2012年在職公共管理碩士復(fù)習(xí)之第四章人事行政

　　第一節(jié)人事和人事行政

　　一、人事管理中的人和事

　　人和事是構(gòu)成人事管理的基本要素。人事管理中的人是指處于社會勞動過程中并通過一定方式確立了管理關(guān)系的人，是作為管理者和被管理者的物質(zhì)承擔(dān)者。因此，這種構(gòu)成人事管理基本要素的人具有如下含義：

　　(1)尚未社會化，不參與或不需參與社會勞動過程的人，一般不屬于人事管理的對象。

　　(2)屬于人事管理的人是在社會勞動過程中承擔(dān)一定職責(zé)的被稱為勞動者或管理者的人，是以業(yè)緣而不是以血緣、地緣等為紐帶聯(lián)結(jié)起來的關(guān)系。

　　(3)人事管理是一種組織活動，必須通過一定方式確定了雙方的權(quán)利義務(wù)之后才發(fā)生管理效力，它不能隨意地管理與它沒有管理關(guān)系的人。

　　(4)在人事管理中，管理者與被管理之間，一方面有確定的關(guān)系，兩者職責(zé)分明;另一方面，兩者的角色和地位在一定條件下又可互相轉(zhuǎn)換。

　　人事管理中的事是指職務(wù)、職責(zé)、職位，通常稱為工作。在人事管理中，是通過錄用、考核、獎懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資待遇以及退休等特定的手段和方式來促使和保障人和事的聯(lián)結(jié)。這些特定的手段和方式構(gòu)成人事活動的主要內(nèi)容，形成人事行為。

　　人事管理活動早就存在于社會公共事務(wù)的管理活動之中，但分化出一個相對獨(dú)立的人事管理領(lǐng)域并形成一系列的人事管理制度和方法則是近代的事情。在西方國家，人事管理首先實(shí)施于企業(yè)，爾后在國家行政管理中逐步推廣。在它的演進(jìn)過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過“勞工管理”、“雇傭管理”、“人事管理”以及“人力資源開發(fā)和管理”等名稱。這些不同名稱反映了不同階段的特點(diǎn)。

　　二、人事管理的根本任務(wù)和主要原則

　　1.人事管理的根本任務(wù)

　　人事管理的根本任務(wù)是運(yùn)用特殊的手段和方式來計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)控人事活動，促進(jìn)和保障人和事的最佳聯(lián)結(jié)，以便人適其事、事得其人、人盡其才、事竟其功，為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可靠和有效的人力保障。

　　2.人事管理的主要原則

　　為了完成人事管理的根本任務(wù)，人事管理應(yīng)遵循如下主要原則：

　　(1)量才錄用，任人唯賢。量才錄用、任人唯賢的原則，表明的是任職人選的治事能力和條件，也就是說，任職者必須具備完成職位規(guī)定的工作任務(wù)所需的條件，即治事能力和條件。只有以此作為任人的依據(jù)，才符合職位的本性，才是科學(xué)的用人原則。

　　(2)適才適所，人事兩宜。這是表明對人才的使用，必須建立在多方面綜合考察的基礎(chǔ)之上。人事管理的任職考察不應(yīng)該是單因素的，而應(yīng)該是以治事能力為主的多因素的綜合。符合職位需要的首先是任職人員的能力，但并非僅此一項(xiàng)就能滿足職位的其他需要，職位是各種因素和多方面的關(guān)系的綜合。因此，要對人和職、事做多方面的綜合考察，才能做到人適其職、職得其人、適才適所、人事兩宜。

　　(3)有獎有懲，獎懲分明。獎和懲是實(shí)現(xiàn)激勵機(jī)制的兩個基本手段，是誘導(dǎo)性和強(qiáng)制性兩種人事功能的實(shí)際運(yùn)用。有獎有懲、獎懲分明的原則，以考核為基礎(chǔ)，以功過為根據(jù)，有效地解決了如何保持和提高人的工作熱情和積極性的問題。

　　三、人事行政及其在行政管理中的地位

　　1.人事行政的含義

　　人事行政是以國家行政機(jī)關(guān)的行政人員為主要對象的一系列管理法規(guī)、制度;政策、措施的總和，是行政機(jī)關(guān)對其工作人員依法實(shí)施管理的一系列活動。簡單地說，就是通過各種人事管理手段對國家行政人員所進(jìn)行的制度化管理。因此，人事行政在含義上包括以下幾點(diǎn)：(1)人事行政的管理對象主要是行政機(jī)關(guān)的行政人員。(2)人事行政的管理主體是行政機(jī)關(guān)，屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的人事立法、人事政策、人事安排和人事活動，必須由政府依法統(tǒng)一制定、管理和實(shí)施。(3)人事行政的管理原則是以國家權(quán)力為后盾，以法律法規(guī)為依據(jù)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，人員編制的確定，行政人員的權(quán)利義務(wù)、錄用、考核、獎懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等，均須依法辦理。人事行政是一種法制化的管理。

　　人事行政與企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則，但兩者又各具特點(diǎn)。它們的區(qū)別主要有：

　　(1)管理對象不同。在我國，干部人事制度的管理對象是黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員。國家公務(wù)員制度建立后，人事行政將以國家公務(wù)員為主要管理對象，企事業(yè)單位的人事管理將由過去的限于管理人員的管理逐步擴(kuò)大到對全體員工的管理。

　　(2)管理權(quán)不同。人事行政管理權(quán)來自國家行政機(jī)關(guān)的授予，是國家行政權(quán)的一個方面。人事行政是代表國家行政機(jī)關(guān)對國家行政人員實(shí)施管理。而企業(yè)的人事管理權(quán)來源于對企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)視經(jīng)濟(jì)成分的不同而不同，如股份制企業(yè)的人事權(quán)掌握在由股東組成的董事會手中;如屬私有企業(yè)，其人事權(quán)就掌握在私營企業(yè)主的手中。由于人事管理權(quán)不同，又衍生出：其一，人際關(guān)系不同。在國家行政管理系統(tǒng)中，從國務(wù)院總理至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員，他們之間雖有上級和下級、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別，但都具有國家公務(wù)員的平等身份。而在企業(yè)中，特別是私營企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)中，廠長、經(jīng)理、董事長等領(lǐng)導(dǎo)層和職工之間除上級和下級、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系外，還有雇主和雇員、老板和工人之間的關(guān)系，他們之間的權(quán)利和義務(wù)是不相同的。其二，行為性質(zhì)不同。人事行政中的錄用、考核、獎懲、職務(wù)任免升降辭退、退休、工資福利等均屬政府行為，而企業(yè)中的這些人事行為則是企業(yè)行為。

　　(3)法律規(guī)范不同。人事行政是法制化管理。國家制定并不斷完備有關(guān)國家公務(wù)員的法規(guī)體系，為人事行政提供法律依據(jù);人事行政必須依法管理。國家公務(wù)員的職位分類、錄用、考核、獎懲、職務(wù)任免和升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資福利、辭職辭退、退休、申訴控告等人事行為都必須根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，任何領(lǐng)導(dǎo)者都無權(quán)隨意更改，也不能以領(lǐng)導(dǎo)者的個人好惡為轉(zhuǎn)移。但企業(yè)單位在不違背國家有關(guān)法規(guī)(如企業(yè)法、勞動法等)的條件下，對本單位的人事行為有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)本單位的具體情況制定相應(yīng)的人事規(guī)定和采取較為靈活的人事措施，有些人事行為還帶有領(lǐng)導(dǎo)者個人的風(fēng)格和色彩。

　　(4)宗旨不同。企業(yè)人事管理以營利為主要宗旨，人事行為遵循市場規(guī)律;人事行政則以服務(wù)國家和社會大眾為根本宗旨，而不以營利為目的。

　　人事行政的這些主要特點(diǎn)使它區(qū)別于一般的人事管理而成為一個相對獨(dú)立的管理領(lǐng)域，形成相對獨(dú)立的學(xué)科。

　　2.人事行政的地位和作用

　　(1)人事行政的地位。人事行政在國家政權(quán)和行政管理中占有極為重要的地位，它是國家行政組織行使職能的基本條件，具體表現(xiàn)為：

　　人事行政是統(tǒng)治階級實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的重要條件。行政效能和國家行政權(quán)力是不會自動產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)的，必須要有人的活動和行使。任何統(tǒng)治階級要維持其統(tǒng)治地位，都必須在建立和完善適合本階級統(tǒng)治需要的國家機(jī)器的同時(shí)，選用一些能貫徹統(tǒng)治階級意志的、專門管理這些機(jī)構(gòu)的人員，否則，建立起來的國家機(jī)器也不會運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是對于在打碎舊的國家機(jī)器基礎(chǔ)上建立的社會主義國家而言，人事行政具有更為重要的地位。

　　人事行政是行政管理的組織保證�，F(xiàn)代行政管理具有多重職能，擔(dān)負(fù)著社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育等事業(yè)的繁重的管理任務(wù)。要使行政管理能有效運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)各種行政職能，除了有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的條件和保證之外，還必須有人的條件和保證。因?yàn)槿魏问虑槎际侨俗龅模瑳]有大批的人才，我們的事業(yè)就不能成功，行政管理的任務(wù)與職能就無法實(shí)現(xiàn)。人事行政正是從人才資源的開發(fā)和管理等方面為行政管理提供重要保證的。

　　(2)人事行政的作用。主要表現(xiàn)為以下幾方面：第一，保證統(tǒng)治階級意志的貫徹和國家政權(quán)的鞏固;第二，保證行政管理的高效率、國家穩(wěn)定和社會繁榮;第三，提高公職人員的工作積極性和廉潔奉公的自覺性;第四，有效地培養(yǎng)和選拔人才，使優(yōu)秀人才脫穎而出。

　　四、人事行政的發(fā)展方向和具體趨勢

　　1.總體方向：從傳統(tǒng)的人事管理走向全面的人力資源開發(fā)與管理

　　當(dāng)今人類社會已進(jìn)入一個嶄新的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以現(xiàn)代科學(xué)為基礎(chǔ)的高新技術(shù)正日益崛起，新科技革命蓬勃發(fā)展。它不但提高了人們認(rèn)識世界和改造世界的能力，拓寬了人們的視野，而且還引起政治、經(jīng)濟(jì)、社會、思想、文化、教育領(lǐng)域及各種關(guān)系的深刻變化。這些變化對人類自身也提出了更高的要求，對人作為第一資源的有效開發(fā)和利用成為一個廣為關(guān)注的重要課題。與此相應(yīng)的是，傳統(tǒng)的人事管理理論已不適應(yīng)時(shí)代的要求，新的人力資源開發(fā)理論在時(shí)代的召喚聲中應(yīng)用于人事行政實(shí)踐。傳統(tǒng)的人事管理開始走向現(xiàn)代的人力資源開發(fā)與管理并重。

　　人力資源管理思想產(chǎn)生于企業(yè)界。經(jīng)過18世紀(jì)中葉到19世紀(jì)中葉的“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)理論、20世紀(jì)二三十年代的“社會人”假設(shè)理論、到當(dāng)代的“復(fù)雜人”假設(shè)管理時(shí)期的逐漸發(fā)展，人力資源開發(fā)與管理已逐步形成一套較為完善的人力資源開發(fā)與管理理論、方法步驟和措施，并逐步取代了傳統(tǒng)的人事管理�，F(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理理論所追求的最終目標(biāo)是：通過各種管理手段達(dá)到人與人、人與事之間相互關(guān)系的最佳狀態(tài)，借此最大限度地釋放人的潛在能力，從而產(chǎn)生最大化效益。其立足點(diǎn)是把組織中的所有成員都看做人力資源，群體成員在不同方面與層次上為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)共同發(fā)揮作用。而作用的程度和性質(zhì)，則取決于管理過程是否科學(xué)、合理，從而突出了管理諸要素之間的互動及管理活動與環(huán)境之間的互動。其基本特征是：

　　(1)從強(qiáng)調(diào)對物的管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對人的管理，確定以人為中心的管理思想。把人看做是“第一資源”，當(dāng)做一種使組織在激烈的競爭中生存、發(fā)展并始終充滿生機(jī)和活力的特殊資源來挖掘，把人看做是有理想、有情緒、有需要、有性格的活生生的人，是期望關(guān)心、理解、尊重、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的人。

　　(2)注重整體效益、群體目標(biāo)、團(tuán)隊(duì)精神，既重視個體“力的資源”，也重視組織、群體“心的資源”。

　　(3)在管理方法上，既強(qiáng)調(diào)理性規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)情感的作用;既提倡對權(quán)威的服從，又強(qiáng)調(diào)民主的重要;在實(shí)踐取向上，既強(qiáng)調(diào)能力，又重視資歷。

　　(4)在管理內(nèi)容上，注重全社會的人力資源開發(fā)，注重在人才成長的每一個環(huán)節(jié)上的開發(fā)。

　　人力資源理論的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者認(rèn)為，人力資源管理觀念不僅適用于私人部門或私營企業(yè)的人事管理，而且它的基本精神與方法也適用于公共部門，尤其是政府部門的人事管理。我國的人事行政也將大致循著這條軌跡著力于整體性的人力資源的開發(fā)與管理。

　　2.我國人事行政發(fā)展的具體趨勢

　　人力資源管理理論的出現(xiàn)，使日常的人事管理逐步具有戰(zhàn)略性、全局性。由此也要求一般意義上的人事行政行為必須逐步趨于科學(xué)化、現(xiàn)代化。新的人力資源理論要求新的人事管理體制必須具有多元性、自主性、開放性、平等性、競爭性和法治性的特征。我國人事管理制度在從傳統(tǒng)的人事管理走向當(dāng)代的公共人力資源管理的改革中，也將呈現(xiàn)出如下趨勢：

　　(1)人事職位體系由大一統(tǒng)管理體系走向多樣化的分類管理體系。對傳統(tǒng)意義上的“干部”進(jìn)行合理分解，實(shí)行分類管理。依托國家公務(wù)員制度，把行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的工作人員，從“干部”中分離出來，進(jìn)行現(xiàn)代化的科學(xué)管理，以確保國家行政工作人員的優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定以及行政指揮系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)和高效。通過公務(wù)員制度的建立和完善，帶動黨務(wù)、企業(yè)、事業(yè)和社會團(tuán)體干部人事體制改革的順利進(jìn)行，從而建立起各具本系統(tǒng)特色的全新的人力資源管理體系。同時(shí)，在多樣化的管理中，還將出現(xiàn)以“能本管理”為核心的管理理念，突出人的主體地位。能本管理理念是以能力為本。這里的“能力”，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是由知識、智力、技能和實(shí)踐及創(chuàng)新能力構(gòu)成的。在信息時(shí)代，人的實(shí)踐創(chuàng)新能力將凸顯出來，以人的創(chuàng)新能力為核心內(nèi)容的人力資本也將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。能本管理是對人本管理的新發(fā)展。

　　(2)人事管理模式將由單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�模��。我國�?dāng)代的人力資源開發(fā)與管理應(yīng)立足于人才、智力的開發(fā)利用，著眼當(dāng)代，面向未來，以運(yùn)用當(dāng)代科學(xué)技術(shù)新成果、管理新理論、新方法和新手段為主導(dǎo)，建立人力資源管理新系統(tǒng)，并在職位體系分類基礎(chǔ)上創(chuàng)立新型的人事管理體制，實(shí)行多元化的分類管理。這些新理論、新方法有：人力資源體系的3D檢測系統(tǒng) [Dorightthings(做正確的事)，Dothingsright(把事做正確)，Doarightresult(得出正確的結(jié)果)];3P模式 [核心人力資源管理技術(shù)中的職位與崗位分析(POSITION)，績效分析(PERFORMANCE)，工資分配方案設(shè)計(jì)(PAYMENT)];全視角考核(也叫360度反饋系統(tǒng));格雷欣法則;人力資本理論;網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)等。

　　(3)人事權(quán)力形態(tài)由集中型轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿�。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化，傳統(tǒng)集中型人事權(quán)力形態(tài)在外移和下放的調(diào)整中趨向于分散型均衡狀態(tài)。在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國家機(jī)關(guān)將依法獨(dú)立行使由憲法和組織法規(guī)定的政治權(quán)力;作為自治性社會組織的群眾團(tuán)體，將在賦有人事自主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理;作為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會實(shí)體的國家企事業(yè)單位，將獲得充分的人事自主權(quán)，依法自主管理。

　　(4)人事管理行為由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，由依靠經(jīng)驗(yàn)、政策型轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠�律管理的科學(xué)管理型。在開放的人事管理體制下，人力資源將由原來事實(shí)上的單位和部門所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�所��，�?shí)行跨部門、跨單位、跨地區(qū)的全方位有序流動。人力資源管理越來越注重科學(xué)化、民主化、法制法、現(xiàn)代化以及管理體制的合理化，人員的選拔錄用將會多樣化，考核將會定量化，管理方法將會更加現(xiàn)代化，官員將更加具有廉潔性，人事管理環(huán)節(jié)將公開化。

　　(5)人力資源配置方式由計(jì)劃型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂�。在國家宏觀調(diào)控下，市場將對人力資源配置起基礎(chǔ)性作用，改變過去按計(jì)劃調(diào)配造成的人才積壓和人才短缺并重的矛盾狀況;建立各種人才市場，按照公開、平等、競爭、自主、擇優(yōu)的原則，進(jìn)行個人擇業(yè)和用人單位雙向選擇，以實(shí)現(xiàn)社會人力資源的優(yōu)化配置。

　　(6)政府對人事的管理行為由微觀型轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^型。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的更新，政府人事部門作為新型人事管理體制的重要組成部分，其管理職能和管理方法將發(fā)生變化。其一，人事部門將弱化微觀管理職能，強(qiáng)化宏觀管理職能，其管理內(nèi)容重在戰(zhàn)略性、政策性和服務(wù)性。其二，管理方法和手段，將從過去的依靠指令計(jì)劃、行政命令等行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�借助于法律和�?jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接管理，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)管人，依法管人。人事代理制度會得到進(jìn)一步的健全與發(fā)展。

　　(7)人事行政的創(chuàng)新將在更多方面展開。一是管理方式由剛性管理走向柔性管理。在現(xiàn)代，各類組織是網(wǎng)絡(luò)性組織，注重的是協(xié)調(diào)溝通，需要員工具有主動精神，創(chuàng)造性地開展工作。柔性管理在人事行政中，與剛性管理相比具有獨(dú)特的功能。它并不在乎管理組織的規(guī)模、級別、人員數(shù)量、職能大小，也不尋求組織的長期存在，一切組織都將因任務(wù)而產(chǎn)生，也將為完成任務(wù)而運(yùn)作，并在組織目標(biāo)完成后自行終止。因此，輕松管理，以柔克剛，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神，可以更加調(diào)動所有人的積極性，使其進(jìn)行更深入的挖潛增效，增進(jìn)人的潛能的發(fā)揮。二是學(xué)習(xí)型組織的色彩會更突出。學(xué)習(xí)型組織是迎接新技術(shù)挑戰(zhàn)、造就高素質(zhì)人才、提高綜合競爭力的迫切要求。通過自我與有組織的、有針對性的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練等手段，有效提高人才的文化程度、工作能力、知識水平，使整個社會的人力資源的整體素質(zhì)與社會發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。另外，還將出現(xiàn)大量的“虛擬組織”。三是人事行政管理的創(chuàng)新將以指導(dǎo)思想的創(chuàng)新為先導(dǎo)，以工作內(nèi)容的創(chuàng)新為重點(diǎn)，以組織體制的創(chuàng)新為保證，進(jìn)而將我國的人事行政工作推進(jìn)到一個新的水平。