第三節(jié)國(guó)家公務(wù)員制度

　　一、西方國(guó)家公務(wù)員制度

　　1.西方國(guó)家公務(wù)員制度的含義

　　在西方，國(guó)家公務(wù)員是指通過非選舉程序而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國(guó)家工作人員。西方各國(guó)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的基本含義和特定范圍都有嚴(yán)格規(guī)定，這些規(guī)定因國(guó)而異。

　　在英國(guó)，公務(wù)員指所有不與內(nèi)閣共進(jìn)退、經(jīng)過公開競(jìng)爭(zhēng)考試方能錄用、無(wú)過失可長(zhǎng)期任職的文職人員，也叫常任文官。英國(guó)國(guó)家公務(wù)員包括中央政府系統(tǒng)內(nèi)除政務(wù)官以外的所有工作人員，上至常務(wù)次長(zhǎng)，下至勤雜人員，即通常所說的事務(wù)官或常任文官，其范圍并不完全限于“官”。

　　美國(guó)的規(guī)定比英國(guó)寬。在美國(guó)，公務(wù)員一般指在美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行公務(wù)的人員，其中包括總統(tǒng)、州長(zhǎng)、市長(zhǎng)等選舉產(chǎn)生的官員、特設(shè)委員會(huì)人員、部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)助理以及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官等正式任命的官員和行政部門的所有文職人員，不包括國(guó)會(huì)議員、國(guó)會(huì)的雇員以及司法部門的法官等。在美國(guó)，“政府雇員”的范圍較廣，包括職類人員、非職類人員和軍事人員等一切文武官員在內(nèi)。

　　在日本，公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員兩類。國(guó)家公務(wù)員指通過國(guó)家考試錄用，在中央政府各機(jī)關(guān)、國(guó)會(huì)、司法、軍隊(duì)、國(guó)立學(xué)校、國(guó)有化企業(yè)、事業(yè)單位中任職的人員。地方公務(wù)員指通過地方考試，在地方各級(jí)自治體、地方議會(huì)、公立學(xué)校、公立企事業(yè)單位中任職的人員。這兩類公務(wù)員均有一般職和特別職之分。特別職指通過選舉或政府任命的官員，包括內(nèi)閣總理大臣、國(guó)務(wù)大臣、政務(wù)次官、審判官及法院的其他職員等;而一般職則包括除特別職以外的所有職務(wù)。日本的特別職和一般職相當(dāng)于政務(wù)官和業(yè)務(wù)官，范圍也較寬。

　　在法國(guó)，公務(wù)員分為國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員，但大致可以劃分為兩部分：一部分是不適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如會(huì)議工作人員，法院的法官，軍事人員，工商業(yè)性質(zhì)的國(guó)家管理部門的人員，工商業(yè)性質(zhì)的公用事業(yè)和公益機(jī)構(gòu)的人員，市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公職人員，依照契約服務(wù)的人員等;另一部分是適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如在中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員等。其他西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員范圍的規(guī)定也都大同小異。

　　西方公務(wù)員制度是指對(duì)公務(wù)員的考試、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、升降、工資、福利、退職、退休等一整套法律化的管理制度的總和。

　　2.西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)

　　西方公務(wù)員制度是資本主義制度的產(chǎn)物。它源于中國(guó)古代的科舉制，而始于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的文官制度。1805年，英國(guó)財(cái)政部首先設(shè)立了一個(gè)地位相當(dāng)于副大臣的常務(wù)次官，主持日常工作，不參加政黨活動(dòng)，不隨政黨更迭而更迭。“政務(wù)官”和“事務(wù)官”的區(qū)分由此開始，文官制度也因此而奠定雛形。1853年，從東印度公司開始的通過公開考試來(lái)錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補(bǔ)缺制度。這標(biāo)志著英國(guó)文官制度基本形成。1855年和1870年，英國(guó)政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國(guó)公務(wù)員制度因此而正式誕生。

　　英國(guó)公務(wù)員制度的建立對(duì)西方資本主義國(guó)家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國(guó)都借鑒英國(guó)公務(wù)員制度而建立了各具特點(diǎn)的國(guó)家公務(wù)員制度。經(jīng)過長(zhǎng)期的演變，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

　　自1870年英國(guó)正式確立公務(wù)員制度以來(lái)，公務(wù)員已有百余年歷史。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，西方各國(guó)公務(wù)員制度雖各有特點(diǎn)，但也有共同之處，主要是：

　　(1)公開考試，擇優(yōu)錄用。通過法定考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員，這是國(guó)家公務(wù)員制度的一大支柱。要得到第一流的人選，必須求助于競(jìng)爭(zhēng)�；�于這一認(rèn)識(shí)，英國(guó)樞密院于1870年規(guī)定，凡未經(jīng)考試且沒有文官事務(wù)委員會(huì)及格證書的人不得從事任何事務(wù)官職。美國(guó)也于1883年確定了競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，規(guī)定文職人員應(yīng)通過公開考試，爭(zhēng)取首次任用的人員更要通過競(jìng)爭(zhēng)性考試。其他資本主義國(guó)家在實(shí)行公務(wù)員制度時(shí)也都確立了考試錄用這一基本制度。

　　考試制度的確立，使西方國(guó)家找到了一條選拔優(yōu)秀人才的有效途徑，對(duì)建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的公務(wù)員隊(duì)伍，保持行政系統(tǒng)的高效率和連續(xù)性起了重要的作用。用立法形式把考試內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等固定下來(lái)形成制度，也是人事行政的一大進(jìn)步。但考試本身仍存在不少問題，如對(duì)能量化的文化知識(shí)水平易于測(cè)評(píng)，而對(duì)應(yīng)試者的創(chuàng)造能力、思維靈活性等難以量化的部分，尚無(wú)精確測(cè)定的辦法。因此，西方國(guó)家的人事行政部門對(duì)公務(wù)員考試制度仍在不斷改進(jìn)。

　　(2)職務(wù)常任。政務(wù)類公務(wù)員(政務(wù)官)負(fù)責(zé)政治決策，業(yè)務(wù)類公務(wù)員(常任文官)執(zhí)行決策，處理政府日常事務(wù)和經(jīng)常性的業(yè)務(wù)活動(dòng)。資本主義國(guó)家經(jīng)過長(zhǎng)期黨派斗爭(zhēng)，終于找到了既不妨礙黨派斗爭(zhēng)，又有利于政府工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的辦法，這就是在實(shí)行政務(wù)類公務(wù)員任期制的同時(shí)，實(shí)行業(yè)務(wù)類公務(wù)員的職位常任制，或稱為“終身官員”、“永久性雇員”，其主要標(biāo)志是“無(wú)過失不受免職處分”，不與政黨共進(jìn)退。公務(wù)員的身份獲得法律保障。西方國(guó)家的人事實(shí)踐表明，公務(wù)員的職位常任有利于政局的穩(wěn)定和行政管理的連續(xù)性，有利于政府工作效率的提高和行政管理專家隊(duì)伍的成長(zhǎng)。因而這種制度延續(xù)至今;成為西方文官制度的一個(gè)重要標(biāo)志。但職務(wù)常任制也有它消極的一面，如一部分公務(wù)員不思上進(jìn)，辦事推諉拖拉，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重;某些部門的公務(wù)員掌握了實(shí)權(quán)，架空政務(wù)官，使政務(wù)官成為業(yè)務(wù)官的傀儡等。

　　(3)“政治中立”。“政治中立”是與職務(wù)常任相聯(lián)系的西方國(guó)家公務(wù)員的另一個(gè)特點(diǎn)，也是資本主義國(guó)家政黨斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。所謂“政治中立”，是指公務(wù)員不參與黨派斗爭(zhēng)活動(dòng)，不參加政黨選舉，不得以黨派偏見影響決策等。堅(jiān)持“政治中立”原則有利于公務(wù)員以公正的態(tài)度處理行政事務(wù)和保持政府工作的穩(wěn)定性，因此，許多國(guó)家都以立法形式確定這一原則。但必須明確，這是在黨派政治這一特定范圍內(nèi)實(shí)行的原則。在這一范圍內(nèi)，公務(wù)員如欲參加黨派競(jìng)爭(zhēng)，必先辭職，否則，即為違法。但即使在這一范圍內(nèi)，這一原則也有其局限性和不徹底性。因?yàn)椴煌�政黨派別代表資產(chǎn)階級(jí)不同集團(tuán)和派別的利益，.其所制定的政策必然帶有明顯的政治傾向性，公務(wù)員也必然從自身的利益和實(shí)踐需要去理解和執(zhí)行政治決策，或消極怠工，或積極擁護(hù)，完全不偏不倚的超然立場(chǎng)是不可能存在的。如果認(rèn)為堅(jiān)持了“政治中立”原則;西方國(guó)家的公務(wù)員不代表資產(chǎn)階級(jí)的利益，不為資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治服務(wù)，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。