第三章 行政組織

節(jié) 行政組織概述

一、行政組織的概念

行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過程的統(tǒng)一。從動(dòng)態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過程。從靜態(tài)上講，行政組織是指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系，是國家機(jī)構(gòu)的組成部分。我國行政組織包括中央人民政府和地方各級(jí)人民政府。中央人民政府是最高國家行政機(jī)關(guān)，其任務(wù)是組織管理全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國防等方面的行政事務(wù)；地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，是在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)。

理解行政組織的概念，必須注意行政組織與下述四種組織的區(qū)別：

1．行政組織與政黨組織的區(qū)別

在國家政治生活中，作為階級(jí)組織的政黨，必然要以影響和領(lǐng)導(dǎo)政治生活作為自己的主要政治職能。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國社會(huì)主義革命和建設(shè)的核心力量，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級(jí)行政組織必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機(jī)關(guān)的組成部分；黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不能直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級(jí)行政組織討論決定。

2．行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別

行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)都屬于我國國家機(jī)關(guān)的組成部分。在我國的國家機(jī)構(gòu)中，居于最高地位的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。這不同于“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

3．行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別

在我國，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其審判活動(dòng)。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其檢察活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不承擔(dān)管理國家政務(wù)的責(zé)任。

4．行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體的區(qū)別

行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國家強(qiáng)制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對(duì)其管轄內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體具有約束力。在我國境內(nèi)組織的社會(huì)團(tuán)體，不具有國家權(quán)力的屬性，各社會(huì)團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾�部門申請(qǐng)登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后方可進(jìn)行活動(dòng)。各社會(huì)團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對(duì)其團(tuán)體成員具有約束力。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的合法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予支持，使其更好地表達(dá)和維護(hù)各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

理解行政組織的概念，還必須注意非正式組織的存在。在當(dāng)代西方行政理論中，對(duì)非正式組織的研究起源于霍桑實(shí)驗(yàn)。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對(duì)人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響�；羯���(shí)驗(yàn)奠定了非正式組織理論的基礎(chǔ)。提出非正式組織理論的是美國學(xué)者巴納德。他在（經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應(yīng)是在正式組織中，由于個(gè)人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學(xué)者們紛紛提出自己的觀點(diǎn)，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然的人際關(guān)系。這種關(guān)系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對(duì)正式組織的目標(biāo)達(dá)成會(huì)發(fā)生促進(jìn)、限制或阻礙作用。

非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足，加強(qiáng)組織內(nèi)部的意見溝通，增強(qiáng)成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團(tuán)體的文化價(jià)值規(guī)范，進(jìn)而增進(jìn)團(tuán)結(jié)，使組織保持和諧一致，進(jìn)而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會(huì)滿足感，改善組織氣氛，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

非正式組織也有消極功能。當(dāng)非正式組織和正式組織的利益不一致時(shí)，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標(biāo)，造成目標(biāo)沖突，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對(duì)正式組織及其成員危害極大。

因此，在研究行政組織時(shí)，對(duì)非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應(yīng)該給予足夠重視，因勢利導(dǎo)，揚(yáng)長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負(fù)面功效。

二、行政組織的構(gòu)成要素

1．組織目標(biāo)

組織都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而建立起來的， 目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點(diǎn)和前提。組織目標(biāo)表明了對(duì)一個(gè)組織所要處理的事務(wù)、完成的工作和努力方向的要求。組織目標(biāo)從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標(biāo)和操作目標(biāo)；從任務(wù)的角度可劃分為工作目標(biāo)和自身建設(shè)目標(biāo)；從目標(biāo)分解的角度可劃分為總目標(biāo)和分目標(biāo)；從職責(zé)關(guān)系的角度可劃分為整體目標(biāo)、部門目標(biāo)、單位目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)；從時(shí)間角度可劃分為長期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)。行政組織的目標(biāo)是依法、有效地管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)。

2．職能范圍

圍繞組織目標(biāo)，行政組織必須對(duì)其職能范圍進(jìn)行界定，明確行政組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標(biāo)對(duì)行政組織所要完成的工作任務(wù)、職責(zé)及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權(quán)的活動(dòng)和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權(quán)力、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標(biāo)的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機(jī)構(gòu)改革的重要問題。行政組織的職能范圍只能是對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)的管理。

3．機(jī)構(gòu)設(shè)置

政府機(jī)構(gòu)是行政組織的實(shí)體，也是行使行政權(quán)力的載體。行政組織是通過一系列機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)的。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就是承載行政權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標(biāo)、職能范圍在行政組織內(nèi)部進(jìn)行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政織的研究起源于霍桑實(shí)驗(yàn)。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對(duì)人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響。霍桑實(shí)驗(yàn)奠定了非正式組織理論的基礎(chǔ)。提出非正式組織理論的是美國學(xué)者巴納德。他在《經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應(yīng)是在正式組織中，由于個(gè)人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學(xué)者們紛紛提出自己的觀點(diǎn)，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然的人際關(guān)系。這種關(guān)系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對(duì)正式組織的目標(biāo)達(dá)成會(huì)發(fā)生促進(jìn)、限制或阻礙作用。

非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足，加強(qiáng)組織內(nèi)部的意見溝通，增強(qiáng)成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團(tuán)體的文化價(jià)值規(guī)范，進(jìn)而增進(jìn)團(tuán)結(jié)，使組織保持和諧一致，進(jìn)而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會(huì)滿足感，改善組織氣氛，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

非正式組織也有消極功能。當(dāng)非正式組織和正式組織的利益不一致時(shí)，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標(biāo)，造成目標(biāo)沖突，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對(duì)正式組織及其成員危害極大。

因此，在研究行政組織時(shí)，對(duì)非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應(yīng)該給予足夠重視，因勢利導(dǎo)，揚(yáng)長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負(fù)面功效。

二、行政組織的構(gòu)成要素

1．組織目標(biāo)

組織都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而建立起來的， 目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點(diǎn)和前提。組織目標(biāo)表明了對(duì)一個(gè)組織所要處理的事務(wù)、完成的工作和努力方向的要求。組織目標(biāo)從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標(biāo)和操作目標(biāo)；從任務(wù)的角度可劃分為工作目標(biāo)和自身建設(shè)目標(biāo)；從目標(biāo)分解的角度可劃分為總目標(biāo)和分目標(biāo)；從職責(zé)關(guān)系的角度可劃分為整體目標(biāo)、部門目標(biāo)、單位目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)；從時(shí)間角度可劃分為長期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)。行政組織的目標(biāo)是依法、有效地管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)。

2．職能范圍

圍繞組織目標(biāo)，行政組織必須對(duì)其職能范圍進(jìn)行界定，明確行政組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標(biāo)對(duì)行政組織所要完成的工作任務(wù)、職責(zé)及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權(quán)的活動(dòng)和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權(quán)力、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標(biāo)的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機(jī)構(gòu)改革的重要問題。行政組織的職能范圍只能是對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)的管理。

3．機(jī)構(gòu)設(shè)置

政府機(jī)構(gòu)是行政組織的實(shí)體，也是行使行政權(quán)力的載體。行政組織是通過—系列機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)的。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就是承載行政權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標(biāo)、職能范圍在行政組織內(nèi)部進(jìn)行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。由于組織目標(biāo)和職能是以縱向和橫向逐步分解為各個(gè)部分或各個(gè)層級(jí)的，所以機(jī)構(gòu)設(shè)置也沿著這兩個(gè)方向進(jìn)行。

4．權(quán)責(zé)體系

行政組織是一個(gè)縱橫交織的權(quán)責(zé)體系。為了實(shí)施科學(xué)管理，必須合理劃分行政組織權(quán)力和職責(zé)，探求行政組織集權(quán)和分權(quán)的適度點(diǎn)，做到權(quán)責(zé)分明。權(quán)責(zé)劃分就是指行政組織中各個(gè)層次、部門、成員之間從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)，正是通過權(quán)力和職責(zé)的劃分，保障了行政組織各組成部分的有序運(yùn)行。因此，權(quán)責(zé)劃分實(shí)質(zhì)上就是行政體制問題，它直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)系到行政效率。

5．職位設(shè)置

職位設(shè)置是指在行政組織內(nèi)部，對(duì)各種職位包括職級(jí)、職數(shù)、職責(zé)的確定。職位是行政組織運(yùn)行最基本的要素之一，有了職位設(shè)置，才能使權(quán)力的流動(dòng)成為可能。

6．人員構(gòu)成

任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)，行政組織也不例外。行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn)；組織效率是其成員的工作結(jié)果；組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術(shù)水平或工作績效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構(gòu)的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)，是行政組織的一個(gè)重要的因素。

7．運(yùn)行程序

行政組織是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。在行政管理活動(dòng)過程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運(yùn)行程序，要采取科學(xué)方法，以提高行政效率。

8．規(guī)章制度

有效的行政組織，必須有健全的規(guī)章制度和法律規(guī)范，以保證行政組織依法辦事。行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書面文件等形式對(duì)行政組織構(gòu)建、組織目標(biāo)、職能、任務(wù)、內(nèi)部分工、權(quán)責(zé)關(guān)系、活動(dòng)方式、運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)章制度對(duì)行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀(jì)律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標(biāo)志著行政組織健全的程度。

三、行政組織的類型

行政組織本身是一個(gè)極為復(fù)雜的組織系統(tǒng)。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政組織可以劃分為不同的類型。

1．行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制類型

一個(gè)行政組織內(nèi)部，依據(jù)其最高行政決策權(quán)行使的人數(shù)區(qū)分，行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制可分為首長制、委員會(huì)制和混合制三種類型。

（1）首長制。首長制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由首長一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。在首長制條件下，行政組織中的其他領(lǐng)導(dǎo)人只是首長的幕僚，只有建議權(quán)，最后決策權(quán)在首長一人。美國總統(tǒng)制是首長制的代表。首長制具有事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策快、指揮靈便、行動(dòng)迅速、行政效率高的優(yōu)點(diǎn)。但首長制易于獨(dú)斷專行、主觀片面，造成失誤；權(quán)力集中于首長一個(gè)人，不易監(jiān)督；易于拉幫結(jié)派、營私舞弊。

（2）委員會(huì)制。委員會(huì)制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由委員會(huì)集體行使。瑞士聯(lián)邦政府是委員會(huì)制的代表。一切行政大政方針均由委員會(huì)集體討論決定。委員會(huì)制具有以下優(yōu)點(diǎn)：集思廣益，發(fā)揮群體的聰明才智；能協(xié)調(diào)各方利益，一致推行計(jì)劃；互相監(jiān)督，不易營私舞弊等。但委員會(huì)制決策遲緩，行動(dòng)慢，權(quán)力分散，責(zé)任不明。

（3）混合制�；旌现剖侵感姓�組織中一部分行政管理工作由委員會(huì)決策、另一部分行政管理工作由首長本人決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。一般來說，重大行政事務(wù)的決策權(quán)由委員會(huì)行使，具體行政事務(wù)的決策權(quán)由首長個(gè)人行使�；旌现萍嬗惺组L制和委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，但如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)使首長制和委員會(huì)制的弊端一起產(chǎn)生出來。

2．行政組織權(quán)力體系類型

依據(jù)行政組織權(quán)力分配集散程度劃分，行政組織權(quán)力體系類型可分為集權(quán)制和分權(quán)制。

（1）集權(quán)制。集權(quán)制是指決策權(quán)集中在中央和上級(jí)機(jī)關(guān)，地方和下級(jí)機(jī)關(guān)必須根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的權(quán)力體制。在這種體制下，中央和上級(jí)機(jī)關(guān)往往包攬較多的決策事務(wù)。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，指揮方便，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。其缺點(diǎn)是：層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能及時(shí)處理政務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志，滋生官僚主義。

（2）分權(quán)制。分權(quán)制是指地方和下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其轄區(qū)或所管轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)不加干涉的權(quán)力體制。加拿大的行政組織體制就屬于分權(quán)制。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：地方和各級(jí)行政組織可因地制宜地發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施切合實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，有利于積極性的發(fā)揮，還可防止組織和個(gè)人獨(dú)斷專行。其缺點(diǎn)是：權(quán)力過于分散，政令不統(tǒng)一，下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，容易形成地方勢力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行、有禁不止、上有政策、下有對(duì)策等現(xiàn)象。

因此，集權(quán)制和分權(quán)制各有利弊，過分集權(quán)或過分分權(quán)都不利于行政管理。關(guān)鍵在于行政權(quán)的分配要適度，其適度點(diǎn)在于把行政組織權(quán)力分解為中央政府專有行政權(quán)、中央和地方政府共有的行政權(quán)、地方政府專有行政權(quán)。

3．行政組織機(jī)構(gòu)類型

根據(jù)行政組織的功能和作用的不同，行政組織機(jī)構(gòu)可劃分如下：

（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。指各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)轄全局的決策核心。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是行政組織的中樞，是各級(jí)政府決策和執(zhí)行的指揮機(jī)關(guān)，它統(tǒng)籌全局、運(yùn)籌決策，是決定政府效能的關(guān)鍵。

（2）職能機(jī)關(guān)。指各級(jí)政府中負(fù)責(zé)組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的方針、決策、指示，對(duì)上受政府首長的指揮監(jiān)督，對(duì)下在所管轄范圍內(nèi)行使行政管理職能。

（3）監(jiān)督機(jī)關(guān)。指對(duì)各種行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)關(guān)，如監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等。它是建立健全行政組織制衡機(jī)制的重要組成部分，是促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。

（4）輔助機(jī)關(guān)，亦稱幕僚機(jī)關(guān)。指為行政首長或?qū)�業(yè)職能機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān)輔助性工作任務(wù)的機(jī)構(gòu)。它對(duì)各專業(yè)部門無直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力。輔助機(jī)關(guān)又可分為政務(wù)性或事務(wù)性的輔助機(jī)關(guān)。國務(wù)院和地方政府的辦公廳（室）就是綜合性輔助機(jī)關(guān)，它參與政務(wù)，掌管事務(wù)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，管理機(jī)關(guān)日常事務(wù)。各機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)等部門是專業(yè)性輔助機(jī)關(guān)。政策研究室是政務(wù)性的輔助機(jī)關(guān)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等則屬于事務(wù)性的輔助機(jī)關(guān)。這些輔助性功能，在整個(gè)行政組織中是不可缺少的。

（5）咨詢參謀機(jī)關(guān)。指由具有權(quán)威的專家學(xué)者和富有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員組成，為政府出謀劃策，提供各種建議方案的機(jī)構(gòu)。各國政府越來越重視咨詢參謀機(jī)關(guān)的作用。

（6）派出機(jī)關(guān)。指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門按管轄地區(qū)劃分的授權(quán)委派的代表機(jī)構(gòu)。在管理區(qū)域比較分散、不便于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮的條件下，由派出機(jī)構(gòu)承上啟下實(shí)行管理。如我國省級(jí)政府管轄的縣多在100個(gè)左右，為便于分區(qū)域管理，有的省設(shè)置若干地區(qū)行署，代表省政府對(duì)所屬各縣行使行政權(quán)。

第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與編制

一、行政組織結(jié)構(gòu)

行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式，它包括行政組織各成員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，它們是行政組織系統(tǒng)的基本框架。

1．行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。

研究行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，應(yīng)著重研究如下兩點(diǎn)：

（1）管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門，這應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的工作量來決定。層次過多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機(jī)關(guān)本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力；層次過少，事務(wù)集中于幾個(gè)或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。因此，行政機(jī)關(guān)的層次必須適當(dāng)。在行政組織中，一般具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。行政組織權(quán)力由高層向基層遞減，高層一般具有最高決策權(quán)，基層主要擁有執(zhí)行權(quán)，中層則起承上啟下的作用。管理幅度是指一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)單位和工作人員的數(shù)目。管理幅度過大或過小，都會(huì)影響管理的效能。管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度就越�。还芾韺哟卧缴�，管理幅度就越大。管理幅度和管理層次是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的決定性因素。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的“金字塔”，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”；管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。

（2）層次管理原則。一是層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，通過這種層次節(jié)制，保證整個(gè)行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是只管一個(gè)層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次。這就要強(qiáng)調(diào)分層管理，層層負(fù)責(zé)。

2．行政組織的橫向結(jié)構(gòu)

行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，如果從各個(gè)工作部門的職能范圍和業(yè)務(wù)性質(zhì)看，一級(jí)政府可分為一般權(quán)限部門和專門權(quán)限部門。一般權(quán)限部門是一級(jí)政府的首腦機(jī)關(guān)，它負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮所轄行政區(qū)域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)的工作，其職權(quán)具有全局性和綜合性。專門權(quán)限部門是一級(jí)政府所屬的各職能部門， 旨在執(zhí)行一般權(quán)限部門的指示和決定，只負(fù)責(zé)某一方面的行政事務(wù)，其職權(quán)具有局部性和專門性。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，使各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人都設(shè)有由其直接管理的職能機(jī)構(gòu)，具有分工精細(xì)、能減輕行政首長的負(fù)擔(dān)、有利于專業(yè)化等特點(diǎn)。其缺點(diǎn)是事權(quán)分散、容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。

3．行政組織的直線—職能式結(jié)構(gòu)

行政組織的直線一職能式結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國現(xiàn)在基本上是采取直線一職能式行政組織結(jié)構(gòu)。從縱向看，我國政府組織劃分為中央人民政府—省、自治區(qū)、直轄市人民政府——自治州、轄區(qū)（縣）的市人民政府——縣、自治縣、縣級(jí)市人民政府——鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府五個(gè)層次。同時(shí)，各級(jí)政府內(nèi)部按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，它們主要對(duì)同級(jí)政府和首長負(fù)責(zé)，也接受對(duì)口的上級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型的行政組織結(jié)構(gòu)體系。

二、行政組織的編制管理

1．行政組織編制管理的含義及其重要意義

編制是一切法定社會(huì)組織內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、人員配備和人員定額、結(jié)構(gòu)比例等的規(guī)定。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，為有效控制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人員定額和結(jié)構(gòu)比例所進(jìn)行的管理。它包括如下具體內(nèi)容：

（1）行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理。既要確定各級(jí)行政組織的完整結(jié)構(gòu)，又要確定某個(gè)具體行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。凡已達(dá)到限額的，增設(shè)機(jī)構(gòu)一般不予批準(zhǔn)。對(duì)于各級(jí)政府的工作部門，也應(yīng)規(guī)定其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)額，以期做到對(duì)整個(gè)行政組織實(shí)行限額管理和有效控制。

（2）機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員數(shù)額的管理。機(jī)構(gòu)確定之后，就要根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)和工作需要配備相應(yīng)的人員。但是，在不同的機(jī)構(gòu)中，人員配備多少，必須要由編制來規(guī)定。行政人員編制所確定的人員定額，是行政機(jī)構(gòu)用人的定量標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得隨意更動(dòng)。目前，我國對(duì)行政組織人員編制管理主要是控制編制總額，在總額范圍內(nèi)，由各級(jí)政府自行決定工作人員的部門分配和結(jié)構(gòu)比例。這種做法是國家對(duì)人員編制進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段，也是編制工作的主要內(nèi)容之一。

（3）人員結(jié)構(gòu)和比例的管理。行政機(jī)構(gòu)是由各類人員構(gòu)成的，這些人員應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)和比例，只有這樣才能保證行政管理順利地進(jìn)行。對(duì)人員結(jié)構(gòu)和比例的規(guī)定有兩種方式：一是規(guī)定各類人員的百分比，例如，領(lǐng)導(dǎo)類和一般類人員各占多大比例，專業(yè)人員和輔助人員各占多大比例，等等。二是規(guī)定各類人員的數(shù)額，如某局行政編制規(guī)定，局長一正三副，辦公室主任一正二副，處長一正一副，即是按各類人員的數(shù)對(duì)人員比例加以規(guī)定。對(duì)于各類人員比例的規(guī)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，避免“若干人”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定，以防止單位領(lǐng)導(dǎo)人濫用名額，造成虛職、副職過多以及“官”多“兵”少等不合理情況發(fā)生。

行政組織的編制管理對(duì)于搞好行政組織建設(shè)，更好地發(fā)揮行政組織的效能具有重要的意義。

（1）編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。一定的機(jī)構(gòu)和人員編制，是進(jìn)行行政管理活動(dòng)的基本條件。而建立精干合理的行政機(jī)構(gòu)，配備精明的工作人員，使整個(gè)行政組織體系高效協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依靠科學(xué)的編制管理。這是在行政管理體系中居于較高層次的管理。

（2）編制管理是防止官僚主義、密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)臃腫，層次繁多，必然運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，反應(yīng)遲鈍，影響領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的及時(shí)溝通，使之脫離群眾或者瞎指揮。人浮于事，職責(zé)不清，也必然造成互相推諉、拖拉扯皮、辦事緩慢等官僚主義作風(fēng)的產(chǎn)生�？茖W(xué)的編制管理，就是要依靠法律手段，嚴(yán)格按照編制設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員，以有效地克服上述弊端，為改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，密切政府與群眾的聯(lián)系，防止和鏟除官僚主義創(chuàng)造良好的條件。

（3）編制管理有助于節(jié)省國家財(cái)政開支。機(jī)構(gòu)和人員過多，勢必增加國家財(cái)政支出。而科學(xué)的編制管理，可以做到對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備進(jìn)行嚴(yán)格的控制。近年來，我國把機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制與行政經(jīng)費(fèi)掛鉤，超編者財(cái)政不予撥款，銀行不予開支，這對(duì)節(jié)省國家財(cái)政收到了較好的效果。

2．行政組織編制管理的基本原則

行政組織編制管理直接涉及政府部門設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。為了切實(shí)搞好編制管理，應(yīng)遵循以下基本原則：

（1）精簡原則。一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，這是我國憲法的明確規(guī)定，也必然適用于行政組織的編制管理。精簡原則包括精簡機(jī)構(gòu)、減少層次和精簡人員、實(shí)行合理定編定員兩個(gè)方面。這一原則要求嚴(yán)格根據(jù)行政管理職能、管轄范圍等情況來決定機(jī)構(gòu)和層次的設(shè)置，凡職能重疊和可有可無的機(jī)構(gòu)與層次，應(yīng)予以撤銷或合并。同時(shí)也要求采用科學(xué)方法，通過必要的程序，合理確定機(jī)構(gòu)人員數(shù)額，并嚴(yán)格按數(shù)額配備適合的工作人員，凡多余或不稱職者，要調(diào)離現(xiàn)崗位并作妥善安排。

（2）統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則包括三個(gè)方面的內(nèi)容：1）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序進(jìn)行，不得制定與國家政策和法規(guī)相違背的“土政策”、“土制度”、“土辦法”來擅自建立工作部門、任意擴(kuò)大編制。2）統(tǒng)一職能目標(biāo)，明確劃分各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，保證同類行政事務(wù)由相同行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，防止機(jī)構(gòu)重疊，政出多門。3）機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一完整，既要做到每個(gè)行政機(jī)構(gòu)各自形成有機(jī)的整體，也要做到任何行政機(jī)構(gòu)都是全國政府機(jī)構(gòu)的一部分，從而形成既有最高指揮又有逐級(jí)指揮與服從，既有分工又有合作的上下銜接配套、功能齊全的組織體系；還要做到機(jī)構(gòu)的名稱、級(jí)別也要大致統(tǒng)一，不得自立稱號(hào)，隨意升格。

（3）編制立法原則。編制立法是指有關(guān)行政組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額的法律規(guī)范的總和。編制立法與行政組織法相比，是從更加具體、更加細(xì)微的角度去規(guī)制政府行政組織。行政組織編制立法的目的，就是要做到設(shè)編必須有法定條件、擴(kuò)編必須有法定程序、超編必須有法律制裁，用法律的形式把機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額固定下來，使編制管理有法可依。為此，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國編制法》已成為必要。

第三節(jié) 行政組織理論

一、西方行政組織理論的演變

西方行政組織理論的演變大致分為三個(gè)時(shí)期，形成了三大學(xué)派。

1．古典行政組織理論

這是西方早期的行政組織理論，主要包括：以泰羅為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾、古利克為代表的行政管理組織理論；以韋伯為代表的科層組織理論。他們的共同特點(diǎn)是：從制度規(guī)范的角度研究行政組織，提出了一系列具有規(guī)范性的組織建設(shè)原則；側(cè)重于對(duì)組織內(nèi)部的靜態(tài)研究，但忽視了社會(huì)環(huán)境對(duì)組織的影響和組織的動(dòng)態(tài)變化以及組織成員的社會(huì)需求。另一方面，他們又有所差別�？茖W(xué)管理組織理論把組織成員看做機(jī)械性組織中的一個(gè)部件，主張對(duì)他們的生活機(jī)能和工作行為進(jìn)行分解和合成，建立一套標(biāo)準(zhǔn)化的、規(guī)范化的工作方式，從而最大限度地提高組織效率。行政管理組織理論著重研究組織要素和原則，提出了分工協(xié)作、權(quán)責(zé)一致、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、集權(quán)與分權(quán)適當(dāng)、強(qiáng)化紀(jì)律和秩序等14項(xiàng)原則和計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算的管理7種職能理論�？茖咏M織理論則主張依法管理、權(quán)責(zé)一致、分層定等、專業(yè)分工、競考錄用人員、以職定薪等，認(rèn)為只有這樣，才是理想的組織。

2．新古典組織理論

新古典組織理論又稱為行為科學(xué)組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過程組織理論。他們的共同特點(diǎn)是：以組織中人的問題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)組織的影響及其相互關(guān)系。其缺陷是只局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)的作用等。他們的不同點(diǎn)是：人際關(guān)系組織理論主張建立一個(gè)“和諧有效率”的組織，必須注重組織成員行為、動(dòng)機(jī)的研究，用民主方式進(jìn)行管理，激勵(lì)成員的積極性。組織平衡理論重視正式組織與非正式組織、個(gè)體與群體的平衡，認(rèn)為組織是人群間相互影響關(guān)系所組成的系統(tǒng)，組織只有對(duì)有貢獻(xiàn)的成員提供需要滿足，確保其貢獻(xiàn)與需要滿足平衡時(shí)，才能抵消成員對(duì)組織的離心力，從而提高組織效率。決策過程組織理論認(rèn)為，決策貫穿于管理的全過程，管理就是決策，組織是由作為決策者的個(gè)人所組成的系統(tǒng)，組織的功能在于提供一個(gè)有利于作出合理決策的組織結(jié)構(gòu)。

3．現(xiàn)代組織理論

20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要包括：以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論�，F(xiàn)代組織理論重視從社會(huì)整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面研究行政組織，并為行政組織的研究提供了新的理論方法。其中，系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究行政組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；行政組織又是一個(gè)有機(jī)的開放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的相互作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。權(quán)變組織理論則是在系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，主張“如果……那么”這一權(quán)變關(guān)系，認(rèn)為組織權(quán)變關(guān)系依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理因變數(shù)間的函數(shù)關(guān)系確定；不同的組織模式和管理方法的有效性，將隨組織內(nèi)外各種因素的變化而變化。因此，組織必須隨機(jī)應(yīng)變，沒有統(tǒng)一的、一成不變的組織模式，不能把某種在特定環(huán)境中有效的組織模式和方法生搬硬套。

近年來，為了迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的挑戰(zhàn)，西方一些管理學(xué)者還進(jìn)一步提出了組織設(shè)計(jì)理論。他們認(rèn)為，組織設(shè)計(jì)作為有效知識(shí)管理的杠桿力量，在知識(shí)密集型經(jīng)濟(jì)中取得成功的思想觀念將逐漸增強(qiáng)。因而，組織設(shè)計(jì)是比結(jié)構(gòu)更為重要的程序，必須用可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)來重新審視組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新問題。

從西方組織理論的演變過程中可以看出，西方行政組織理論經(jīng)歷了從重視行政組織的制度規(guī)范的研究到重視人和組織行為的研究，進(jìn)而發(fā)展到對(duì)組織進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、宏觀的、綜合研究的發(fā)展過程，其中有不少理論和方法是值得我們借鑒的。

二、馬克思主義的行政組織理論

1．馬克思、恩格斯的組織理論

馬克思、恩格斯關(guān)于社會(huì)主義國家政府組織建設(shè)的理論內(nèi)容包括：（1）主張人民參加政府管理，人民有權(quán)隨時(shí)撤換和罷免由普選產(chǎn)生的代表。（2）主張建立“廉價(jià)政府”，簡化機(jī)構(gòu)，所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。（3）在政府組織形式上，主張采取巴黎公社“議行合一”的形式。（4）為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，必須徹底清除國家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替官僚，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，同時(shí)，使這些勤務(wù)員經(jīng)常處于公眾的監(jiān)督之下。

2．列寧的組織理論

馬克思主義發(fā)展到列寧主義時(shí)期，社會(huì)主義已由科學(xué)理論變成了實(shí)踐。列寧對(duì)社會(huì)主義國家政府組織的建設(shè)進(jìn)行了實(shí)踐的探索和理論的總結(jié)，提出了行政組織建設(shè)的若干理論原則：（1）主張精簡機(jī)構(gòu)。列寧認(rèn)為，必須盡量減少拖拉現(xiàn)象和不必要的形式，盡量精簡機(jī)構(gòu)；要改善、精簡、革新管理機(jī)關(guān)。（2）強(qiáng)調(diào)民主管理，主張實(shí)行選舉制、罷免制和監(jiān)督制等民主制度。（3）列寧非常強(qiáng)調(diào)政府組織的效率問題，認(rèn)為如果政府組織不能高效率地工作，那么也就談不上什么社會(huì)主義。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的高效率，列寧強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要按“蘇維埃辦事程序”工作，并為國家機(jī)關(guān)規(guī)定了決策、辦事、行文等程序，重視組織管理的科學(xué)化、制度化。（4）為了克服政府組織中的官僚主義現(xiàn)象，列寧強(qiáng)調(diào)應(yīng)把行政機(jī)構(gòu)改革提到重要位置。列寧關(guān)于社會(huì)主義行政組織的理論，豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論。

3．毛澤東、鄧小平的行政組織理論

以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人在民主革命時(shí)期的革命根據(jù)地建立了人民政權(quán)，創(chuàng)立了適合我國實(shí)際的行政組織理論，主要包括：堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)政府組織的領(lǐng)導(dǎo)；依靠人民大眾管政府；強(qiáng)調(diào)政府組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；實(shí)行民主集中制的原則，劃分好中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性；實(shí)行精兵簡政；注重政府組織的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，密切聯(lián)系群眾；加強(qiáng)思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。

鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的過程中，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論，主要是：針對(duì)我國存在的“機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低”的問題，明確提出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”的論斷；指出我國改革的目標(biāo)是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系，建立從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。鄧小平的行政組織理論為我國機(jī)構(gòu)改革的深化指明了方向。

四節(jié) 行政組織改革

一、行政組織改革的必要性

行政組織改革是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，具有必然性和必要性。

1．行政組織改革是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的狀況，上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的狀況，這是社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律的要求。行政組織作為上層建筑的一個(gè)重要組成部分，歸根到底是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定并為繹濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的改革和完善，必然要求行政組織也隨之調(diào)整和改革，這是歷史發(fā)展的必然，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要。

2．行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端、提高行政效率的重要途徑

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著社會(huì)的發(fā)展和國家干預(yù)的加強(qiáng)，各國政府的行政職能和管理范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)和人員編制日益增加。政府機(jī)構(gòu)的劇增導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、公共開支不堪重負(fù)、行政效率低下等弊端。為了擺脫政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)， 自20世紀(jì)70年代中期以來，西方各國政府都積極地推進(jìn)改革，行政組織改革成為了世界性的熱潮。就我國的情況看，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)的政府行政組織，極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和國民經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程，主要表現(xiàn)在：政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，許多本來應(yīng)該運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，或者通過社會(huì)中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來管理，把過多的社會(huì)責(zé)任和事務(wù)矛盾集中在政府身上；政府機(jī)構(gòu)重疊龐大，人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風(fēng)，也給國家財(cái)政造成了沉重負(fù)擔(dān)。面對(duì)這些弊端，只有進(jìn)行行政組織改革，才能興利除弊，建立科學(xué)合理的行政組織體系。

二、解放以來我國行政組織的改革

解放以來，為適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和變化，我國先后進(jìn)行了八次大的行政組織改革。

1．1954年的行政組織改革

解放初期，我國成立了稱謂為政務(wù)院的中央人民政府，下設(shè)政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察4個(gè)綜合性委員會(huì)及其所屬部、委、院、署、行、廳共35個(gè)。同時(shí)，在中央政府以下，省、直轄市以上設(shè)立了華北、東北、西北、華東、中南、西南6大區(qū)域性地方人民政府。至1953年底，政務(wù)院工作部門增加到42個(gè)。

1954年，首屆全國人民代表大會(huì)召開，制定了我國部社會(huì)主義憲法，并在此基礎(chǔ)上對(duì)政務(wù)院進(jìn)行了較大的改革。這次改革將政務(wù)院改為國務(wù)院，撤消了4個(gè)綜合性委員會(huì)，設(shè)立了分別協(xié)助總理處理政務(wù)的8個(gè)辦公室，對(duì)部委進(jìn)行了較大調(diào)整，設(shè)立了24個(gè)主管部門。調(diào)整后的國務(wù)院一共設(shè)置了64個(gè)工作機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府比照中央政府對(duì)口設(shè)置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的部門管理體制。這是中央政府次較大的行政改革。這次改革奠定了我國高度集中統(tǒng)一的行政管理體制的基本模式。

2．1958年至1959年的行政組織改革

隨著1955年至1956年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，中央政府為了加強(qiáng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的指導(dǎo)，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)各部門有計(jì)劃、按比例地均衡發(fā)展，對(duì)國務(wù)院所屬的財(cái)經(jīng)部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整的結(jié)果是按行業(yè)、產(chǎn)品設(shè)置的經(jīng)濟(jì)管理部門分工愈來愈細(xì)，機(jī)構(gòu)愈來愈多。到1956年底，國務(wù)院有部、委機(jī)構(gòu)48個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)24個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)8個(gè)，1個(gè)秘書廳，總數(shù)達(dá)到81個(gè)，形成了建國以來中央政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的個(gè)高峰。國務(wù)院行政部門的大量增加，不僅使國務(wù)院本身機(jī)構(gòu)臃腫，妨礙了行政效能的發(fā)揮和提高，而且強(qiáng)化了部門管理體制，加重了中央集權(quán)，影響了地方的積極性。對(duì)此，1958年，中央開始對(duì)管理體制進(jìn)行改革，把一部分計(jì)劃、基建項(xiàng)目審批、財(cái)政、稅務(wù)、勞動(dòng)管理、商業(yè)、金融和教育管理等權(quán)力下放給地方政府管轄，將中央直屬的大部分即8 100余個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方管理，同時(shí)對(duì)國務(wù)院行政部門進(jìn)行了精簡調(diào)整。

到1959年底，國務(wù)院所屬部門設(shè)部、委39個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)14個(gè)，辦公室6個(gè)和1個(gè)秘書廳，機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到60個(gè)，小于1954年的規(guī)模，形成了第二次較大的國家行政改革。這次改革是建國后關(guān)于國家行政管理體制分權(quán)的次嘗試。

3．1965年的行政組織改革

從1961年開始，中央開始對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，認(rèn)為對(duì)有限的資源實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中管理是恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的惟一出路。因此，在總體指導(dǎo)方針上中央重新強(qiáng)調(diào)集中管理，將1958年以來下放的單位先后陸續(xù)收回中央管理。與此相適應(yīng)，中央政府恢復(fù)和增設(shè)了機(jī)構(gòu)。

到1965年底，中央各部門直屬企業(yè)、事業(yè)單位由1959年的2 400余個(gè)增加到10 500余個(gè)。國務(wù)院部、委機(jī)構(gòu)49個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)22個(gè)，辦公室7個(gè)和1個(gè)秘書廳，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到79個(gè)，形成了中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的第二次高峰。

“文化大革命”期間，國務(wù)院受到嚴(yán)重破壞，到1970年，國務(wù)院工作部門只剩下了32個(gè)，行政管理工作幾乎癱瘓。這是一種極不正常的“變革”。

4．1982年的行政組織改革

粉碎“四人幫”后，從1977年開始，國務(wù)院很快恢復(fù)了部門管理體制，至1981年，國務(wù)院設(shè)部、委機(jī)構(gòu)52個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)高達(dá)100個(gè)工作部門，達(dá)到了建國以來的最高峰。

機(jī)構(gòu)大量膨脹不僅使國務(wù)院機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)不清、人浮于事、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重官僚主義的滋長。這一切顯然背離了社會(huì)主義國家行政管理的原則。對(duì)此，鄧小平同志尖銳地指出，這個(gè)問題不解決，不僅“四化”建設(shè)沒有希望，而且可能要亡黨亡國。在這種背景下，黨和政府作出重大決策，下決心進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制和管理制度的改革。經(jīng)過一段時(shí)間的準(zhǔn)備，從1982年開始，國務(wù)院率先進(jìn)行較大幅度的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整。

改革后，國務(wù)院的部、委機(jī)構(gòu)減為43個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減為15個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)減為2個(gè)和1個(gè)辦公廳，機(jī)構(gòu)總數(shù)共61個(gè)。

這次改革是在黨和國家的工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來之后進(jìn)行的行政改革，它所提出和建立的關(guān)于改革的思想，在一定程度上為以后的行政改革提供了理論基礎(chǔ)。但是，由于未能建立起與社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展特征相適應(yīng)的行政組織模式，所以，已經(jīng)精簡的機(jī)構(gòu)很快又恢復(fù)起來，形成了精簡——膨脹——越精簡——越膨脹的惡性循環(huán)的現(xiàn)象。

5．1988年的行政組織改革

在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、深入分析機(jī)構(gòu)狀況及存在問題的基礎(chǔ)上，1988年又進(jìn)行了第五次行政組織改革。如果說前幾次改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)進(jìn)行的話，那么這次改革則是在經(jīng)濟(jì)體制改革剛剛鋪開的背景下開展的，黨的十三大提出了政治體制改革的整體思路，提出了機(jī)構(gòu)改革必須抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵，這可以說是1988年改革指導(dǎo)思想上的一次重大突破。以轉(zhuǎn)變政府管理職能為基礎(chǔ)，此次改革按照政企分開的原則，把政府部門直接管理企業(yè)的職能分化轉(zhuǎn)移出去，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控、行業(yè)管理和監(jiān)督的職能。

這次改革的近期目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能、精干機(jī)構(gòu)、精簡人員、提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的關(guān)系、政府各部門之間的關(guān)系以及中央政府同地方政府的關(guān)系；長遠(yuǎn)目標(biāo)是逐步建立符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體制。具體方針是緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系兩個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案�；�本要求是減少政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的職能，增強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，初步改變機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理和行政效率低下的狀況。這次改革調(diào)整了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的總體格局，強(qiáng)化了綜合部門、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門、監(jiān)督部門和社會(huì)保障部門，適當(dāng)弱化了專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，也就是說強(qiáng)化了實(shí)行間接管理的部門，弱化了進(jìn)行直接管理的部門。改革前，國務(wù)院有部、委機(jī)構(gòu)45個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)22個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，以及國務(wù)院辦公廳，共72個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。改革后，設(shè)部、委機(jī)構(gòu)41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)17個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)7個(gè)，以及國務(wù)院辦公廳，共66個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)；非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減少到49個(gè)。精簡人員方面，有31個(gè)部門弱化了職能，減少13 900人；有35個(gè)部門增強(qiáng)了職能，增加了6 000人。改革前實(shí)有人數(shù)52 800人，改革后為44 800人，減少8 000人。

6．1993年的行政組織改革

隨著我國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，根據(jù)八屆人大一次會(huì)議關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的決議，我國從1993年起再次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。1992年黨的十四大所提出的建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為此次機(jī)構(gòu)改革指明了方向。此次改革的指導(dǎo)思想是，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。這次改革對(duì)政府不同部門的職能轉(zhuǎn)變提出了不同的要求。綜合經(jīng)濟(jì)部門重點(diǎn)是加強(qiáng)宏觀調(diào)控體系。專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門重點(diǎn)是由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，打破部門界限和所有制界限，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主的間接管理。流通部門重點(diǎn)是發(fā)展統(tǒng)一、開放的市場，逐步打破部門分割和地區(qū)封鎖，制定市場法規(guī)，規(guī)范市場秩序。社會(huì)保障的有關(guān)部門，要逐步建立和完善社會(huì)保障體系，以利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。其他部門也要結(jié)合本部門特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)。

這次改革，國務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)作了若干調(diào)整，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)部門，主要有：

——撤銷航空航天部，分別設(shè)立航空航天總公司，進(jìn)行一部分工業(yè)部門改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的探索。

——撤銷輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，分別設(shè)立輕工、紡織總會(huì)，進(jìn)行一部分工業(yè)部門改為行業(yè)協(xié)會(huì)的探索。

——撤銷商業(yè)部、物資部，組建內(nèi)貿(mào)部，促進(jìn)全國統(tǒng)一、開放、有序市場的形成，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

——將稅務(wù)局分別改為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，以適應(yīng)財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)稅收征管和實(shí)行分稅制的需要。

——組建國家經(jīng)貿(mào)委，以利于協(xié)調(diào)日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，生產(chǎn)和流通結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

——組建政策性的國家開發(fā)銀行，以配合投資體制改革，調(diào)整國家計(jì)委職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

——根據(jù)職能配置，一些國家局并入部委（如物價(jià)局并入國家計(jì)委），或改由部委管理（如技術(shù)監(jiān)督局、醫(yī)藥局改由經(jīng)貿(mào)委管理），或改為事業(yè)單位（如氣象局）。為加強(qiáng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中重大問題的協(xié)調(diào)，綜合經(jīng)濟(jì)部門中組建了國家經(jīng)貿(mào)委。專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革分為三類，其中一類由政府部門改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，另兩類改為行業(yè)總會(huì)。

改革后，國務(wù)院部委和直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)減為59個(gè)，85個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過清理和調(diào)整，改為29個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，精簡66％。國務(wù)院各部門內(nèi)設(shè)的司局機(jī)構(gòu)精簡8％。機(jī)關(guān)行政編制原有近5萬人，經(jīng)過1988年改革精簡18％后，這次又精簡20％，減為3萬人，完成了八屆人大一次會(huì)議確定的精簡任務(wù)。

7．1998年的行政組織改革

1998年3月舉行的第九屆全國人民代表大會(huì)通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，以此為標(biāo)志，新一輪行政組織改革的帷幕正式拉開。1997年召開的黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的治國方略，使1998年的機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化的指導(dǎo)思想。

這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制。

改革的原則是：（1）按照發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)。（2）按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡政。加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會(huì)中介組織。（3）按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。（4）按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法制化。

按照上述目標(biāo)要求，這次改革的具體做法是：

（1）加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門。適應(yīng)政企分開的要求，改革計(jì)劃體制與投資體制，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，抑制通貨膨脹，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。培育與發(fā)展多元化投資主體，實(shí)現(xiàn)企業(yè)市場化、投資多元化。因此，將經(jīng)濟(jì)綜合部門改組為宏觀調(diào)控部門，其主要職責(zé)是：保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展；健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟(jì)、法律手段，改善宏觀調(diào)控機(jī)制。這些部門為：國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行。

（2）調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)要求打破地區(qū)封鎖、部門分割，通過市場形成具有較強(qiáng)競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制、跨國經(jīng)營的大型企業(yè)集團(tuán)。要滿足企業(yè)的這種要求，政府與企業(yè)之間就必須取消行政隸屬關(guān)系，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門不再是企業(yè)主管部門，不再對(duì)企業(yè)的合法經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行任何行政干預(yù)。政府與企業(yè)之間，只是政府國有資產(chǎn)部門對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、依法經(jīng)營、照章納稅。中央與地方的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門要徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能與管理方式，逐步融入以產(chǎn)業(yè)政策為主要手段的宏觀調(diào)控部門。改革后的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的主要職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進(jìn)行行業(yè)管理；引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護(hù)行業(yè)平等競爭秩序。專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門要實(shí)行政企分開，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，不再直接管理企業(yè)。政府與國有企業(yè)的關(guān)系是：政府按投入企業(yè)的資本享有所有者的權(quán)益；向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營和盈虧狀況；負(fù)責(zé)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免。企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅；對(duì)國有資本負(fù)有保值增值的責(zé)任，不能損害所有者權(quán)益。這些部門為：鐵道部、交通部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、信息產(chǎn)業(yè)部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)。

（3）適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)管理部門。政府社會(huì)服務(wù)管理部門的任務(wù)是提供公共服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、文化、體育以及社會(huì)保障與社會(huì)福利。這種社會(huì)服務(wù)原則上應(yīng)由中央政府制定法律、法規(guī)與政策，具體事務(wù)由地方政府去做。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，許多社會(huì)事務(wù)是由企業(yè)辦理的，企業(yè)不堪重負(fù)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)事務(wù)要由政府辦理，企業(yè)要擺脫社會(huì)負(fù)擔(dān)，成為名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)組織。

（4）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門。隨著市場對(duì)資源配置與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的加大，需要加強(qiáng)政府對(duì)市場的執(zhí)法監(jiān)管，以維護(hù)公平、有序的競爭，保護(hù)市場主體的合法權(quán)益。按照行政決策立法與行政執(zhí)法監(jiān)督分開的原則，行政決策機(jī)構(gòu)制定市場運(yùn)行規(guī)則，執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行市場與社會(huì)的統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督。要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，改變目前部門立法、條條執(zhí)法，或者地區(qū)立法、區(qū)域執(zhí)法的條塊分割局面，打破部門壟斷、地區(qū)封鎖，消除市場障礙，這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門。

這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是國務(wù)院組成部門。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院原有組成部門為40個(gè)，經(jīng)過改革，減少為29個(gè)。為適應(yīng)改革的要求，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整分為四種情況：一是保留原有的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)；二是將國務(wù)院部、委調(diào)整為直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)；三是新組建直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)；四是將有的機(jī)構(gòu)并入有關(guān)部門，作為部委管理的國家局。經(jīng)過調(diào)整，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)設(shè)15個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)6個(gè)。此外，地方各級(jí)行政組織也按照國務(wù)院的要求進(jìn)行了相應(yīng)的改革。

當(dāng)然，由于我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于建立和完善的過程中，這次改革仍是過渡性的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和我國加入世界貿(mào)易組織新形勢的發(fā)展，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不適應(yīng)的問題，必須通過進(jìn)一步的深化改革加以解決。

8．2003年的行政組織改革

2003年3月第十屆全國人大一次會(huì)議審議通過了新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，啟動(dòng)了新中國成立以來第八次大規(guī)模的行政組織改革。本次改革的目的在于解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。改革的重點(diǎn)是：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。機(jī)構(gòu)改革涉及七個(gè)方面：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)；健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部；，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；將國家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)；不再保留國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門共設(shè)28個(gè)。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后，地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革也將在中央的統(tǒng)一部署下，結(jié)合本地實(shí)際，積極探索符合各地特點(diǎn)的改革路子。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要按照中央的規(guī)定，依法有序進(jìn)行。其他的機(jī)構(gòu)設(shè)置不搞一刀切，也不要求完全上下對(duì)口。