二、中國的公務(wù)員制度

　　1.我國干部人事制度的歷史沿革、

　　我國干部人事制度是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發(fā)展起來的，從傳統(tǒng)的干部人事制度到國家公務(wù)員制度的建立和推行，經(jīng)歷了較長的歷史過程。1953年，我國建立了在黨中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、由中央和各級黨委組織部統(tǒng)一管理的分部分級管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數(shù)十年來，管理機構(gòu)、管理權(quán)限和管理范圍等雖作過多次調(diào)整，但基本的管理模式仍然是分部分級管理干部的體制。這一管理體制與當(dāng)時實行的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，具有管理權(quán)限高度集中、管理方式高度統(tǒng)一性和計劃性等特點。它為建國后迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)經(jīng)濟、鞏固政權(quán)及以后的經(jīng)濟建設(shè)起了重要的保障作用。

　　從20世紀50年代開始，國家和政府通過頒布有關(guān)法律和專項法規(guī)，把國家領(lǐng)導(dǎo)人和國務(wù)院組成人員的產(chǎn)生和任免納入法制的軌道。此外，國務(wù)院還制定了有關(guān)錄用。任免、調(diào)配、培訓(xùn)、獎懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規(guī)章和制度，有效地規(guī)范了國家行政機關(guān)乃至企事業(yè)單位的人事行為。

　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我國的干部人事制度遭到嚴重的破壞，人事法制化進程被迫中斷。黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義建設(shè)新時期的到來，干部人事制度又進入了恢復(fù)、發(fā)展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話是我國進行干部人事制度改革的指導(dǎo)性文件，拉開了我國干部人事制度改革的序幕。

　　首先，將現(xiàn)有國家干部隊伍分解為中國共產(chǎn)黨各級組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。對國家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎(chǔ)。

　　其次，對從國家干部隊伍中分離出來的國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員實行公務(wù)員制度，依法實施有別于其他社會組織和企事業(yè)單位的管理措施和辦法。國家公務(wù)員制度的建立，不僅對提高國家行政機關(guān)工作人員的素質(zhì)和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內(nèi)做局部改革的框框，向建立科學(xué)靈活的、各具特色的、與社會主義市場經(jīng)濟相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國家公務(wù)員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡單再版，而是一個新的發(fā)展階段的開始。

　　另外，還多次調(diào)整人事管理機構(gòu)，成立國家人事部;建立機關(guān)崗位責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標責(zé)任制，采用民主評議的方法考核干部;打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任，聘任等多種形式;實行專業(yè)技術(shù)聘任制，初步采用分類管理的辦法;下放干部管理權(quán)限，調(diào)整各級黨委組織部門和行政機關(guān)人事部門的干部管理范圍和權(quán)限;實行全民所有制單位人員辭職制，建立領(lǐng)導(dǎo)干部離休退休制，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;建立國家行政機關(guān)工作人員回避制;進行國家公務(wù)員的試點。這些人事制度的改革措施，為我國建立國家公務(wù)員制度和人事行政改革奠定了基礎(chǔ)。

　　2.國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機制

　　國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機制在國務(wù)院于1993年8月14日頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》中作了明確規(guī)定。這些規(guī)定既發(fā)揚了我國人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，又吸取了西方國家公務(wù)員制度的積極成果;既符合我國的國情，又具有科學(xué)性和先進性。

　　(1)國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則

　　第一，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。中國共產(chǎn)黨是全國各族人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華民族振興和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利實現(xiàn)的根本保證。我國公務(wù)員制度必須旗幟鮮明地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)照搬西方國家公務(wù)員制度的“政治中立”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要各級黨委直接管理公務(wù)員的具體事務(wù)，而是要堅定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義建設(shè)的偉大實踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國社會主義事業(yè)繁榮昌盛的生命線。我國公務(wù)員制度要獲得健康發(fā)展，成為新型的社會主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導(dǎo)原則，并具體地貫徹于公務(wù)員管理的整個過程和各個環(huán)節(jié)。

　　第二，堅持為人民服務(wù)的宗旨和德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴�。為人民服�?wù)是國家機關(guān)及其工作人員的根本宗旨。公務(wù)員制度必須在各個管理環(huán)節(jié)上具體體現(xiàn)這一根本宗旨，公務(wù)員也必須以此作為行為的根本準則。在我國，公務(wù)員享有憲法和公務(wù)員條例規(guī)定的權(quán)益，政府也保護公務(wù)員的合法利益，但我國公務(wù)員不是也不能成為一個與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團，不是也不能演變?yōu)橹粸樯贁?shù)人利益服務(wù)而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴适俏覈�人事工作的�?yōu)良傳統(tǒng)。我國社會主義建設(shè)需要廣大干部掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和先進管理技能，但更需要具有社會主義乃至共產(chǎn)主義的道德品質(zhì)。任何時候都不能忽視或降低對德的要求，而且只有德才兼?zhèn)洳拍軋猿譃槿嗣穹��?wù)的宗旨。

　　第三，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。國家公務(wù)員制度作為國家上層建筑的一個組成部分，體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，并為一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治服務(wù)。國家性質(zhì)不同，它們之間也就存在根本的區(qū)別。但它作為一種管理制度，在協(xié)調(diào)人和事之間的關(guān)系、發(fā)揮人的聰明才智和調(diào)動人的積極性等方面，又凝結(jié)著人類的智慧，蘊涵著科學(xué)的成分，因而，不同性質(zhì)的國家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產(chǎn)階級學(xué)習(xí)中國封建時期的科舉制，建立起了近代公務(wù)員制度，同樣，我國現(xiàn)在也可以吸取西方國家公務(wù)員制度的有益經(jīng)驗來促進人事制度的改革和公務(wù)員制度的建設(shè)。而這些科學(xué)成分和有益經(jīng)驗，最重要的是堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。這是國家公務(wù)員制度的靈魂和標志，離開這一原則，國家公務(wù)員制度就失去科學(xué)的根基。所以，《國家公務(wù)員暫行條例》以法規(guī)形式規(guī)定了對這一原則的堅持。公開、平等、競爭、擇優(yōu)是相互聯(lián)系的，公開、平等是競爭、擇優(yōu)的前提，而擇優(yōu)則是在公開、平等條件下通過競爭而達到的目標和結(jié)果。建設(shè)一支優(yōu)化、廉潔、高效的公務(wù)員隊伍，是各國政府努力實現(xiàn)的人事目標，因而公開、平等、競爭、擇優(yōu)，也就成為各國公務(wù)員制度普遍堅持的原則。由于各國的發(fā)展水平和具體國情不同，實施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國應(yīng)根據(jù)國情，在錄用、考核、職務(wù)升降、獎懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

　　(2)國家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容

　　依照《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，國家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容可概括為：第一，公務(wù)員制度的法律依據(jù)、指導(dǎo)原則和適用對象;第二，公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利;第三，公務(wù)員的管理環(huán)節(jié)，這些管理環(huán)節(jié)包括職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務(wù)升降、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險、福利、辭職、辭退、退休;第四，管理和監(jiān)督。國家公務(wù)員制度的上述基本內(nèi)容，基本上涵蓋了公務(wù)員管理的全過程和有關(guān)的方方面面，是一個完整的、配套的公務(wù)員制度。

　　(3)國家公務(wù)員制度的主要機制

　　國家公務(wù)員制度之所以比干部人事制度更有生機和活力，在于它具有新的機制。

　　1)能力開發(fā)機制。國家公務(wù)員制度的重要目標是造就和培養(yǎng)一支優(yōu)化、廉潔、精干、高效的國家公務(wù)員隊伍，為全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內(nèi)在地具有強大的智力開發(fā)機制。國家公務(wù)員是社會各類人才資源中素質(zhì)較高、能量較大的一個群體。但因為國家公務(wù)員以國家行政機關(guān)代表的身份執(zhí)行政府授權(quán)的管理活動，是國家法律、法規(guī)和黨的路線、方針、政策的具體執(zhí)行者，因此，公務(wù)員能否正確行使權(quán)力、執(zhí)政為民，直接關(guān)系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過行政法令自上而下地、強制性地進行的管理活動。公務(wù)員能否秉公執(zhí)法、依法行政，直接關(guān)系到法律的尊嚴和社會的公正，因此，對國家公務(wù)員的素質(zhì)、能力和作風(fēng)必須提出高于其他社會群體的要求，國家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機制必須強化。特別是人才強國戰(zhàn)略的實施，人力資源開發(fā)全球化特征的日益明顯，人力資源開發(fā)方法、手段的日益現(xiàn)代化，對國家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機制的戰(zhàn)略性、全球性、系統(tǒng)性和技術(shù)創(chuàng)新必須有一個新的認識。

　　國家公務(wù)員制度的智力開發(fā)機制堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t，按照廉潔、勤政、務(wù)實、高效的要求，重點加強公務(wù)員隊伍的作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)。公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)干部必須把忠實實踐“三個代表”的要求作為首要條件，注重工作實績和群眾公認，構(gòu)建以科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開拓創(chuàng)新能力為核心的能力框架。不同層次的公務(wù)員也應(yīng)有不同標準的能力框架，以提高公務(wù)員為公眾服務(wù)和依法行政的能力。

　　開發(fā)的手段和形式是多種多樣的。構(gòu)筑終身教育體系，提倡終身學(xué)習(xí);開發(fā)、利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化學(xué)習(xí)提高手段;弘揚創(chuàng)新精神，培養(yǎng)青年人才;樹立全球觀點，加強國際交流等，將大大強化公務(wù)員制度智力開發(fā)機制的功能和效果。

　　2)人才激勵機制。人才激勵機制是科學(xué)人事管理制度的基本內(nèi)容，對于我國公務(wù)員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長期實行，干部人事制度的激勵作用十分微弱，而公務(wù)員制度的激勵機制尚待建立。面對國內(nèi)國際人才競爭的嚴峻形勢，公務(wù)員制度的人才激勵機制如果不積極建立健全，培養(yǎng)人才、吸引人才、用好人才的管理目標就可能落空，公務(wù)員隊伍建設(shè)就會受阻。

　　公務(wù)員制度的人才激勵機制首先要完善分配制度。公務(wù)員工資要與其勞動付出和崗位職責(zé)相適應(yīng)，與經(jīng)濟發(fā)展和物價水平相聯(lián)系，逐步提高工資水平，適當(dāng)拉開工資差距，使人才激勵機制得到物質(zhì)上的兌現(xiàn)和保證。其次，要完善獎勵制度。深入開展“為人民服務(wù)，讓人民滿意”的活動。對于依法行政，愛崗敬業(yè)，恪盡職守，無私奉獻，在推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中建功立業(yè)的公務(wù)員和公務(wù)員集體分別授予“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”榮譽稱號，享受相應(yīng)的待遇。再次，完善福利制度，使公務(wù)員前瞻有望，后顧無憂。

　　3)新陳代謝機制。能進不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強化新陳代謝機制不僅是醫(yī)治這一頑癥的良方，而且是增強公務(wù)員隊伍生機和活力的有力保證。為了保證行政管理過程的連續(xù)性和穩(wěn)定性，國家公務(wù)員隊伍必須保持相對的穩(wěn)定，但同時又必須有進有出，能上能下，保持必要的流動，在流動中保持穩(wěn)定。國家行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、編制、職位數(shù)額以及任職條件和年限等都有法規(guī)限制，不能隨意增減，更不能無限膨脹。既然如此，國家公務(wù)員隊伍就必須強化新陳代謝機制，不斷地吐故納新。國家公務(wù)員制度正是通過考試錄用、競爭上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環(huán)節(jié)，使符合條件的優(yōu)秀人才及時補充，德才兼?zhèn)�、成績突出、群眾擁護的及時提拔，而年老和因健康情況不宜繼續(xù)工作的能正常退休，連續(xù)兩年考核不稱職的應(yīng)予辭退，不愿意擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的允許辭職，等等。健全新陳代謝機制，使進出渠道暢通，上下升降有序，公務(wù)員隊伍就能增強朝氣和活力。

　　4)勤政廉政保障機制。全心全意為人民服務(wù)是國家機關(guān)及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關(guān)系到黨和國家生死存亡的一場嚴重的政治斗爭。國家機關(guān)大多數(shù)工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅強有力的勤政廉政的保障機制，以至于不正之風(fēng)難以克服，腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。因此，國家公務(wù)員制度的勤政廉政保障機制必須強化，反腐斗爭必須旗幟鮮明，標本兼治。《國家公務(wù)員暫行條例》在公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利、錄用、考核、獎勵、紀律、職務(wù)任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務(wù)員管理的各個環(huán)節(jié)之中，使反腐斗爭獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機制將使公務(wù)員保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，遵紀守法、清正廉潔、剛正不阿。