中國傳統(tǒng)的財政框架是：一個高度集中化的財政體制框架和一個高度分散化的財政管理框架。1994年的分稅制改革，初步構(gòu)建了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、相對分權(quán)化的財政體制框架，但高度分散化的財政管理框架的改革卻相對遲緩和落后。我國傳統(tǒng)的財政管理學(xué)研究，主要從“財政”角度來構(gòu)建財政管理的框架。因而我國傳統(tǒng)的財政管理研究一般是從財政管理體制研究人手，進(jìn)而深入到財政收入管理、財政支出管理、財政綜合管理與監(jiān)督。即通過既定的財政管理體制來確定國家財政不同構(gòu)成環(huán)節(jié)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，在國家財政資金有效使用的前提下，盡可能滿足各方面對財政資金的需要，最大限度地調(diào)動各方面的積極性，以促進(jìn)各項事業(yè)的發(fā)展。
　　長期以來，我們的財政很少有“管理”理念。實踐表明，這種理念下的制度安排導(dǎo)致了一系列的財政低效和財政風(fēng)險。米勒指出，在20世紀(jì)的前75年里美國政府的財政官員的作用就是遵循政府政策找錢花錢；到了20世紀(jì)的后25年中，財政壓力導(dǎo)致財政資源變幻無常，財政官員也面臨著新的組織邊際作用：即探索減輕財政壓力的機(jī)遇，管理組織以通過輕松的財政調(diào)整消弭時好時壞的困境于無形。我國的財政部門當(dāng)前也面臨著美國財政部門在20世紀(jì)的后25年中面臨的問題。因此，借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共財政管理的經(jīng)驗，加快集中化財政管理框架體系的構(gòu)建，并通過相應(yīng)的制衡性制度安排克服財政低效和財政風(fēng)險，成為當(dāng)前我國公共財政管理建設(shè)的重要途徑。
　　一、西方發(fā)達(dá)國家公共財政管理的啟示
　　在西方國家成熟的市場經(jīng)濟(jì)和代議制民主制度下，西方發(fā)達(dá)國家公共財政框架的基本特征是：相對分權(quán)化的財政體制框架和相對集權(quán)化的財政管理框架。公共財政管理更多地從“管理”的角度進(jìn)行構(gòu)建�？ㄆ仗m指出，公共財政管理者與其他管理者都在努力減輕因資源來源和資源星的不確定性帶來的管理上的困難，同時他們都力圖協(xié)調(diào)組織與外部利益的關(guān)系。公共財政管理者和所有其他的管理者一樣，希望能夠達(dá)到“所有(各組織間)真正的全面目標(biāo)都得到確定的程度，達(dá)到組織能夠生存下去的目標(biāo)”。米勒認(rèn)為，公共財政管理實際上就是管理組織理論在政府財政部門的應(yīng)用，并以公共管理的范式構(gòu)建了一個公共財政管理體系。
　　依據(jù)公共管理中的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等內(nèi)容和公共管理的三個層次：宏觀層次解決制度化問題；中觀層次解決運行機(jī)制、過程問題；微觀層次解決具體的管理實踐問題，西方發(fā)達(dá)國家財政管理的主要包括公共財政組織管理、公共財政決策管理、公共財政部門的職能管理、公共財政的信息化管理四個方面。
　　(一)公共財政的組織管理
　　西方財政界認(rèn)為公共財政的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)涵承接于公共財政職能，對公共財政職能表述比較一致的觀點是資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。履行公共財政職能，必須凸顯公共財政管理體制作為財政管理的核心和最基本的管理制度，其實質(zhì)是國家管理、規(guī)范財政分配關(guān)系，劃分各級政府之間財權(quán)和財力或同級政府各財政職能機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工的根本制度。
　　(二)公共財政的決策管理
　　西方發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為，公共財政決策既是公共財政管理的起點，又貫穿于公共財政管理過程的始終。公共財政管理過程就是一個不斷決策和實施決策的過程。從一個孤立的管理過程來看，公共財政管理過程可分為決策制定、決策實施以及效果評估等環(huán)節(jié)。公共財政決策只是這一過程的起點，在其他環(huán)節(jié)也都包含著決策的活動。公共財政決策體制是國家為了有效處理財政事務(wù)，對決策權(quán)力進(jìn)行分配，并確定決策程序、規(guī)則、方式的根本制度。
　　(三)公共財政部門的職能管理
　　西方發(fā)達(dá)國家財政部門設(shè)置原則是：一級政權(quán)，一級財政；目的是為了保證各級政府財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。其財政部門，從上到下形成了一個以財政稅務(wù)部門為主體，其他有關(guān)單位為輔助的管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)在中央設(shè)置財政部以及預(yù)算署等，在地方各級政府設(shè)置財政局。這些部門分別負(fù)責(zé)編制各級財政預(yù)算，負(fù)責(zé)財務(wù)收支管理。這些部門在行政上受同級立法和行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
　　(四)公共財政的信息化管理
　　西方發(fā)達(dá)國家公共財政的信息化程度很高，為公共財政管理實施提供了重要的基礎(chǔ)和保證，能比較全面、及時、準(zhǔn)確地提供公共財政管理決策和計劃所需的信息。同時還為財政活動進(jìn)行有效控制和監(jiān)督提供了重要依據(jù)。財政管理決實施是一組織實施階段輸出的信息為依據(jù)的，根據(jù)輸出信息監(jiān)督、檢查財政活動與目標(biāo)是否背離信息反饋。然后，決策部門又依據(jù)反饋信息對偏差及時采取措施進(jìn)行調(diào)節(jié)、控制，從而保證財政活動的正常運行和原定目標(biāo)的實現(xiàn)。財政管理信息化還加強(qiáng)了財政部門與外界聯(lián)絡(luò)的溝通。

　二、當(dāng)前我國公共財政管理存在的問題
　　(一)公共財政的組織管理存在的問題
　　我國公共財政的組織管理，主要是中央與地方之間以及地方政府相互之間的財權(quán)、事權(quán)劃分。新中國成立后，我國一直在探索財政分權(quán)，即便在統(tǒng)收統(tǒng)支的年代也不例外。由于我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，中央對地方財政的控制非常強(qiáng)，財政分權(quán)其實只是一種“財政放權(quán)”。
　　從縱向分權(quán)而言，當(dāng)前分權(quán)模式主要存在兩方面的問題。從財政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴(yán)重，造成地方政府人不敷出，無力負(fù)擔(dān)基本的公共開支。從財政分權(quán)的程序上看，財政分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。
　　從橫向分權(quán)來看，由于在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理模式的慣性影響，尤其是財政性資金在預(yù)算內(nèi)外等多個方向存在，以及財稅機(jī)構(gòu)設(shè)置體制、財務(wù)管理體制歷史上的多次不成熟改變，使得財政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一直處于頻繁的變動中，造成職責(zé)不清晰，預(yù)算管理的職責(zé)在各個層次上沒有明確的界定，財政內(nèi)部按資金性質(zhì)交叉并行管理，出現(xiàn)了管理環(huán)節(jié)上的很多漏洞。
　　(二)公共財政決策管理存在的問題
　　改革開放以來，我國原先實行相對嚴(yán)密的集中控制和集中決策的財政管理體系被打破。雖然名義上財政管理決策權(quán)仍相對集中，但從總體上看，預(yù)算管理制度改革并未對傳統(tǒng)財政管理決策模式的內(nèi)核做實質(zhì)性改變，財政管理決策還是以理性為主導(dǎo)的漸進(jìn)主義。財政管理決策實際上由無數(shù)個“分中心”做出，原來有計劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸被各個部門肢解，財政資金分配權(quán)呈現(xiàn)一種“碎片化”格局。
　　(三)公共財政部門的職能管理存在的問題
　　預(yù)算管理存在的問題主要表現(xiàn)在：預(yù)算不全面，無關(guān)機(jī)構(gòu)占用了大量的預(yù)算外支出；預(yù)算制定時間太晚，進(jìn)入財政年度后很久支出單位還不能得到授權(quán)，一年中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，政府被迫同意預(yù)算調(diào)整計劃；中央預(yù)算和地方預(yù)算不能很好地協(xié)調(diào)；缺乏財政支出監(jiān)督手段，不能確保支出與預(yù)算約束一致，導(dǎo)致支出單位隨意決斷；現(xiàn)金管理低效，出現(xiàn)浪費，導(dǎo)致公共支出成本增加等問題。
　　在財政支出管理方面存在的問題主要表現(xiàn)在：一方面，財政負(fù)擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由市場承擔(dān)的支出，造成了財政職能的嚴(yán)重“越位”，存在著對競爭性領(lǐng)域的過度介入，違背了公共財政原則；另一方面，財政沒有承擔(dān)好自身應(yīng)承擔(dān)的支出，造成了財政職能的“缺位”，社會保障投入、科教事業(yè)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一些基本公共服務(wù)供給不足。
　　在財政收入管理方面存在的問題主要表現(xiàn)在：稅收收入的增速減緩，若其他收入途徑減收，則會削弱財政的支付能力；公共產(chǎn)權(quán)流失嚴(yán)重，既存在本依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)所有者身份應(yīng)取得的收入沒有獲取，還存在部分公共產(chǎn)權(quán)取得的收入流入一些部門和個人手中的情況。
　　(四)公共財政信息化管理存在的問題
　　在公共財政信息化管理方面存在的問題主要表現(xiàn)在：我國財政信息化管理覆蓋率已較高，但其管理模式基本上處于核算會計階段，尚未上升到管理的階段，不能為管理制度和措施的制定、實施和監(jiān)管提供強(qiáng)有力的決策信息。同時，我國財政管理信息化缺失的統(tǒng)一財政管理信息系統(tǒng)，不同政府部f]IbI形成信息孤島，上級部門無法有效監(jiān)控下屬單位財務(wù)狀況，使得財政監(jiān)管和財政分析缺乏信息基礎(chǔ)。

　三、我國公共財政管理的改善
　　隨著公共管理學(xué)科在我國興起，從“管理”角度來研究財政管理更貼近我國財政管理的現(xiàn)狀。由于長期以來計劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性和思維定式，財政僅處于一種供應(yīng)資金的工具狀態(tài)。財政管理也只是圍繞資金供應(yīng)方法變化的管理。即使最近幾年實施的積極財政政策，也是發(fā)改委定項目、財政進(jìn)行支付，仍然足被動的財政資源配置模式。財政管理的研究大多處于業(yè)務(wù)工作介紹和經(jīng)驗匯編階段，這導(dǎo)致既沒有形成“財政管理”的新理念，也沒有實現(xiàn)財政管理措施的戰(zhàn)略有效組合，反而使人產(chǎn)生財政管理就是財政工作的感覺。因此，重新審視財政管理，把“管理”理念導(dǎo)人財政實踐，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
　　西方發(fā)達(dá)國家公共財政管理具有科學(xué)的管理理念、明確的管理目標(biāo)、完善的運行機(jī)制、規(guī)范的管理控制程序、扎實的管理基礎(chǔ)、強(qiáng)大的技術(shù)支持，這蝗保證了優(yōu)質(zhì)的財政管理。通過借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府公共財政管理的成功經(jīng)驗，在深化我國公共財政管理改革、構(gòu)建中國公共財政管理框架中應(yīng)循著“創(chuàng)新管理理念一明確管理目標(biāo)一健全管理框架一完善運行機(jī)制一強(qiáng)化技術(shù)基礎(chǔ)支持”這一思路來進(jìn)行。
　　本文結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家財政管理體系，構(gòu)建我國基于公共管理理念下的現(xiàn)代公共財政管理框架的邏輯是：從組織上構(gòu)建與中央政府和地方政府級次相同的若干級公共財政管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)各級政府的事權(quán)劃分財權(quán)，使各級公共財政管理機(jī)構(gòu)收入和支出相匹配。其次，通過提高公共財政部門的決策能力，加強(qiáng)各級人大的審核權(quán)規(guī)范公共財政管理決策，同時通過審計部門對公共財政決策實施實行監(jiān)督。再次，通過公共財政管理部門職能即預(yù)算管理、財政收支和檢查監(jiān)督，保證各項公共財政計劃的實施。最后，通過公共財政管理的信息化使公共財政組織管理、公共財政決策管理和財政部『J職能管理達(dá)到既定的目標(biāo)。
　　(一)公共財政的組織管理的改善
　　1．健全的公共財政組織體制。從縱向上，公共財政的組織主體的設(shè)置按照“一級政府一級財政”的原則，以本級政府財政職能的范圍和方向為主，同時考慮政府間的預(yù)算管理體制。應(yīng)當(dāng)在政府間事權(quán)、財權(quán)配置的基礎(chǔ)上，建立公共財政管理體制使從中央到地方各級財政事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一。從橫向上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級財政管理部門的實際情況，按照本級政府事權(quán)和實際需要設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。財政機(jī)構(gòu)設(shè)置廊滿足財政部f 1實現(xiàn)自身職能的客觀要求，圍繞財政收支、制定財稅政策，實施財政監(jiān)督、參與對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控等職能而設(shè)定。
　　2．合理凋整財政部門的內(nèi)部組織體系。隨著我國政府職能由建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，財政管理部門應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理部門職能，強(qiáng)化財政監(jiān)督部門職能，弱化財務(wù)管理部門職能。在具體的組織運行上，應(yīng)按照財政資金運動在財政部門的階段，財政部門應(yīng)對預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離相互制約。
　　(二)公共財政的決策管理的改善
　　1．提高財政管理部門決策的科學(xué)化。財政管理部門的決策，是財政管理部門在財政管理中，對其發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、方針政策、規(guī)章制度和重大行動方案和措施所做出判斷后的決定和選擇。財政管理決策應(yīng)遵循科學(xué)化、民主化、責(zé)任制的原則，提高財政管理決策的科學(xué)化水平，從而實現(xiàn)財政目標(biāo)。
　　2．加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束。應(yīng)完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報告制度。同時，改革預(yù)算撥款方式，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。加強(qiáng)對轉(zhuǎn)化為實物形態(tài)的預(yù)算資金的管理。增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算約束。
　　(三)公共財政部門的職能管理的改善
　　1．預(yù)算管理的改善。應(yīng)在公共財政導(dǎo)向下改革預(yù)算的基本內(nèi)容，按照公共財政的要求改革預(yù)算編制的方法，按照公共財政的規(guī)范改進(jìn)預(yù)算編制的程序。在公共財政的導(dǎo)向下，今后還可能要求形成的預(yù)算方案要通過聽證會的方式，接受公眾的質(zhì)詢和監(jiān)督，以此增加預(yù)算編制的透明度和吸收民眾建設(shè)性意見。
　　2．財政支出管理的完善。應(yīng)深化政府機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的財政投入力度，增加社會保障和科技教育投入。
　　3．財政收人管理的現(xiàn)狀及完善。進(jìn)一步強(qiáng)化以稅收為主的公共權(quán)力收入的收入功能，大力挖掘公共產(chǎn)權(quán)收入的增長潛力。加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的市場化運作改革，增加國家公共產(chǎn)權(quán)收入。同時，國家應(yīng)該制定資源型固有資產(chǎn)和壟斷性行業(yè)特定的利潤分配制度，增加財政收入。
　　(四)公共財政的信息化管理
　　1．加強(qiáng)政府會計在財政管理中的作用。政府會計是財政管理基礎(chǔ)的技術(shù)，同時政府會計又為公共管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供信息。政府財務(wù)會計還應(yīng)強(qiáng)化作為公共財政管理的手段如內(nèi)部控制、成本會計、存貨會計等。
　　2．加強(qiáng)財政“金財工程”建設(shè)，促進(jìn)財政管理信息系統(tǒng)的兼容。使公共財政管理系統(tǒng)覆蓋各級政府財政管理部門和財政資金使用部門，使政府財政由以前“事前”控制機(jī)制變?yōu)?ldquo;資源型”的管理系統(tǒng)和“依法理財”的系統(tǒng)。同時，還要加強(qiáng)“金財工程”與其他財政管理信息系統(tǒng)的兼容，使財政資金的運作在一個統(tǒng)一的體系內(nèi)運轉(zhuǎn)，促進(jìn)財政資金使用的透明度和財政決策的科學(xué)性。
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