第一百三十一條　承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

【解釋】本條是關(guān)于承包地能否收回的規(guī)定。

屬于用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，為維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定提供了法律保障。我國(guó)農(nóng)村人多地少，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民對(duì)土地的依賴性較強(qiáng)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最主要的生活保障。因此，必須保持土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，不得隨意收回承包地。

本條的規(guī)定對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系具有重要意義，體現(xiàn)了用益物權(quán)的特征。根據(jù)這一規(guī)定，除法律對(duì)承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內(nèi)，無論承包人發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包人的家庭還存在，發(fā)包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者數(shù)人死亡的;子女升學(xué)、參軍或者在城市就業(yè)的;婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的;承包人在農(nóng)村從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的;承包人進(jìn)城務(wù)工的等。只要作為承包人的農(nóng)戶家庭沒有消亡，發(fā)包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包經(jīng)營(yíng)的家庭消亡的，為避免已有承包地的承包人的繼承人因繼承而獲得兩份承包地，允許發(fā)包人收回承包的耕地和草地。

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移會(huì)不斷增加，對(duì)于承包人全家離開農(nóng)村，遷人小城鎮(zhèn)或者設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包地能否收回的問題，農(nóng)村土地承包法區(qū)別不同的情況分別做了規(guī)定，以避免發(fā)包人隨意收回承包地。

這里所稱的“小城鎮(zhèn)”，包括縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)。關(guān)于承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶，其承包地能否收回的問題，中央有關(guān)文件曾指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。這是從我國(guó)當(dāng)前加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策出發(fā)的。國(guó)家逐步制定和完善了促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，加快了小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革。為促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，自1997年開始試點(diǎn)，到2001年正式在全國(guó)推行的小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，從允許一定條件的城鎮(zhèn)暫住人口正式取得城鎮(zhèn)戶口，演變到基本解除對(duì)小城鎮(zhèn)的遷移限制，小城鎮(zhèn)居民基本實(shí)現(xiàn)了遷徙自由。從目前我國(guó)發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策出發(fā)，對(duì)承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，如果允許收回其承包的土地，將會(huì)影響農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的積極性，使其產(chǎn)生后顧之憂，不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策目標(biāo)。

同時(shí)，對(duì)這一問題，還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民遷人小城鎮(zhèn)后的社會(huì)保障問題。目前，我國(guó)的社會(huì)保障體系還不夠健全和完善，特別是在小城鎮(zhèn)，由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，許多小城鎮(zhèn)還沒有建立健全社會(huì)保障體系。在這種情況下，進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民一旦失去非農(nóng)職業(yè)或者生活來源，那么他在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍將是其基本的生活保障。根據(jù)我國(guó)目前小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)�！�

根據(jù)這一規(guī)定，承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包人的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人可以按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)回來耕作;也允許承包人依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，如果承包人自愿將承包地交回發(fā)包人，也是允許的。

隨著城市化的進(jìn)程，有一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向設(shè)區(qū)的城市轉(zhuǎn)移。目前全家進(jìn)城落戶的人數(shù)較少，以后隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市戶口的逐步放開會(huì)有所增加。承包人全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，相對(duì)于小城鎮(zhèn)而言，在設(shè)區(qū)的市，社會(huì)保障制度比較健全，承包人即使失去了穩(wěn)定的職業(yè)或者收入來源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會(huì)保障。如果允許承包人保留其承包地，就會(huì)使其既享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又享有城市社會(huì)保障，有悖社會(huì)公平。此外，在設(shè)區(qū)的市，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多，承包人可以通過多種渠道實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，獲得生活保障，其在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國(guó)農(nóng)村，由于人多地少，大部分地區(qū)存在人地矛盾。為緩解農(nóng)村人地矛盾，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在這種情況下，承包人應(yīng)當(dāng)將其承包的土地交回發(fā)包人，使留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地耕種。因此，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，承包人全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包人，承包人不交回的，發(fā)包人可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。

需要說明的是，承包人應(yīng)當(dāng)交回的承包地僅指耕地和草地，并不包括林地，這是因?yàn)榱值氐某邪��?jīng)營(yíng)與耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和承包期比較長(zhǎng)，投入大，收益慢，風(fēng)險(xiǎn)大。穩(wěn)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)承包人植樹造林的、積極性，防止亂砍濫伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不適用耕地和草地有關(guān)收回的規(guī)定，即使承包人全家遷人設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包的林地也不應(yīng)當(dāng)收回，而應(yīng)當(dāng)按照承包人的意愿，保留其林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

為鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行投入，使承包人在交回或者發(fā)包人依法收回承包地時(shí)，承包人向承包地的資產(chǎn)投入得到補(bǔ)償，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。”如承包人對(duì)鹽堿度較高的土地或者荒漠化的土地進(jìn)行治理，使其成為較為肥沃的土地，在交回承包地時(shí)，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)對(duì)承包人因治理土地而付出的投入給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。