主動(dòng)精神，創(chuàng)造性地開展工作。柔性管理在人事行政中，與剛性管理相比具有獨(dú)特的功能。它并不在乎管理組織的規(guī)模、級(jí)別、人員數(shù)量、職能大小，也不尋求組織的長(zhǎng)期存在，一切組織都將因任務(wù)而產(chǎn)生，也將為完成任務(wù)而運(yùn)作，并在組織目標(biāo)完成后自行終止。因此，輕松管理，以柔克剛，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神，可以更加調(diào)動(dòng)所有人的積極性，使其進(jìn)行更深入的挖潛增效，增進(jìn)人的潛能的發(fā)揮。二是學(xué)習(xí)型組織的色彩會(huì)更突出。學(xué)習(xí)型組織是迎接新技術(shù)挑戰(zhàn)、造就高素質(zhì)人才、提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求。通過(guò)自我與有組織的、有針對(duì)性的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練等手段，有效提高人才的文化程度、工作能力、知識(shí)水平，使整個(gè)社會(huì)的人力資源的整體素質(zhì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。另外，還將出現(xiàn)大量的“虛擬組織”。三是人事行政管理的創(chuàng)新將以指導(dǎo)思想的創(chuàng)新為先導(dǎo)，以工作內(nèi)容的創(chuàng)新為重點(diǎn)，以組織體制的創(chuàng)新為保證，進(jìn)而將我國(guó)的人事行政工作推進(jìn)到一個(gè)新的水平。

第二節(jié) 人事行政的基本功能和主要環(huán)節(jié)

一、人事行政的基本功能

人事行政是國(guó)家政治制度的組成部分，其基本功能是為國(guó)家政權(quán)的鞏固和行政管理的實(shí)施提供人事保證。國(guó)家政治統(tǒng)治和行政系統(tǒng)所具有的功能，人事行政都以不同方式、在不同程度上對(duì)其有所反映，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)這些功能服務(wù)。離開政治統(tǒng)治和行政管理的整體功能，人事行政的功能就失去了存在的基礎(chǔ)。

1．計(jì)劃和組織的功能

行政系統(tǒng)是多層次、多方面和變動(dòng)性的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，有不同的和經(jīng)常變動(dòng)的人才需求；而社會(huì)上可提供的人才在數(shù)量上是經(jīng)常變化的，在思想品德、知識(shí)才能、生理和心理素質(zhì)等方面也是各不相同的。因此，就必須有科學(xué)的計(jì)劃和得力的組織工作。計(jì)劃和組織的中心內(nèi)容和主要任務(wù)是對(duì)行政系統(tǒng)的人才需求和可供選拔的人才資源之間的關(guān)系實(shí)行宏觀調(diào)控。行政人員的重新補(bǔ)充和增長(zhǎng)應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，人才的教育培養(yǎng)受國(guó)家財(cái)力、物力的制約，應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。因此，要對(duì)行政系統(tǒng)的人才需求和可供選拔的人才資源進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查和科學(xué)的預(yù)測(cè)，并采取有效措施使兩者獲得有計(jì)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。行政人員的補(bǔ)充、更新和增長(zhǎng)及時(shí)得到滿足，工作人員和行政職位之間的不合理結(jié)構(gòu)和比例得到適當(dāng)調(diào)整，這是人事行政的重要功能。除此之外，人事行政還有微觀調(diào)節(jié)作用，越是基層的人事行政，其計(jì)劃和組織就越是著重于本單位的人才需求和人才選拔之間的微觀調(diào)節(jié)。

2．使用和開發(fā)的功能

人事行政最經(jīng)常的職責(zé)和最大量的活動(dòng)是對(duì)行政人員進(jìn)行合理的使用和積極開發(fā)。

（1）人才的使用。一是進(jìn)行職位分類，為適才適所提供客觀依據(jù)。二是錄用、職務(wù)任免和升降、獎(jiǎng)懲、工資、交流、辭職、辭退、退休等依法辦理，做到人適其事，事得其人。三是創(chuàng)造團(tuán)結(jié)和諧、積極奮進(jìn)的人際關(guān)系及上下級(jí)關(guān)系，提供良好的工作條件，突出人事行政管理和服務(wù)的雙重職能。

（2）人才的開發(fā)。一是發(fā)現(xiàn)和大膽使用尚未顯露但有真才實(shí)學(xué)的人才，使被埋沒或尚未脫穎而出的人才獲得發(fā)揮才能的機(jī)會(huì)。二是大力進(jìn)行智力開發(fā)，通過(guò)培訓(xùn)教育，使在職人員達(dá)到更高的水平，智力結(jié)構(gòu)更加完善�，F(xiàn)代科學(xué)證明，人的潛能是無(wú)比豐富的資源，一經(jīng)有效開發(fā)，將釋放出巨大的能量，這比單純?cè)黾尤藛T的效果更好。

3．激勵(lì)和監(jiān)督的功能

行政人員掌握國(guó)家行政權(quán)力，既能依法行使權(quán)力，報(bào)效國(guó)家，造福社會(huì)，也能以權(quán)謀私，弄權(quán)瀆職。這決定了要對(duì)他們加強(qiáng)管理，進(jìn)行有效的激勵(lì)和嚴(yán)格的監(jiān)督。人事行政具有很大的權(quán)威性和強(qiáng)制性，但這種強(qiáng)制又需輔以一定形式的誘導(dǎo)和激勵(lì)。對(duì)行政人員的正確行為和積極貢獻(xiàn)，應(yīng)及時(shí)予以肯定和褒獎(jiǎng)，以激發(fā)他們的自覺性，更好地為國(guó)家和社會(huì)服務(wù)。而對(duì)他們與國(guó)家和社會(huì)要求不相一致的意愿和行為，則進(jìn)行監(jiān)督和懲處，使有違法越軌行為的人幡然改過(guò)或得到應(yīng)有懲罰。總之，激勵(lì)和監(jiān)督應(yīng)有針對(duì)性地靈活運(yùn)用，以保證行政人員能遵紀(jì)守法，克己奉公，從而保證國(guó)家行政權(quán)力的依法行使。

二、人事行政的主要環(huán)節(jié)

人事行政大體包括職位分類、錄用、職務(wù)任免、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資、福利、辭職、退職、退休等具體制度。人事行政制度是這些具體制度的總和。這些具體制度相互聯(lián)系，構(gòu)成有機(jī)的管理系統(tǒng)，其中起支柱作用的主要環(huán)節(jié)是職位分類、選拔任用、培訓(xùn)和考核。

1．職位分類制度

職位分類是指根據(jù)政府機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重以及所需的資格條件等要素予以分門別類，評(píng)定等級(jí)，制定規(guī)范，以此作為考試、任用、考核、任免、升降、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、待遇等人事管理的依據(jù)。

職位分類制度是現(xiàn)代人事行政制度的基礎(chǔ)。職位分類以事為中心，強(qiáng)調(diào)因事設(shè)職、因事?lián)袢恕⒁蚴陆o薪，使工作、報(bào)酬和資格條件三者之間形成一種正比例關(guān)系。職位分類是使人與事緊密結(jié)合，從而提高政府工作效能的客觀要求。

職位分類的主要步驟有：

，職位調(diào)查。就是對(duì)政府現(xiàn)有職位的有關(guān)情況作詳細(xì)的了解，并對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行全面的收集。職位調(diào)查通常采用書面調(diào)查法、直接訪談法、實(shí)地觀察法和綜合調(diào)整法等。

第二，職系區(qū)分。在職位調(diào)查的基礎(chǔ)上，把職位按照工作性質(zhì)的異同，分別劃分為若干種類。職系區(qū)分一般可分三步完成：步是先劃分出若干職類，即把工作性質(zhì)大致相近的職位歸為一個(gè)職類。第二步是把每一職類中的職位按照工作性質(zhì)相近的標(biāo)準(zhǔn)劃為若干職組。第三步是把每一職組中工作性質(zhì)相同的職位再劃分為若干職系。

第三，職位評(píng)價(jià)。按照工作繁簡(jiǎn)難易、責(zé)任輕重大小、擔(dān)任職務(wù)所需教育程度和技術(shù)的高低，對(duì)各職系的職位進(jìn)行評(píng)價(jià)，劃分為若干個(gè)等級(jí)。常用的職位評(píng)價(jià)方法有排列法、因素比較法和評(píng)分法等。

第四，編制職級(jí)規(guī)范。職級(jí)規(guī)范又叫職位說(shuō)明書，是用文字對(duì)一個(gè)職位作標(biāo)準(zhǔn)化和盡可能定量化說(shuō)明的書面文件。其內(nèi)容一般包括：職位名稱、職級(jí)編號(hào)、職級(jí)特征，擔(dān)任這一職位應(yīng)有的學(xué)歷、經(jīng)歷、專業(yè)知識(shí)、工作能力、品德、性格、考核成績(jī)和身體條件以及其他有關(guān)事項(xiàng)等。

第五，職位歸類。就是將每一現(xiàn)有職位的工作性質(zhì)、內(nèi)容、資格條件等，與職級(jí)規(guī)范上的內(nèi)容相比較，把它們歸入適當(dāng)?shù)穆氼悺⒙毾�、職�?jí)與職組等。這樣，就可以在此基礎(chǔ)上，參照職位分類的有關(guān)法律，對(duì)這些職位上的公務(wù)員實(shí)行科學(xué)的管理。

2．選拔任用制度

選拔任用制度包括兩方面內(nèi)容：

（1）行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要和編制定額，從未擔(dān)任國(guó)家公職的公民中吸收新的工作人員，通常把這一人事活動(dòng)稱為錄用或吸收錄用。在選拔錄用的方式上，根據(jù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不同層次和類別的人才需求，采用委任、選任、聘任、考任等多種形式。

（2）對(duì)已擔(dān)任國(guó)家公職的工作人員，從非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或從低一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升任高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通常把這一人事活動(dòng)稱為提拔、晉升和任用。

錄用制度是人事行政制度的核心內(nèi)容，是一般公民進(jìn)入國(guó)家行政人員隊(duì)伍的入口。這一制度所要解決的根本問題是如何在最廣泛的范圍內(nèi)吸收的人才進(jìn)入政府行政機(jī)關(guān)任職。晉升制度所要解決的根本問題是如何從非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政人員中選拔優(yōu)秀分子擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或從低一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升任高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。晉升制度關(guān)系到行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的素質(zhì)和水平，關(guān)系到行政管理的效能和效率，關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的鞏固和社會(huì)穩(wěn)定，因此，對(duì)這一制度必須有嚴(yán)格的程序規(guī)定和晉升條件規(guī)定。晉升必須是在國(guó)家核定的職數(shù)限額內(nèi)進(jìn)行；晉升者必須具備一定的條件，包括具有晉升資格、通過(guò)晉升考試和考核；晉升必須按法定程序，先通過(guò)民主程序推選產(chǎn)生預(yù)選對(duì)象，然后按照所任職務(wù)要求的條件對(duì)其進(jìn)行資格審查，并在年度考核的基礎(chǔ)上進(jìn)行晉升考核，最后由任免機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定人選。對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政人員，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行任職培訓(xùn)。

3．培訓(xùn)制度

培訓(xùn)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為提高行政工作人員的能力和素質(zhì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，通過(guò)各種形式有組織、有計(jì)劃地對(duì)行政人員進(jìn)行培養(yǎng)和訓(xùn)練。這種培訓(xùn)包括對(duì)新錄用人員的培訓(xùn)，晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的任職培訓(xùn)，根據(jù)專項(xiàng)工作需要進(jìn)行的專門知識(shí)培訓(xùn)和在職行政人員更新知識(shí)的培訓(xùn)。培訓(xùn)還分為在職培訓(xùn)和離職培訓(xùn)兩種。培訓(xùn)結(jié)果是行政人員任職、晉升職務(wù)的依據(jù)之一。對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)所建立的培訓(xùn)原則、種類、方式、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和法規(guī)等配套制度，統(tǒng)稱為培訓(xùn)制度。

4．考核制度

考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，對(duì)所屬行政人員進(jìn)行德、能、勤、績(jī)的定期或不定期的考查評(píng)價(jià)，考核的結(jié)果作為對(duì)行政人員獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工資待遇的依據(jù)�？己酥贫仁怯嘘P(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中行政人員考核的內(nèi)容、考核的標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)構(gòu)、方法和程序、考核結(jié)果的使用等一系列具體制度規(guī)定的總稱�？己酥贫仁钦麄�(gè)人事行政制度的重要組成部分，它為行政人員的獎(jiǎng)懲、升降、培訓(xùn)和工資待遇等提供客觀依據(jù)，是督促行政人員努力工作的重要環(huán)節(jié)和基本方法，是對(duì)行政人員的工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作成績(jī)進(jìn)行比較衡量與鑒定的標(biāo)準(zhǔn)。

第三節(jié) 國(guó)家公務(wù)員制度

一、西方國(guó)家公務(wù)員制度

1．西方國(guó)家公務(wù)員制度的含義

在西方，國(guó)家公務(wù)員是指通過(guò)非選舉程序而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國(guó)家工作人員。西方各國(guó)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的基本含義和特定范圍都有嚴(yán)格規(guī)定，這些規(guī)定因國(guó)而異。

在英國(guó)，公務(wù)員指所有不與內(nèi)閣共進(jìn)退、經(jīng)過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)考試方能錄用、無(wú)過(guò)失可長(zhǎng)期任職的文職人員，也叫常任文官。英國(guó)國(guó)家公務(wù)員包括中央政府系統(tǒng)內(nèi)除政務(wù)官以外的所有工作人員，上至常務(wù)次長(zhǎng)，下至勤雜人員，即通常所說(shuō)的事務(wù)官或常任文官，其范圍并不完全限于“官”。

美國(guó)的規(guī)定比英國(guó)寬。在美國(guó)，公務(wù)員一般指在美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行公務(wù)的人員，其中包括總統(tǒng)、州長(zhǎng)、市長(zhǎng)等選舉產(chǎn)生的官員、特設(shè)委員會(huì)人員、部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)助理以及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官等正式任命的官員和行政部門的所有文職人員，不包括國(guó)會(huì)議員、國(guó)會(huì)的雇員以及司法部門的法官等。在美國(guó)，“政府雇員”的范圍較廣，包括職類人員、非職類人員和軍事人員等一切文武官員在內(nèi)。

在日本，公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員兩類。國(guó)家公務(wù)員指通過(guò)國(guó)家考試錄用，在中央政府各機(jī)關(guān)、國(guó)會(huì)、司法、軍隊(duì)、國(guó)立學(xué)校、國(guó)有化企業(yè)、事業(yè)單位中任職的人員。地方公務(wù)員指通過(guò)地方考試，在地方各級(jí)自治體、地方議會(huì)、公立學(xué)校、公立企事業(yè)單位中任職的人員。這兩類公務(wù)員均有一般職和特別職之分。特別職指通過(guò)選舉或政府任命的官員，包括內(nèi)閣總理大臣、國(guó)務(wù)大臣、政務(wù)次官、審判官及法院的其他職員等；而一般職則包括除特別職以外的所有職務(wù)。日本的特別職和一般職相當(dāng)于政務(wù)官和業(yè)務(wù)官，范圍也較寬。

在法國(guó)，公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員，但大致可以劃分為兩部分：一部分是不適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如會(huì)議工作人員，法院的法官，軍事人員，工商業(yè)性質(zhì)的國(guó)家管理部門的人員，工商業(yè)性質(zhì)的公用事業(yè)和公益機(jī)構(gòu)的人員，市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公職人員，依照契約服務(wù)的人員等；另一部分是適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如在中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員等。其他西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員范圍的規(guī)定也都大同小異。

西方公務(wù)員制度是指對(duì)公務(wù)員的考試、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、升降、工資、福利、退職、退休等一整套法律化的管理制度的總和。

2．西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)

西方公務(wù)員制度是資本主義制度的產(chǎn)物。它源于中國(guó)古代的科舉制，而始于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的文官制度。1805年，英國(guó)財(cái)政部首先設(shè)立了一個(gè)地位相當(dāng)于副大臣的常務(wù)次官，主持日常工作，不參加政黨活動(dòng)，不隨政黨更迭而更迭。“政務(wù)官”和“事務(wù)官”的區(qū)分由此開始，文官制度也因此而奠定雛形。1853年，從東印度公司開始的通過(guò)公開考試來(lái)錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補(bǔ)缺制度。這標(biāo)志著英國(guó)文官制度基本形成。1855年和1870年，英國(guó)政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國(guó)公務(wù)員制度因此而正式誕生。

英國(guó)公務(wù)員制度的建立對(duì)西方資本主義國(guó)家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國(guó)都借鑒英國(guó)公務(wù)員制度而建立了各具特點(diǎn)的國(guó)家公務(wù)員制度。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

自1870年英國(guó)正式確立公務(wù)員制度以來(lái)，公務(wù)員已有百余年歷史。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，西方各國(guó)公務(wù)員制度雖各有特點(diǎn)，但也有共同之處，主要是：

（1）公開考試，擇優(yōu)錄用。通過(guò)法定考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員，這是國(guó)家公務(wù)員制度的一大支柱。要得到流的人選，必須求助于競(jìng)爭(zhēng)�；�于這一認(rèn)識(shí)，英國(guó)樞密院于1870年規(guī)定，凡未經(jīng)考試且沒有文官事務(wù)委員會(huì)及格證書的人不得從事任何事務(wù)官職。美國(guó)也于1883年確定了競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，規(guī)定文職人員應(yīng)通過(guò)公開考試，爭(zhēng)取任用的人員更要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試。其他資本主義國(guó)家在實(shí)行公務(wù)員制度時(shí)也都確立了考試錄用這一基本制度。

考試制度的確立，使西方國(guó)家找到了一條選拔優(yōu)秀人才的有效途徑，對(duì)建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的公務(wù)員隊(duì)伍，保持行政系統(tǒng)的高效率和連續(xù)性起了重要的作用。用立法形式把考試內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等固定下來(lái)形成制度，也是人事行政的一大進(jìn)步。但考試本身仍存在不少問題，如對(duì)能量化的文化知識(shí)水平易于測(cè)評(píng)，而對(duì)應(yīng)試者的創(chuàng)造能力、思維靈活性等難以量化的部分，尚無(wú)精確測(cè)定的辦法。因此，西方國(guó)家的人事行政部門對(duì)公務(wù)員考試制度仍在不斷改進(jìn)。

（2）職務(wù)常任。政務(wù)類公務(wù)員（政務(wù)官）負(fù)責(zé)政治決策，業(yè)務(wù)類公務(wù)員（常任文官）執(zhí)行決策，處理政府日常事務(wù)和經(jīng)常性的業(yè)務(wù)活動(dòng)。資本主義國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期黨派斗爭(zhēng)，終于找到了既不妨礙黨派斗爭(zhēng)，又有利于政府工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的辦法，這就是在實(shí)行政務(wù)類公務(wù)員任期制的同時(shí)，實(shí)行業(yè)務(wù)類公務(wù)員的職位常任制，或稱為“終身官員”、“性雇員”，其主要標(biāo)志是“無(wú)過(guò)失不受免職處分”，不與政黨共進(jìn)退。公務(wù)員的身份獲得法律保障。西方國(guó)家的人事實(shí)踐表明，公務(wù)員的職位常任有利于政局的穩(wěn)定和行政管理的連續(xù)性，有利于政府工作效率的提高和行政管理專家隊(duì)伍的成長(zhǎng)。因而這種制度延續(xù)至今；成為西方文官制度的一個(gè)重要標(biāo)志。但職務(wù)常任制也有它消極的一面，如一部分公務(wù)員不思上進(jìn)，辦事推諉拖拉，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重；某些部門的公務(wù)員掌握了實(shí)權(quán)，架空政務(wù)官，使政務(wù)官成為業(yè)務(wù)官的傀儡等。

（3）“政治中立”。“政治中立”是與職務(wù)常任相聯(lián)系的西方國(guó)家公務(wù)員的另一個(gè)特點(diǎn)，也是資本主義國(guó)家政黨斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。所謂“政治中立”，是指公務(wù)員不參與黨派斗爭(zhēng)活動(dòng)，不參加政黨選舉，不得以黨派偏見影響決策等。堅(jiān)持“政治中立”原則有利于公務(wù)員以公正的態(tài)度處理行政事務(wù)和保持政府工作的穩(wěn)定性，因此，許多國(guó)家都以立法形式確定這一原則。但必須明確，這是在黨派政治這一特定范圍內(nèi)實(shí)行的原則。在這一范圍內(nèi)，公務(wù)員如欲參加黨派競(jìng)爭(zhēng)，必先辭職，否則，即為違法。但即使在這一范圍內(nèi)，這一原則也有其局限性和不徹底性。因?yàn)椴煌�政黨派別代表資產(chǎn)階級(jí)不同集團(tuán)和派別的利益，．其所制定的政策必然帶有明顯的政治傾向性，公務(wù)員也必然從自身的利益和實(shí)踐需要去理解和執(zhí)行政治決策，或消極怠工，或積極擁護(hù)，完全不偏不倚的超然立場(chǎng)是不可能存在的。如果認(rèn)為堅(jiān)持了“政治中立”原則；西方國(guó)家的公務(wù)員不代表資產(chǎn)階級(jí)的利益，不為資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治服務(wù)，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。

二、中國(guó)的公務(wù)員制度

1．我國(guó)干部人事制度的歷史沿革 、

我國(guó)干部人事制度是在長(zhǎng)期的革命實(shí)踐過(guò)程中逐步形成和發(fā)展起來(lái)的，從傳統(tǒng)的干部人事制度到國(guó)家公務(wù)員制度的建立和推行，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷史過(guò)程。1953年，我國(guó)建立了在黨中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、由中央和各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理的分部分級(jí)管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數(shù)十年來(lái)，管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限和管理范圍等雖作過(guò)多次調(diào)整，但基本的管理模式仍然是分部分級(jí)管理干部的體制。這一管理體制與當(dāng)時(shí)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，具有管理權(quán)限高度集中、管理方式高度統(tǒng)一性和計(jì)劃性等特點(diǎn)。它為建國(guó)后迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)及以后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要的保障作用。

從20世紀(jì)50年代開始，國(guó)家和政府通過(guò)頒布有關(guān)法律和專項(xiàng)法規(guī)，把和國(guó)務(wù)院組成人員的產(chǎn)生和任免納入法制的軌道。此外，國(guó)務(wù)院還制定了有關(guān)錄用。任免、調(diào)配、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規(guī)章和制度，有效地規(guī)范了國(guó)家行政機(jī)關(guān)乃至企事業(yè)單位的人事行為。

1966年至1976年的“文化大革命”，使我國(guó)的干部人事制度遭到嚴(yán)重的破壞，人事法制化進(jìn)程被迫中斷。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的到來(lái)，干部人事制度又進(jìn)入了恢復(fù)、發(fā)展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關(guān)于《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話是我國(guó)進(jìn)行干部人事制度改革的指導(dǎo)性文件，拉開了我國(guó)干部人事制度改革的序幕。

首先，將現(xiàn)有國(guó)家干部隊(duì)伍分解為中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。對(duì)國(guó)家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎(chǔ)。

其次，對(duì)從國(guó)家干部隊(duì)伍中分離出來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員實(shí)行公務(wù)員制度，依法實(shí)施有別于其他社會(huì)組織和企事業(yè)單位的管理措施和辦法。國(guó)家公務(wù)員制度的建立，不僅對(duì)提高國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內(nèi)做局部改革的框框，向建立科學(xué)靈活的、各具特色的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國(guó)家公務(wù)員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡(jiǎn)單再版，而是一個(gè)新的發(fā)展階段的開始。

另外，還多次調(diào)整人事管理機(jī)構(gòu)，成立國(guó)家人事部；建立機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任制，采用民主評(píng)議的方法考核干部；打破干部任用上的單一委任制模式，實(shí)行委任、選任、考任，聘任等多種形式；實(shí)行專業(yè)技術(shù)聘任制，初步采用分類管理的辦法；下放干部管理權(quán)限，調(diào)整各級(jí)黨委組織部門和行政機(jī)關(guān)人事部門的干部管理范圍和權(quán)限；實(shí)行全民所有制單位人員辭職制，建立領(lǐng)導(dǎo)干部離休退休制，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員回避制；進(jìn)行國(guó)家公務(wù)員的試點(diǎn)。這些人事制度的改革措施，為我國(guó)建立國(guó)家公務(wù)員制度和人事行政改革奠定了基礎(chǔ)。

2．國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機(jī)制

國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機(jī)制在國(guó)務(wù)院于1993年8月14日頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中作了明確規(guī)定。這些規(guī)定既發(fā)揚(yáng)了我國(guó)人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，又吸取了西方國(guó)家公務(wù)員制度的積極成果；既符合我國(guó)的國(guó)情，又具有科學(xué)性和先進(jìn)性。

（1）國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則

，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放的基本路線。中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)各族人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華民族振興和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)順利實(shí)現(xiàn)的根本保證。我國(guó)公務(wù)員制度必須旗幟鮮明地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)照搬西方國(guó)家公務(wù)員制度的“政治中立”。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要各級(jí)黨委直接管理公務(wù)員的具體事務(wù)，而是要堅(jiān)定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的偉大實(shí)踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)繁榮昌盛的生命線。我國(guó)公務(wù)員制度要獲得健康發(fā)展，成為新型的社會(huì)主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導(dǎo)原則，并具體地貫徹于公務(wù)員管理的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)。

第二，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。為人民服務(wù)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的根本宗旨。公務(wù)員制度必須在各個(gè)管理環(huán)節(jié)上具體體現(xiàn)這一根本宗旨，公務(wù)員也必須以此作為行為的根本準(zhǔn)則。在我國(guó)，公務(wù)員享有憲法和公務(wù)員條例規(guī)定的權(quán)益，政府也保護(hù)公務(wù)員的合法利益，但我國(guó)公務(wù)員不是也不能成為一個(gè)與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團(tuán)，不是也不能演變?yōu)橹粸樯贁?shù)人利益服務(wù)而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)是我國(guó)人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)需要廣大干部掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)管理技能，但更需要具有社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義的道德品質(zhì)。任何時(shí)候都不能忽視或降低對(duì)德的要求，而且只有德才兼?zhèn)洳拍軋?jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。

第三，堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。國(guó)家公務(wù)員制度作為國(guó)家上層建筑的一個(gè)組成部分，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志，并為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治服務(wù)。國(guó)家性質(zhì)不同，它們之間也就存在根本的區(qū)別。但它作為一種管理制度，在協(xié)調(diào)人和事之間的關(guān)系、發(fā)揮人的聰明才智和調(diào)動(dòng)人的積極性等方面，又凝結(jié)著人類的智慧，蘊(yùn)涵著科學(xué)的成分，因而，不同性質(zhì)的國(guó)家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產(chǎn)階級(jí)學(xué)習(xí)中國(guó)封建時(shí)期的科舉制，建立起了近代公務(wù)員制度，同樣，我國(guó)現(xiàn)在也可以吸取西方國(guó)家公務(wù)員制度的有益經(jīng)驗(yàn)來(lái)促進(jìn)人事制度的改革和公務(wù)員制度的建設(shè)。而這些科學(xué)成分和有益經(jīng)驗(yàn)，最重要的是堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。這是國(guó)家公務(wù)員制度的靈魂和標(biāo)志，離開這一原則，國(guó)家公務(wù)員制度就失去科學(xué)的根基。所以，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》以法規(guī)形式規(guī)定了對(duì)這一原則的堅(jiān)持。公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)是相互聯(lián)系的，公開、平等是競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的前提，而擇優(yōu)則是在公開、平等條件下通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而達(dá)到的目標(biāo)和結(jié)果。建設(shè)一支優(yōu)化、廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍，是各國(guó)政府努力實(shí)現(xiàn)的人事目標(biāo)，因而公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，也就成為各國(guó)公務(wù)員制度普遍堅(jiān)持的原則。由于各國(guó)的發(fā)展水平和具體國(guó)情不同，實(shí)施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情，在錄用、考核、職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

（2）國(guó)家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容

依照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容可概括為：，公務(wù)員制度的法律依據(jù)、指導(dǎo)原則和適用對(duì)象；第二，公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利；第三，公務(wù)員的管理環(huán)節(jié)，這些管理環(huán)節(jié)包括職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)升降、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職、辭退、退休；第四，管理和監(jiān)督。國(guó)家公務(wù)員制度的上述基本內(nèi)容，基本上涵蓋了公務(wù)員管理的全過(guò)程和有關(guān)的方方面面，是一個(gè)完整的、配套的公務(wù)員制度。

（3）國(guó)家公務(wù)員制度的主要機(jī)制

國(guó)家公務(wù)員制度之所以比干部人事制度更有生機(jī)和活力，在于它具有新的機(jī)制。

1）能力開發(fā)機(jī)制。國(guó)家公務(wù)員制度的重要目標(biāo)是造就和培養(yǎng)一支優(yōu)化、廉潔、精干、高效的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，為全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內(nèi)在地具有強(qiáng)大的智力開發(fā)機(jī)制。國(guó)家公務(wù)員是社會(huì)各類人才資源中素質(zhì)較高、能量較大的一個(gè)群體。但因?yàn)閲?guó)家公務(wù)員以國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表的身份執(zhí)行政府授權(quán)的管理活動(dòng)，是國(guó)家法律、法規(guī)和黨的路線、方針、政策的具體執(zhí)行者，因此，公務(wù)員能否正確行使權(quán)力、執(zhí)政為民，直接關(guān)系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過(guò)行政法令自上而下地、強(qiáng)制性地進(jìn)行的管理活動(dòng)。公務(wù)員能否秉公執(zhí)法、依法行政，直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和社會(huì)的公正，因此，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的素質(zhì)、能力和作風(fēng)必須提出高于其他社會(huì)群體的要求，國(guó)家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機(jī)制必須強(qiáng)化。特別是人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，人力資源開發(fā)全球化特征的日益明顯，人力資源開發(fā)方法、手段的日益現(xiàn)代化，對(duì)國(guó)家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機(jī)制的戰(zhàn)略性、全球性、系統(tǒng)性和技術(shù)創(chuàng)新必須有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。

國(guó)家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機(jī)制堅(jiān)持干部隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)。公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)干部必須把忠實(shí)實(shí)踐“三個(gè)代表”的要求作為首要條件，注重工作實(shí)績(jī)和群眾公認(rèn)，構(gòu)建以科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開拓創(chuàng)新能力為核心的能力框架。不同層次的公務(wù)員也應(yīng)有不同標(biāo)準(zhǔn)的能力框架，以提高公務(wù)員為公眾服務(wù)和依法行政的能力。

開發(fā)的手段和形式是多種多樣的。構(gòu)筑終身教育體系，提倡終身學(xué)習(xí)；開發(fā)、利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化學(xué)習(xí)提高手段；弘揚(yáng)創(chuàng)新精神，培養(yǎng)青年人才；樹立全球觀點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)際交流等，將大大強(qiáng)化公務(wù)員制度智力開發(fā)機(jī)制的功能和效果。

2）人才激勵(lì)機(jī)制。人才激勵(lì)機(jī)制是科學(xué)人事管理制度的基本內(nèi)容，對(duì)于我國(guó)公務(wù)員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長(zhǎng)期實(shí)行，干部人事制度的激勵(lì)作用十分微弱，而公務(wù)員制度的激勵(lì)機(jī)制尚待建立。面對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，公務(wù)員制度的人才激勵(lì)機(jī)制如果不積極建立健全，培養(yǎng)人才、吸引人才、用好人才的管理目標(biāo)就可能落空，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)就會(huì)受阻。

公務(wù)員制度的人才激勵(lì)機(jī)制首先要完善分配制度。公務(wù)員工資要與其勞動(dòng)付出和崗位職責(zé)相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平相聯(lián)系，逐步提高工資水平，適當(dāng)拉開工資差距，使人才激勵(lì)機(jī)制得到物質(zhì)上的兌現(xiàn)和保證。其次，要完善獎(jiǎng)勵(lì)制度。深入開展“為人民服務(wù)，讓人民滿意”的活動(dòng)。對(duì)于依法行政，愛崗敬業(yè)，恪盡職守，無(wú)私奉獻(xiàn)，在推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中建功立業(yè)的公務(wù)員和公務(wù)員集體分別授予“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”榮譽(yù)稱號(hào)，享受相應(yīng)的待遇。再次，完善福利制度，使公務(wù)員前瞻有望，后顧無(wú)憂。

3）新陳代謝機(jī)制。能進(jìn)不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強(qiáng)化新陳代謝機(jī)制不僅是醫(yī)治這一頑癥的良方，而且是增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍生機(jī)和活力的有力保證。為了保證行政管理過(guò)程的連續(xù)性和穩(wěn)定性，國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍必須保持相對(duì)的穩(wěn)定，但同時(shí)又必須有進(jìn)有出，能上能下，保持必要的流動(dòng)，在流動(dòng)中保持穩(wěn)定。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、職位數(shù)額以及任職條件和年限等都有法規(guī)限制，不能隨意增減，更不能無(wú)限膨脹。既然如此，國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍就必須強(qiáng)化新陳代謝機(jī)制，不斷地吐故納新。國(guó)家公務(wù)員制度正是通過(guò)考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環(huán)節(jié)，使符合條件的優(yōu)秀人才及時(shí)補(bǔ)充，德才兼?zhèn)�、成�?jī)突出、群眾擁護(hù)的及時(shí)提拔，而年老和因健康情況不宜繼續(xù)工作的能正常退休，連續(xù)兩年考核不稱職的應(yīng)予辭退，不愿意擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的允許辭職，等等。健全新陳代謝機(jī)制，使進(jìn)出渠道暢通，上下升降有序，公務(wù)員隊(duì)伍就能增強(qiáng)朝氣和活力。

4）勤政廉政保障機(jī)制。全心全意為人民服務(wù)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡的一場(chǎng)嚴(yán)重的政治斗爭(zhēng)。國(guó)家機(jī)關(guān)大多數(shù)工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的勤政廉政的保障機(jī)制，以至于不正之風(fēng)難以克服，腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。因此，國(guó)家公務(wù)員制度的勤政廉政保障機(jī)制必須強(qiáng)化，反腐斗爭(zhēng)必須旗幟鮮明，標(biāo)本兼治�！秶�(guó)家公務(wù)員暫行條例》在公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務(wù)員管理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，使反腐斗爭(zhēng)獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機(jī)制將使公務(wù)員保持蓬勃朝氣、昂揚(yáng)銳氣和浩然正氣，遵紀(jì)守法、清正廉潔、剛正不阿。