第一章  公共管理導(dǎo)論

　　一、管理：

　　管理 管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會(huì)活動(dòng)。

　　基本含義：

　　1、主體：管理是以管理者為主體進(jìn)行的活動(dòng)

　　2、客體：管理是在一定的環(huán)境和條件下進(jìn)行的

　　3、環(huán)境：管理是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)

　　4、目標(biāo)：管理需要?jiǎng)訂T和配置有效資源

　　5、職能：管理具有基本的職能

　　6、實(shí)踐：管理是一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)

　　兩種類型：

　　公共管理、工商管理

　　二、管理的兩重性：自然屬性（普遍性）和社會(huì)屬性（特殊性）

　　1、管理是由于有許多人進(jìn)行協(xié)作勞動(dòng)而產(chǎn)生是，是由生產(chǎn)社會(huì)化引起的，是有效的組織共同勞動(dòng)所必需的，因而它具有同生產(chǎn)力社會(huì)化大生產(chǎn)相聯(lián)系的自然屬性；

　　2、管理又是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者指揮勞動(dòng)和監(jiān)督勞動(dòng)的意志，因此，它具有同生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度相聯(lián)系的社會(huì)屬性。

　　三、管理的職能：

　　最早系統(tǒng)并明確分析管理職能的--[法國]管理學(xué)家：亨利·法約爾

　　1、計(jì)劃職能：管理活動(dòng)中預(yù)先籌劃和安排的職能，是管理活動(dòng)中首要職能，是管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。

　　特點(diǎn)：①預(yù)先性 ②預(yù)測性 ③評(píng)價(jià)性 ④選擇性 ⑤調(diào)整性

　　2、組織職能：管理者按組織的特點(diǎn)和原則，通過組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu)，合理配置各種資源并使之有效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)，是管理的載體，是管理活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)。

　　特點(diǎn)：①合理性 ②有序性 ③規(guī)范性

　　(3)領(lǐng)導(dǎo)職能：管理者按照組織目標(biāo)和任務(wù)，運(yùn)用管理權(quán)力，主導(dǎo)和影響被管理者，使之為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而貢獻(xiàn)力量和積極行動(dòng)的活動(dòng)。是管理過程活的靈魂，是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵，是管理的核心環(huán)節(jié)。

　　特點(diǎn)：①權(quán)威性 ②主導(dǎo)性 ③決斷性 ④公正性 ⑤協(xié)調(diào)性 ⑥規(guī)范性

　　(4)控制職能：管理者按照組織目標(biāo)和計(jì)劃的要求，對(duì)組織運(yùn)行進(jìn)行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動(dòng)。是管理過程的監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器，是管理過程的不同階段的連接點(diǎn)。

　　步驟：實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的確定；實(shí)際狀況與偏差的測定；糾偏措施與對(duì)策的制定和實(shí)施。

　　三、管理學(xué)：

　　管理學(xué)是管理觀念和原理構(gòu)成的知識(shí)系統(tǒng)，主要研究計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制中的概念、原理、方法和技術(shù)；同時(shí)研究管理理論的發(fā)展史、管理環(huán)境和管理效率等問題；是研究管理現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。

　　管理學(xué)必須與現(xiàn)實(shí)的管理世界保持密切聯(lián)系，形成一個(gè)管理實(shí)踐--經(jīng)驗(yàn)研究--理論知識(shí)不斷反復(fù)的良性循環(huán)，方能使該學(xué)科保持旺盛的生命力。

　　四、管理的科學(xué)性和藝術(shù)性

　　1、管理科學(xué)是對(duì)管理活動(dòng)的一種清晰的邏輯描述，管理藝術(shù)則是邏輯和數(shù)學(xué)領(lǐng)域的；

　　2、管理科學(xué)描述的是常規(guī)性原理，而管理藝術(shù)面臨的是隨機(jī)性問題；

　　3、管理科學(xué)是體系化知識(shí)，而管理藝術(shù)是靈活的實(shí)踐。

　　4、兩者相互依存，相輔相成�？茖W(xué)是管理的內(nèi)核，藝術(shù)是管理的外圍的軟組織。

　　五、管理理論的演進(jìn)

　　▲隨著人類社會(huì)進(jìn)入奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，在勞動(dòng)和社會(huì)分工的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了私有制、階級(jí)和國家，管理成為一種專門的活動(dòng)。

　　▲資本主義生產(chǎn)關(guān)系和市場經(jīng)濟(jì)方式的確立，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的管理思想和管理理論。

　　▲工業(yè)革命以后，管理科學(xué)形成了獨(dú)立的科學(xué)學(xué)科

　　英國重商主義的代表詹姆斯·斯圖亞特提出的實(shí)現(xiàn)刺激工資的思想；

　　古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父：亞當(dāng)·斯密提出的經(jīng)濟(jì)人理論和分工理論；

　　空想社會(huì)主義者羅伯特·歐文提出的重視人的因素在工業(yè)管理中的作用；

　　政治學(xué)家馬基雅佛利提出的政治管理的本質(zhì)以及管理技術(shù)和技能問題的看法。

　　▲管理科學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段：(一)古典管理理論階段；(二)行為科學(xué)階段；(三)現(xiàn)代管理理論階段

　　▲管理學(xué)的發(fā)展特點(diǎn)：

　　1、管理學(xué)的發(fā)展是從對(duì)管理中“經(jīng)濟(jì)人”、“機(jī)械人”的廟宇到對(duì)管理中“社會(huì)人”設(shè)定的過程。

　　2、管理學(xué)的發(fā)展是從管理過程的單個(gè)因素、單個(gè)過程和單個(gè)側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)研究的過程。

　　3、管理學(xué)的發(fā)展是從以定性分析為主到定性分析與定量分析結(jié)合的過程。

　　4、管理學(xué)的發(fā)展是從學(xué)派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。

　�。ㄒ唬┕诺涔芾砝碚撾A段

　　1、科學(xué)管理學(xué)派

　　[美國]弗雷德里克·溫斯洛·泰羅--“科學(xué)管理之父”、科學(xué)管理學(xué)派的奠基人--《科學(xué)管理原理》成為管理科學(xué)正式產(chǎn)生的標(biāo)志。

　�、倏茖W(xué)管理的中心問題是提高效率。圍繞著提高效率，泰羅對(duì)工作的工時(shí)和動(dòng)作進(jìn)行詳，細(xì)的分析，在此基礎(chǔ)上確定了工作定額原理。

　�、跒楣ぷ魈暨x一流的人員。

　�、蹖�(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。

　�、軐�(shí)行刺激性的計(jì)件工資制。（差別計(jì)件報(bào)酬制）

　�、輨谫Y雙方為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率共同合作。

　�、迣�(shí)行計(jì)劃職能與執(zhí)行職能的分離。

　　⑦使管理職能細(xì)化，在此基礎(chǔ)上實(shí)行“職能工長制”。

　　⑧實(shí)行組織控制的例外原則。

　　2、組織管理學(xué)派

　　[法國] 亨利·法約爾--“管理過程之父”--《工業(yè)管理與一般管理》（1916年）

　　①關(guān)于管理的基本職能。法約爾認(rèn)為，就一般企業(yè)而言，其主要活動(dòng)有六項(xiàng)，即技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會(huì)計(jì)和管理活動(dòng)，因此，管理只是企業(yè)的活動(dòng)之一。不過，他認(rèn)為，管理活動(dòng)在企業(yè)的六項(xiàng)活動(dòng)中處于核心地位，是關(guān)系到其他活動(dòng)能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。法約爾進(jìn)一步分析認(rèn)為，管理活動(dòng)可以劃分為不同的職能性活動(dòng)，一般來說，它包含計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項(xiàng)基本職能。

　�、陉P(guān)于管理的一般原則。圍繞著管理活動(dòng)和職能，法約爾提出了管理的14項(xiàng)一般原則，即管理分工；權(quán)力與責(zé)任聯(lián)系；確立和遵守紀(jì)律；命令的統(tǒng)一性；指揮和領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性；個(gè)人利益服從整體利益；公平支付報(bào)酬；權(quán)力適度集中；管理劃分等級(jí)系列；秩序；公平管理；保持組織成員穩(wěn)定；首創(chuàng)精神；團(tuán)結(jié)協(xié)作等原則。

　　[德國]馬克斯·韋伯--“組織理論之父”--《社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論》從行政管理的角度，對(duì)管理的組織進(jìn)行了深入的研究。

　　人類社會(huì)的權(quán)威三種基本類型：傳統(tǒng)型、魅力型、法理型。關(guān)于組織的研究和主張，主要是根據(jù)法理性權(quán)威進(jìn)行的。

　�、偬岢隽死硇曰�的基本原則和觀念。

　�、诠芾斫M織必須按照科層制設(shè)立。

　�、郯凑辗ɡ硇哉J(rèn)同原則進(jìn)行組織的權(quán)力管理。

　�、芄芾碜裱瓕�(duì)事不對(duì)人的原則來源安通學(xué)校。

　�、菪姓�官員由委任產(chǎn)生，領(lǐng)取固定薪金，其升遷由上級(jí)決定。

　　（二）行為科學(xué)階段

　　行為科學(xué)階段管理理論的特點(diǎn)：

　�、購�(qiáng)調(diào)對(duì)人性的全面關(guān)注；重視非正式組織；主張?jiān)诠芾矸绞缴嫌杀O(jiān)督制裁轉(zhuǎn)向人性激發(fā)，由專斷轉(zhuǎn)向民主。

　�、谟捎谒鼈冞^分偏重對(duì)組織中人的行為的研究，忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性；在強(qiáng)調(diào)非正式組織的同時(shí)，有忽視正式組織的傾向；過分強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足，忽視了對(duì)于專業(yè)的職位角色的要求。

　　1、關(guān)于人的需求、動(dòng)機(jī)和激勵(lì)問題。

　�、亳R斯洛的需求層次理論。馬斯洛在其代表性著作《人類動(dòng)機(jī)的理論》和《激勵(lì)與個(gè)人》中，對(duì)人的行為的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了深入研究，提出人的動(dòng)機(jī)是由需求決定的，這些需求按照人的生存和發(fā)展的重要性分為：生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五種需求層次。人們滿足了低層次的需求后，就會(huì)追求更高層次的需求。因此，在管理中，只有從滿足不同的需求入手，才能激勵(lì)被管理者的積極性。

　�、诤沾牟�格的雙因素激勵(lì)理論。美國行為學(xué)家赫茨伯格在《工作的推力》和《工作與人性》等著作中，提出影響人的積極性的因素主要分為保健因素和激勵(lì)因素兩大類。在管理過程中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發(fā)組織成員的積極性，要激發(fā)組織成員的積極性，必須采用激勵(lì)因素，即通過成就、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性工作、責(zé)任、升遷和發(fā)展等因素來調(diào)動(dòng)組織成員的積極性。

　　2、關(guān)于管理中的人性問題。

　�、冫湼窭赘甑�“X理論--Y理論”，代表作《企業(yè)的人事方面》。

　　管理人員往往把工人的本性設(shè)定為不誠實(shí)、不負(fù)責(zé)、懶惰、愚蠢等等，由此產(chǎn)生了管理中的一系列問題，他把這種管理理論稱之為“X理論”。

　　他主張?jiān)诠芾碇校�只要給工人創(chuàng)造一定的條件，他們就會(huì)努力工作，實(shí)現(xiàn)自己的成就和價(jià)值，麥格雷戈將這種對(duì)被管理者的看法以及由此主張的管理方法稱為“Y理論”。

　�、诎⒓�里斯��“不成熟--成熟理論”，代表作《個(gè)性與組織》。

　　3、關(guān)于人際關(guān)系問題。

　�、侔图{德的動(dòng)態(tài)平衡理論。a、在重視正式組織的同時(shí)，更要重視非正式組織的作用；b、要確保組織成員的貢獻(xiàn)與自我滿足之間的平衡；c、要建立有效的溝通機(jī)制，明確主管的責(zé)任。

　�、诒R因的群體動(dòng)力學(xué)理論。主要分析和論述了作為非正式組織的群體的要素、目標(biāo)、凝聚力、規(guī)范、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、參與者、行為類型、規(guī)模等等，研究和論述了非正式組織群體對(duì)管理的影響和作用。

　　（三）現(xiàn)代管理理論階段

　　管理學(xué)叢林：是指在第二次世界大戰(zhàn)以后，管理學(xué)得到了迅速的發(fā)展，諸多學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度出發(fā)，運(yùn)用不同的方法對(duì)管理展開研究，產(chǎn)生了各種各樣的管理理論學(xué)派。1961年，美國加州大學(xué)洛杉磯分校的孔茨教授認(rèn)為，管理學(xué)至少形成了6大學(xué)派。1980年他進(jìn)一步把管理學(xué)派劃分為11個(gè)。

　�、僖钥状摹⒎�約爾等為代表的管理過程學(xué)派；

　　②以麥格雷戈等為代表的人性行為學(xué)派；

　�、垡园图{德等為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派；

　�、芤择R克蘭特等為代表的管理科學(xué)學(xué)派；

　　⑤以西蒙等為代表的決策理論學(xué)派；

　　⑥以卡斯特等為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派；

　�、咭缘卖斂说葹榇�表的��(jīng)驗(yàn)學(xué)派；

　　⑧以明茨伯格等為代表的經(jīng)理角色學(xué)派；

　　⑨以特里斯特等為代表的社會(huì)--技術(shù)學(xué)派；

　�、庖圆祭锲娴葹榇�表的��(jīng)營管理學(xué)派；

　　○11以盧丹斯等為代表的權(quán)變理論學(xué)派。

　　1、管理過程學(xué)派。又稱管理職能學(xué)派。該學(xué)派以管理過程或者管理職能作為研究對(duì)象，認(rèn)為管理就是在組織中通過別人或與別人共同完成任務(wù)的過程。

　　2、社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派。從社會(huì)學(xué)的角度來研究管理，把組織及其成員的相互關(guān)系看作是一種相互協(xié)作的社會(huì)系統(tǒng)。組織的協(xié)作系統(tǒng)由三個(gè)因素構(gòu)成：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息的聯(lián)系。

　　3、系統(tǒng)管理學(xué)派。系統(tǒng)管理理論運(yùn)用系統(tǒng)論的范疇和原理，對(duì)組織的管理活動(dòng)和過程進(jìn)行分析和研究。系統(tǒng)管理過程有四個(gè)階段，即創(chuàng)建系統(tǒng)、進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、使系統(tǒng)運(yùn)行并予以控制、檢查和評(píng)價(jià)系統(tǒng)運(yùn)行情況。

　　4、決策理論學(xué)派。決策理論學(xué)派是吸收系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)等方面的知識(shí)而形成的學(xué)派。決策過程分為四個(gè)階段的活動(dòng)，即情報(bào)、設(shè)計(jì)、選擇、審查活動(dòng)。決策不可能達(dá)到最標(biāo)準(zhǔn)，而只能實(shí)現(xiàn)滿意的標(biāo)準(zhǔn)。

　　5、經(jīng)驗(yàn)學(xué)派。經(jīng)驗(yàn)學(xué)派強(qiáng)調(diào)從管理的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從一般原則出發(fā)研究管理活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)學(xué)派重視組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)必須具備明確、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定和適應(yīng)等特性，組織結(jié)構(gòu)有五種類型，即集權(quán)的職能制、分權(quán)的聯(lián)邦制、矩陣制、模擬分權(quán)制和系統(tǒng)等組織結(jié)構(gòu)。

　　6、權(quán)變理論學(xué)派。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜應(yīng)變。這一學(xué)派認(rèn)為，管理沒有一成不變的方法和技術(shù)，而必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機(jī)變化，為此，它主張觀察和分析大量的案例，從中分析管理方法技術(shù)與條件環(huán)境的聯(lián)系，尋求管理的基本類型和模式。這一學(xué)派的代表人物認(rèn)為，權(quán)變關(guān)系就是管理方法技術(shù)與管理?xiàng)l件環(huán)境之間的兩個(gè)以上變量的函數(shù)關(guān)系，權(quán)變管理就是根據(jù)條件環(huán)境自變量與管理方法技術(shù)的因變量之間的函數(shù)關(guān)系確定的一種最有效的管理。

　　7、管理科學(xué)學(xué)派。管理中的人是理性人，組織是追求自身利益的理性結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)效果是其最根本的活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，管理過程是一個(gè)合乎邏輯的系統(tǒng)過程，因此，管理活動(dòng)可以運(yùn)用數(shù)學(xué)的方法來分析和表述。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)管理學(xué)派主張，采取數(shù)學(xué)模型和程序來分析和表述決策、計(jì)劃、組織和控制等管理的邏輯過程，借助于計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)，求出最佳答案，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

　六、行政：

　　行政是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政(執(zhí)行)部門；內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)及其過程。

　　西方學(xué)者的行政概念界定：

　�、傥簞诋叄簭男≌���(即行政部門)的角度，將行政看作政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

　�、诠诺轮Z：從國家職能的角度，將行政視為國家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)。

　�、蹜烟兀簭墓芾韺W(xué)的角度將行政學(xué)定為通過運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)。

　　④戈德特納：從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)。

　　七、行政的特點(diǎn)：

　　1、執(zhí)行性。行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對(duì)決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。

　　2、政治性。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。

　　3、權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分段，是以服從為前提的。國家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是有權(quán)威性。行政管理活動(dòng)是以國家名義進(jìn)行，代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。

　　八、行政與政治的區(qū)別

　　1、政治與行政同是社會(huì)歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。

　　2、凡屬執(zhí)行國家意志的管理部門及其管理活動(dòng)，都是行政。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國家政權(quán)；而行政正是以國家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開。

　　3、在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來解釋行政是美國行政學(xué)家威爾遜和古德諾 。他們對(duì)于政治與行政的觀點(diǎn)就是“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”。

　　九、行政與立法、司法的區(qū)別

　　1、西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政，把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使，因此，認(rèn)為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一。“三權(quán)分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)由是資產(chǎn)階級(jí)國家的政權(quán)組織形式。

　　2、我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)；國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)；審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。但我國的國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大主，行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。

　　十、行政學(xué)

　　行政學(xué)是一門研究國家行政機(jī)關(guān)依法有效地管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學(xué)科，或者說是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。簡而言之，行政學(xué)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。

　　行政的主體：國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（國家行政機(jī)關(guān)）。

　　行政的客體：國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

　　行政活動(dòng)的根據(jù)原則：依法管理。

　　行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的：探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。

　　十一、行政理論的發(fā)展：

　�。ㄒ唬┬姓�學(xué)在西方興起的歷史原因。

　�、�“行政國家”的出現(xiàn)。

　�、�“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，推動(dòng)了行政學(xué)的研究。主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。

　�、鄱喾N學(xué)科逐漸形成并得到發(fā)展，尤其是管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來創(chuàng)造了理論條件。

　�、軐�業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學(xué)在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校逐漸成為一門專門學(xué)科。

　�。ǘ�）西方行政學(xué)各個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期的主要特點(diǎn)

　　西方行政學(xué)產(chǎn)生于美國，它的產(chǎn)生是以1887年威爾遜發(fā)表《行政管理學(xué)之研究》為標(biāo)志的。

　　第一階段：形成時(shí)期--科學(xué)管理時(shí)期（1887-1930）

　　①在這一階段，行政學(xué)的產(chǎn)生與形成受到工商企業(yè)管理科學(xué)的重大影響。

　�、谛姓�學(xué)在這個(gè)時(shí)期的主要缺陷是：過分重視機(jī)械效率，忽視社會(huì)效益；過分重視組織的靜態(tài)方面，忽視組織的動(dòng)態(tài)方面，把行政機(jī)關(guān)變成了封閉系統(tǒng)，忽視了外部環(huán)境的影響；片面強(qiáng)調(diào)入的物質(zhì)利益，忽視了人的精神因素，缺乏對(duì)人的尊重。

　　▲1887年--威爾遜--《行政管理學(xué)之研究》

　　▲1900年--古德諾--《政治與行政》

　　▲1912年--泰羅--《科學(xué)管理原理》

　　▲1926年--懷特--《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》

　　▲1926年--魏勞畢--《公共行政原理》

　　第二，成長時(shí)期--行為科學(xué)時(shí)期

　�、僭谶@一階段，行政學(xué)受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學(xué)理論和主張的重大影響。因此，行政學(xué)在這個(gè)時(shí)期又被稱為人際關(guān)系時(shí)期。

　�、趶倪^去只注重組織結(jié)構(gòu)、法令、規(guī)章制度及權(quán)責(zé)分配，到同時(shí)重視組織中人員意見的溝通、個(gè)人欲望的滿足、非正式組織的作用；從只重視監(jiān)督制裁到重視激發(fā)人的積極性；由專斷領(lǐng)導(dǎo)到民主管理；由“重事”到“重人”。

　　③這一時(shí)期，行政管理學(xué)仍表現(xiàn)出局限性，如過分重視人的行為因素，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法制的作用，忽視了環(huán)境的影響作用等。

　　▲梅奧為首的哈佛大學(xué)教授--“霍桑實(shí)驗(yàn)”

　　▲巴納德為代表的--動(dòng)態(tài)平衡理論

　　▲西蒙--決策理論來源安通學(xué)校

　　▲麥格雷戈--X-Y理論

　　▲馬斯洛--人的需要層次理論

　　第三，成熟與分化時(shí)期--現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期

　�、僭谶@一階段，行政學(xué)受到系統(tǒng)理論的重大影響。

　　②這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)趨于成熟：既注重行政管理活動(dòng)與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系，又注重行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系；既強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、工作程序等靜態(tài)方面，又強(qiáng)調(diào)人的因素。

　　③在60年代末70年代初之后，行政學(xué)出現(xiàn)分化，先是政策科學(xué)，后是(新)公共管理的興起。

　　▲布坎南--公共選擇學(xué)派--“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入了政府行為理論，1986年獲諾貝爾獎(jiǎng)。

　　▲科斯--新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派--代表人物：科斯、諾斯、威廉姆遜、德姆塞茨--交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論

　　▲美國社會(huì)學(xué)家帕森思--每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次

　　▲美國哈佛大學(xué)的高斯--強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性。

　　十二、公共管理理論的興起與產(chǎn)生

　　1、公共管理的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)20-30年代，以懷特的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》和1927年魏勞畢的《公共行政原理》的出版為標(biāo)志。

　　2、公共管理的發(fā)展在100多年的歷程中經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個(gè)轉(zhuǎn)變過程。

　　3、1991年9月20日~21日，來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院，舉行第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，這被視為是公共管理新理論誕生的象征性標(biāo)志。公議以《公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀》為書名于1993年結(jié)集出版，該書可以看作公共管理學(xué)派的“宣言”。

　　4、對(duì)公共管理理論的不同理解：

　�、賹�“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。

　　②把公共管理當(dāng)作公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。代表人物：奧特、海德、沙夫里茨主編的《公共管理精華讀物》

　�、蹖⒐�共管理看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政和政策分析的一種新的學(xué)科框架。代表人物：加森和奧弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、納特。

　　▲第一本為“公共管理”確立基本學(xué)科框架的教科書，是波茲曼和斯特拉斯曼的《公共管理戰(zhàn)略》。

　　▲古利克提出的公共行政七原則：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。

　　▲美國學(xué)者戴維·H·羅森布魯姆在《公共行政：管理、政治和法律的途徑》，公共行政的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統(tǒng)的管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。

　　5、公共管理是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品�；蛘哒f，公共管理是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學(xué)問。

　　6、公共管理研究更多的以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，基本研究方法：

　　①系統(tǒng)分析。內(nèi)容包括：整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析。

　�、诒容^分析。

　�、蹖�(shí)驗(yàn)分析。

　�、馨咐�分��。以腳本等形式說明一個(gè)事件有關(guān)的情況。

　　十三、B-途徑與P-途徑的區(qū)別與聯(lián)系。

　　1、區(qū)別：

　�、俣�者來源不��。波茲曼《兩種公共管理概念》一文中認(rèn)為：“商業(yè)途徑”，簡稱為“B-途徑”，主要來自商學(xué)院，并為管理科學(xué)學(xué)院的公共部門管理學(xué)部以及美國公共行政學(xué)會(huì)所使用；“政策途徑”，簡稱為“P-途徑”，主要來自公共政策學(xué)院，并流行于公共政策分析與管理學(xué)會(huì)中。

　�、赑-途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)公共管理的重要性，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話；而B-途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。

　　2、共同點(diǎn)：如以組織外部定向（即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，尤其是偏愛案例分析法。

　　十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學(xué)派。

　　1、公共選擇理論是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論。80年代以后被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投標(biāo)者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。

　　2、新制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用。認(rèn)為制度自身是人類設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是工具性指向的個(gè)人的合目的結(jié)果；制度之所以在社會(huì)中存在，是因?yàn)樗鼈兛梢钥朔�社�?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會(huì)中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級(jí)制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。