第十一章  公共組織的變革與發(fā)展

　　一、組織變革

　　組織的生命周期組織是一個有機的“生命體”，具有自身的生命周期，一般會經(jīng)歷產(chǎn)生、成熟、衰敗和消亡的發(fā)展階段

　　組織變革是指組織從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變到另一種狀態(tài)，以增進其效能的自然轉(zhuǎn)變過程。組織變革包括正面和負面的改變。但一般而言，組織變革是一種積極性、計劃性的轉(zhuǎn)變。

　　1、目標：創(chuàng)新或改良使用資源與能力的方法，以增進組織創(chuàng)造價值的能力，并改善對利害關系團體的報酬。

　　2、層面：結(jié)構(gòu)、人員、技術(shù)。

　　3、組織變革策略的典型類型：

　�、賰r值策略，②理性策略，③教育策略，④心理策略，⑤經(jīng)濟策略，⑥政治策略，⑦權(quán)威策略。（克拉克《組織的變遷》）

　　4、組織變革的類型

　　從變革過程來看，①漸進式變革 ②革命式變革。

　　從變革內(nèi)容來看，①技術(shù)變革  ②能力變革  ③產(chǎn)品和服務變革  ④人力資源變革

　　二、組織發(fā)展

　　組織發(fā)展是指通過對組織存在問題進行系統(tǒng)分析，運用一套應用行為科學的理論和技術(shù)，來改善人際關系或個人組織關系、提高組織運作能力（領導、決策和溝通能力）、培養(yǎng)新型組織文化的一種有計劃地促進組織自我更新的活動。

　　1、組織發(fā)展的本質(zhì)特征來源安通學校：

　　①組織發(fā)展是以行為科學知識為基礎的一種變革方式；

　�、诮M織發(fā)展是強調(diào)計劃性變革的一種歷程；

　�、圩兏锏膶用嬷饕�有人際關系、技術(shù)及制度三個層面；

　�、茏兏锬康脑谟谔岣呓M織的適應力及生產(chǎn)力，使組織持續(xù)發(fā)展。

　　2、組織發(fā)展與組織變革的關系

　　組織發(fā)展于組織變革的范疇，是組織變革的一種干預或介入技術(shù)。即組織發(fā)展咨詢?nèi)藛T與組織中的成員合作，運用采訪、調(diào)查和團體會議的方式，對組織存在的問題進行診斷，并選擇各種類型和方法的介入方式，為組織的發(fā)展做出系統(tǒng)性指導。

　�、俳M織變革的含義較為廣泛，指的是從一種舊狀態(tài)轉(zhuǎn)為另一種新狀態(tài)。

　　②涉及組織氣氛、組織成員態(tài)度或價值觀的變革才是組織發(fā)展。

　　3、計劃性變革經(jīng)預先計劃的變革措施，以增進組織效能和適應環(huán)境發(fā)展的，不一定能涉及改變組織氣氛或價值變革。

　　4、組織發(fā)展的歷程指組織發(fā)展持續(xù)的進程，包含了從提出問題、分析問題到解決問題并評估解決程度的完整步驟。包括：問題的認知、搜集資料；診斷問題；資料回饋；發(fā)展行動計劃或策略；建立成員認同；采取行動；評估。

　　5、組織發(fā)展的干預（介入）技術(shù)是指一套由變革者與被服務對象針對問題本質(zhì)所選擇應用，以調(diào)整或改變被服務系統(tǒng)關系，增進組織效能的結(jié)構(gòu)化技術(shù)和活動，如面對問題會議、調(diào)查回饋、彈性工作時間制、矩陣式組織、目標管理、實體布置、建立團隊、過程咨詢、角色分析技術(shù)、工作豐富化、敏感性訓練、組織行為修正等。

　　敏感性訓練是將不同單位或同一單位不同層級的成員編成小組，以期通過團體間的相互幫助，提高成員的自我認識和分析別人行為的能力，共同尋找解決的方法。

　　組織行為修正是指組織通過獎勵、處罰等方式，強化組織成員表現(xiàn)出符合組織目標的行為，減少不符合目標的行為，以增進組織效率，達成組織目標。

　　6、成功組織轉(zhuǎn)型的因素包括：

　�、賹ψ兏锉匾�性的廣泛共識；

　　②清晰而持久的領導，包括來自高層管理人員的支持；

　　③在診斷問題并計劃實行變革的過程實施廣泛的參與；

　　④靈活激進的實施過程

　　三、西方國家公共部門改革

　　西方發(fā)達國家公共部門改革是指以采用工商管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制為基本取向，強調(diào)顧客導向以及提高服務質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，往往被描述為一場追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益）目標的管理改革運動。

　　這場改革起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，逐步擴展到歐洲以至全世界。

　�。ㄒ唬┯�國公共部門改革

　　英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。

　�、倮准{評審。1979年撒切爾夫人上臺后便組建了效率小組，開始了著名的“雷納評審”。性質(zhì)是“以解決問題為導向”的“試驗式調(diào)查”，即對政府部門的行政改革進行調(diào)查、研究、審視和評價，其目的是提高公共行政組織的經(jīng)濟和效率水平。標志著商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入。

　�、谪斦�改革��(chuàng)議。起始于1982年，主要內(nèi)容為把財政和人事權(quán)力下放到一線管理人員，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革。

　�、邸断乱徊健穲蟾妗�1987年著名的《下一步》報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》出臺，提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務的效率）

　�、堋豆�民憲章》白皮書。是英國保守黨領袖梅杰于1989年上臺執(zhí)政以來在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月有，英國政府以白皮書的形式提出“公民憲章”要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務的質(zhì)量與水準的文件，并聲明承諾保證達到這些服務標準。

　�、荨稙橘|(zhì)量而競爭》。頒布于1991年，它認為“公共服務將逐漸轉(zhuǎn)化為合同制而非官僚體制”，只要有可能，提供某一服務的政府部門都應當與潛在的外來供貨商一起參與競爭性投標。

　　⑥《政府現(xiàn)代化》白皮書。1997年布萊爾領導的工黨政府上臺后繼續(xù)推行公民憲章制度，并把它改名為“服務第一”。1999年頒布發(fā)的《政府現(xiàn)代化》白皮書可以體現(xiàn) 出“更好的政府”。

　�。ǘ�）美國公共部門改革。

　　①1978卡特政府“文官制度改革法案”的實施，帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”

　�、诶锔�政府改��。1980年后，里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本則將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。

　�、壑厮苷�府運動。1993年克林頓上臺，開始了大規(guī)模的政府改革，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁判政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。

　�、芸偨y(tǒng)管理議程。2001年8月，布什政府頒布了《總統(tǒng)管理議程》，被認為是美國行政改革體現(xiàn)新公共管理思想的又一重要舉措。它提出了“以公民為中心、以結(jié)果為導向、以市場為基礎”的政府改革原則，從人力資本戰(zhàn)略管理、開發(fā)競爭性資源、改進財政績效、推廣電子政府以及預算和績效整合五個方面對聯(lián)邦政府提出了具體的管理要求

　�。ㄈ�）新西蘭（1984年起）和澳大利亞（1983年起）

　　舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。

　　兩個國家更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面。改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、公司化、商業(yè)化和私有化。

　�。ㄋ模┑聡�公共部門改革

　　主要表現(xiàn)就是在地方推行從荷蘭借鑒而來的“新掌舵模式”。特征：產(chǎn)出與結(jié)果控制，項目預算和純凈指標，服務和顧客導向，康采恩式的權(quán)責劃分，責任委托給商業(yè)單位。

　�。ㄎ澹┖商m公共部門改革

　　1982年發(fā)起“大手術(shù)”改革；1989-1994推行的“社會更新活動”；1990“大效率運作”改革。特征：具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的。

　　（六）法國公共部門改革

　　法國引入管理主義。特征：變革相對，其改革目標與新公共管理模式的目標具有一致性。

　�。ㄆ撸┰�蘇聯(lián)東歐國家的改革

　　原蘇聯(lián)東歐國家的公共部門改革：這些國家結(jié)合自身的特點，借鑒發(fā)達國家的行政改革經(jīng)驗，形成了較為獨特的“過渡治理”模式。

　　1、改革內(nèi)容：

　�、僬{(diào)整政府、社會與市場的關系

　�、诿鞔_公共行政的一般特點，強調(diào)其技術(shù)性、效率和效益。

　�、蹖崿F(xiàn)中央政府與地方政府之間的協(xié)調(diào)。

　　④重新確定地方政府組織的地位、權(quán)力、責任和利益

　�、輩f(xié)調(diào)地方政府與地方上的中央派出機構(gòu)之間的關系

　�、藿�立良好的公務員制度

　�、呓�立對公共行政進行監(jiān)督的有效外部監(jiān)控機制；

　�、噙\用科學的方法、技術(shù)和觀念，制定、實施公共政策，并實施有效的評估。

　　2、改革的經(jīng)驗教訓：休克療法

　　過于排斥和否定政府的作用，激烈地市場化引發(fā)了經(jīng)濟衰退乃至居民生活混亂，而私有化政策由于內(nèi)部人控制以及以權(quán)謀私等問題的存在并沒有提升了國有企業(yè)的效率，反而加劇了社會不公和矛盾。

　�。ò耍┬屡d工業(yè)化國家的公共部門改革

　　1、日本公共部門改革：1996年橋本上臺后，致力于剔除日本行政體系過去弊病，采取了一系列改革措施意圖打造一個嶄新的公共部門。

　　主要內(nèi)容：①重塑行政組織，②獨立行政法人化，③公共事業(yè)民營化，④建立政策評估制度。

　　2、韓國公共部門改革：關注四項內(nèi)容：①公營和私營部門之間的關系，②中央與地方的關系，③內(nèi)閣級機構(gòu)的撤銷或合并，④改進政府管理職能。

　�。ň牛┌l(fā)展中國家的公共部門改革的主要內(nèi)容

　�、倜駹I化改革  ②放松規(guī)制改革  ③分權(quán)化改革

　�、芄珓諉T制度改革  ⑤反腐敗體制改革

　�。ㄊ�）國外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施

　　①政府職能的優(yōu)化--重新界定政府職能，提高政府效率

　�、诠�共服務的市場��、社會化--政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務市場化和社會化。

　�、鄯謾�(quán)--改革的目標之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實行分權(quán)與權(quán)力下放。

　�、芤�入現(xiàn)代化管理技術(shù)--改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進現(xiàn)代化管理技術(shù)是私營部門的管理技術(shù)來“重塑政府”，實現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化。

　�、萑肆�資源管理改革--在人事管理中消除繁雜的規(guī)則，加強公共部門與私人部門管理者之間的交流，重視績效評估等。

　�、迯娀�改革的法律保��--第一，通過立法成立中立的改革設計機構(gòu)；第二立法決定是否采納改革建議方案；第三，分階段推進改革方案的實施。

　　四、我國的公共行政管理體制改革

　　（一）歷程

　�、�1982年改革：改革的重點在于行政機構(gòu)方面，改革的主要內(nèi)容是撤并機構(gòu)，裁減人員。

　　②1988年改革：以轉(zhuǎn)變政府職能為關鍵，以經(jīng)濟管理部門為重點。

　�、�1993年改革：目標是建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行政管理體制。

　�、�1998-1999年改革：建國以來規(guī)模最大的行政管理體制改革，明確把政府職能界定為宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務。

　�、�2003年以來的改革：

　　A、將政府的主要職能歸納為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面，進一步把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來國家建設的重要任務。

　　B、改革的內(nèi)容作目標是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機構(gòu)設置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　（二）行政管理體制改革的方向

　　1、服務型政府：指滿足社會公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務的現(xiàn)代政府。

　　基本特征：政府是公共利益的代表，政府的主要職責是實現(xiàn)和保障社會公正，政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品與公共服務，政府財政資源主要向公共產(chǎn)品服務領域投入。

　　2、責任型政府：指能夠回應社會和民眾的正當要求并加以滿足，承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任的政府。

　　基本特征：政府必須通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，回應社會公共需求；完善的責任控制機制，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約；政府必須對行使職權(quán)過程中所產(chǎn)生的不當行為或不良后果承擔直接或間接的法律責任。

　　3、法治型政府：符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和統(tǒng)一等六個方面的要求的政府。

　　基本特征：用法律手段改革進程一，把機構(gòu)改革過程和成果法制化；按照法寶權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為；堅持和自學地接受各方面的監(jiān)督，實行行政復議制度，加強審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督。

　�。ㄈ�）行政管理體制改革的主要內(nèi)容

　�、偌涌煺�府職能轉(zhuǎn)變        ②推進政府機構(gòu)改革    ③健全科學民主決策機制

　　④完善政府管理法制體系    ⑤改進行政管理方式